Если не будет иметь в своих руках

совершенный аппарат исполнительной власти»[145]

Экономика общественного сектора, исследуя актуальные проблемы современного общества, дает инструментарий преодоления как провалов рынка, так и изъянов государства. Последние возникают на стадии принятия решений исполнительной властью. Основными из них, как известно, являются асимметрия информации и бюрократическая монополия (свойство бюрократии, которое выражается в том, что именно она зачастую является единственным экономическим субъектом, который определяет масштабы государственных расходов и их направления)[146].

Определение оптимального, т.е. эффективного, объема ресурсов, необходимого для производства общественных благ в общественном секторе осуществляется вне конкурентных отношений. Этот объем - уровень государственных расходов - во многом определяется бюрократией, которая находится в монопольном положении. Такого рода монополию в экономике общественного сектора принято называть бюрократической.

Меры по дебюрократизации, как известно, включают: оптимально сбалансированное разгосударствление собственности; внедрение системы оценки качества (показатели и критерии эффективности) государственного управления, широкую демократизацию и гласность жизни общества, свободное волеизъявление социальных слоев и групп, возможность их участия в формировании концепции управления. Важное место занимает поиск оптимальной, сбалансированной численности бюрократического аппарата. Одним из направлений реформ общественного сектора стала реализация административной реформы.

Численность работников государственных органов и органов местного самоуправления в Российской Федерации растет: согласно статистических данных, в целом по стране в 2000 г. было 1 163 343 чел., в 2009 г. - 1 674 770чел., (рост на 44 % за девять лет). На 1000 чел. постоянного населения в России приходилось 79,5 чиновников в 2000 г. и 118 чел. в 2009 (рост на 68%). Для сравнения: число госслужащих на 1000 чел. постоянного населения составило: во Франции – 71,7 чел.; в США – 70,4; Японии – 33,4; Норвегии – 24,7; Южной Корее – 18,5 чел. [147].

В структуре занятых по различным ветвям власти: около 85% чиновников работают в органах исполнительной власти, 12,7% - в органах судебной власти и прокуратуры, 2% - в законодательной власти. Возрастной состав работников гражданской службы по должностям (обеспечивающие специалисты, специалисты, помощники-советники, руководители, государственные должности РФ и субъектов РФ) адекватно отражает пирамиду карьерного роста.

Составным элементом административной реформы является реформа государственной службы[148]. Государственная служба, согласно законодательству, подразделяется на: государственную гражданскую службу; военную и правоохранительную службы[149].

Этапы проведения Административной реформы в РФ.

• I этап (1992-1993) – формирование новых органов власти;

• II этап (1996-1998) – аналитический;

• III этап (1999-2000) – разработка и принятие Концепции административной реформы;

• IV этап (2003-2005)- Реализация административной реформы по направлениям:

• оптимизация функций органов исполнительной власти;

• реформирование государственной службы;

• совершенствование управленческих процедур.

• V этап (2006-2011) – продолжение реализации административной реформы.

Принятая федеральная программа «Реформирование и развитие системы государственной службы РФ (2009-2013 гг.), включает два этапа – 2009-2010 и 2011-1-13 гг.

Цели реформы:

• Повышение эффективности путем упразднения дублирующих структур.

• Уменьшение возможностей для проявления коррупции посредством ликвидации конфликта интересов.

• Укрепление внутриведомственной ответственности при ключевой роли министров.

• Усиление прозрачности и внешней ответственности.

• Создание стимулов к повышению производительности работы и ее результатов в масштабах всей систем в целом.

Достижение целей административной реформы оценивается по трем составляющим.

1. Оценка гражданами деятельности органов исполнительной власти по оказанию государственных услуг - на основе социологических методов, в 2004 г., начале реформы, только 14% граждан были удовлетворены качеством предоставляемых услуг.

2.Уровень издержек бизнеса на преодоление административных барьеров – в 2004 г. на преодоление административных барьеров малые предприятия были вынуждены расходовать около 8,5% выручки.

3. Место Российской Федерации в международных рейтингах показателей качества государственного управления.

Мировой опыт оценки эффективности государственного управления проводится в рамках нескольких направлений.

Одним из интегральных показателей эффективности реформы государственного управления является показатель государственного управления(Governance Research Indicator Country Snapshot, GRICS), рассчитываемый Всемирным банком.

Методика Всемирного банка основывается на наборе критериев качества государственного управления по определению Д. Кауфмана. Этот набор, в свою очередь, включает шесть индексов, характеризующих государственное управление: право голоса и подотчетность, политическая стабильность и отсутствие насилия, эффективность правительства, качество законодательства, контроль коррупции.

