Целевое программирование как инструмент развития регионов

Цели и задачи программы.

Цели программы формулируются как качественным образом, так и в виде измеримых целевых показателей, достижение которых при­урочено к определенным срокам.

Главная цель программы выражается в виде задачи удовлетворе­ния потребностей в программном продукте на уровне, достаточном для решения исходной проблемы, породившей программу. Система целей и задач должна быть представлена в виде развернутой взаимосвязан­ной совокупности, ранжированной по уровням и по значимости. Это означает, что цели и задачи программы должны быть не только сфор­мулированы, но и упорядочены, где каждой целью порождаются под­цели более низкого уровня, т.е. она раскладывается на составляющие вплоть до перехода к некоторым элементарным целям, не подлежащим дальнейшему делению.

Цели программы должны быть объединены в совокупность, обла­дающую свойством полноты (учет всех целей, вытекающих из глав-

ной и сопутствующих ей) и упорядоченности (установление последо­вательности достижения целей и степени их важности).

Этапы реализации программы.

В данном разделе весь период осуществления программы разде­ляется на несколько этапов, характеризуемых выполнением и завер­шением определенного объема работ, а также достижением промежу­точных целей программы. Количество этапов и содержание работ на каждом этапе осуществления программы зависят от характера реша­емой проблемы и общей продолжительности программного периода. Выделение этапов способствует облегчению управления программой и контроля за ее реализацией.

4. Инвестиционные проекты, входящие в программу.Крупные комплексные программы федерального, регионального,

отраслевого уровня могут включать в качестве составной части отно­сительно самостоятельные научно-технические, производственно-технологические, социальные и другие виды инвестиционных проек­тов, осуществление которых способствует реализации программы или является составной частью проведения программы в жизнь. Особен­ность таких проектов заключается в том, что они требуют для своего претворения крупных вложений капитала, инвестиций, обеспечива­емых за счет ресурсных источников программы.

При этом такие инвестиционные проекты не только обеспечива­ют решение программной проблемы, но дают определенный положи­тельный эффект, выходящий за пределы программы и представляющий интерес для экономики в целом.

Здесь перечисляются и характеризуются подобные инвестицион­ные проекты программы, представляющие ее ведущие звенья. Сово­купность инвестиционных проектов, входящих в программу, отража­ет ее инвестиционную направленность, стратегию.

Все рассмотренные выше четыре раздела образуют своего рода концепцию, генеральный замысел программы, позволяющий судить