Показатель государственного управления отражает комбинацию ответов на вопросы о качестве государственного управления и строится на основе нескольких сотен переменных, взятых из 25 различных источников 18 организаций. По каждому из шести приведенных индексов дается балльная оценка на основе измерения данных из большого числа вторичных источников, а также целевых исследований и измерений восприятия, проводимых компаниями, занимающимися оценкой рисков, Институтом европейского университета, высшими учебными заведениями, агентствами по изучению общественного мнения и т. д.

Другим важным индикатором является Индекс развития человеческого потенциала (ИЧР). По этому показателю СССР 1980 и 1985 гг. занимал 24 место, Россия в 1995 г.-37-е; в 2005 г. - 62; в 2009 г. опустилась на 71 место[150].

Основным рейтингом оценки конкурентоспособности является Индекс глобальной конкурентоспособности,разработанный для Всемирного экономического форума впервые в 2004 г[151]. Россия в 2005 г. занимала 53 место из 117; в 2008 г. – 51 место.

Для оценки взаимодействия государства и бизнеса по созданию благоприятного делового климата, уровня коррупции в стране и т.д. используются показатели всемирного обследования бизнес-среды в разных странах, в т.ч. в странах с переходной экономикой. Важной составляющей такого взаимодействия является Барометр мировой коррупции,с помощью которого оценивается отношение среднего человека к уровню коррупции в стране, по отношению к разным институтам.

По итогам проведенного в 2008 году исследования, Россия по уровню коррумпированности (Corruption Perceptions Index) оказалась на одной ступеньке с Бангладеш, Кенией и Сирией, с которыми делила 147 место из 180-ти.

В ходе обследования «Баррометр коррупции 2009» по России было опрошено 1500 респондентов: 50% считают, что правительство неэффективно борется с коррупцией, 22% признали эту политику эффективной. Самой коррумпированной сферой названа государственная служба.

Наряду с вышеперечисленными, действуют и другие рейтинги оценки деятельности различных институтов, например, индекс экономической свободы организаций, индекс непрозрачности и т.д.

В ходе реализации административной реформы в России разработан Перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (РФ),[152] в который входит более 40 показателей. Их можно поделить на несколько групп:

1-6. Макроэкономические показатели: объем валового регионального продукта; объем инвестиций в основной капитал (за исключением бюджетных средств) в расчете на одного человека; реальная среднемесячная начисленная заработная плата работников в сравнении с предыдущим годом; отношение среднемесячной номинальной начисленной заработной платы работников государственных (муниципальных) учреждений здравоохранения, образования, социальной защиты населения, спорта, культуры к среднемесячной заработной плате работников, занятых в сфере экономики региона; доля населения с денежными доходами ниже региональной величины прожиточного минимума; уровень безработицы (по методологии Международной организации труда) в среднем за год.7- 18. Показатели развития социальной сферы региона: смертность населения: младенческая: от 1 года до 4 лет;от 5 до 9 лет;от 10 до 14 лет;от 15 до 19 лет; материнская; в трудоспособном возрасте; средняя продолжительность временной нетрудоспособности в связи с заболеванием в расчете на одного работающего; удельный вес детей первой и второй групп здоровья в общей численности учащихся государственных (муниципальных) общеобразовательных учреждений; удовлетворенность населения медицинской помощью (процент от числа опрошенных);удельный вес лиц, сдавших единый государственный экзамен, от числа выпускников, участвовавших в едином государственном экзамене; доля выпускников государственных (муниципальных) учреждений начального и среднего профессионального образования, трудоустроившихся по полученной профессии в первый год, в общей численности выпускников таких учреждений; удовлетворенность населения качеством общего образования, начального и среднего профессионального образования (процент от числа опрошенных);доля детей, оставшихся без попечения родителей, – всего, в том числе: переданных неродственникам (в приемные семьи, на усыновление (удочерение), под опеку (попечительство), охваченных другими формами семейного устройства (семейные детские дома, патронатные семьи); находящихся в государственных (муниципальных) учреждениях всех типов;удельный вес населения, систематически занимающегося физической культурой и спортом; обеспеченность спортивными сооружениями в субъекте Российской Федерации; удельный вес населения, участвующего в культурно-досуговых мероприятиях, проводимых государственными (муниципальными) организациями культуры, и в работе любительских объединений; количество экземпляров библиотечного фонда общедоступных библиотек на 1000 человек населения.19 - 27. Показатели развития жилищного комплекса и жилищно-коммунального хозяйства: общая площадь жилых помещений, приходящаяся в среднем на одного жителя субъекта Российской Федерации, всего, в том числе, введенная в действие за год; отношение средней цены одного квадратного метра общей площади на первичном (вторичном) рынке жилья к среднедушевым доходам населения в субъекте Российской Федерации; доля населения, проживающего в многоквартирных домах, признанных в установленном порядке аварийными; доля многоквартирных домов в целом по субъекту Российской Федерации, в которых собственники помещений выбрали и реализуют способ управления многоквартирными домами, в том числе:непосредственное управление собственниками помещений в многоквартирном доме; управление товариществом собственников жилья либо жилищным кооперативом или иным специализированным потребительским кооперативом; управление управляющей организацией, в том числе муниципальной формы собственности.Доля убыточных организаций жилищно-коммунального хозяйства; время от подачи заявки на предоставление земельного участка для строительства до получения разрешения на строительство; заявленная мощность, которая не была удовлетворена в связи с отсутствием технической возможности технологического присоединения к объектам электросетевого хозяйства; доля населенных пунктов, обеспеченных питьевой водой надлежащего качества; доля региональных и муниципальных дорог, не отвечающих нормативным требованиям. 28-29 Показатели работы правоохранительных органов: уровень криминогенности (процент от числа опрошенных); доля преступлений, совершенных несовершеннолетними или при их соучастии, в общем числе зарегистрированных преступлений. 30-32. Показатели работы малого и среднего бизнеса: доля среднесписочной численности работников (без внешних совместителей) малых предприятий в среднесписочной численности работников (без внешних совместителей) всех предприятий и организаций; доля продукции, произведенной малыми предприятиями, в общем объеме валового регионального продукта; удельный вес прибыльных крупных и средних сельскохозяйственных организаций в их общем числе. 33 - 40. Показатели бюджетно-налоговой деятельности: расходы консолидированного бюджета субъекта РФ на сельское хозяйство на один рубль произведенной сельскохозяйственной продукции; динамика налоговых и неналоговых доходов консолидированного бюджета субъекта РФ; расходы консолидированного бюджета субъекта РФ на содержание работников органов государственной власти и местного самоуправления в расчете на одного жителя региона.Объемы просроченной кредиторской задолженности государственных (муниципальных) учреждений, задолженности бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов муниципальных образований по исполнению обязательств перед гражданами. Доля расходов консолидированного бюджета субъекта РФ, формируемых в рамках программ, в общем объеме расходов бюджета. Расходы консолидированного бюджета субъекта РФ на здравоохранение в расчете на одного жителя, в том числе на территориальную программу государственных гарантий оказания бесплатной медицинской помощи гражданам РФ, из них средства обязательного медицинского страхования.Расходы консолидированного бюджета субъекта РФ в расчете на одного обучающегося: на общее образование; на начальное и среднее профессиональное образование.Доля расходов консолидированного бюджета субъекта РФ на финансирование услуг социальной сферы, оказываемых автономными учреждениями и негосударственными (немуниципальными) организациями, в общем объеме расходов консолидированного бюджета субъекта РФ на финансирование отраслей социальной сферы. 41-43. Показатели эффективности внедрения современных инструментов менеджмента в общественном секторе и удовлетворения граждан работой чиновников. Доля государственных (муниципальных) медицинских учреждений: применяющих медико-экономические стандарты оказания медицинской помощи; переведенных на оплату медицинской помощи по результатам деятельности; систему оплаты труда, ориентированную на результат.Доля государственных (муниципальных) общеобразовательных учреждений, переведенных: на нормативное подушевое финансирование; систему оплаты труда, ориентированную на результат.Удовлетворенность населения деятельностью органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, в том числе их информационной открытостью (процент от числа опрошенных).

Таблица 13.1.

Число министерств и ведомств в России (федеральный уровень)

Результаты начальных этапов реформы неоднозначны: с одной стороны, сокращено общее число видов органов государственной власти – вместо 6 звеньев стало 3 (министерство-служба-агентство). Однако численность бюрократии продолжает расти, поэтому принято административное решение (Послание Президента России на 2011-2013 гг.) о сокращении на 20% числа чиновников в течение этих трех лет.

Реформа армии связана с существенным сокращением общей численности и численности офицерского состава. Реформа милиции – превращение полиции в структуру, исключающую несвойственные функции, модернизация переподготовки сотрудников, изменение оценки деятельности, повышение доверия населения путем обеспечения прозрачности в деятельности полиции.

Рис.13.1 Реформа армии.

Новым инструментом роста эффективности и прозрачности деятельности чиновников стало создание электронного правительства в целях упрощения доступа граждан и бизнеса к государственным услугам, сокращения бюрократического аппарата, роста эффективности государственного управления. Подсчитано, что полноценное внедрение электронного правительства позволит увеличить темп прироста ВВП на 2%.

Вместе с тем, общая оценка хода реформы, ее результатов не является удовлетворительной и требует безусловного наращивания усилий для достижения эффективных результатов.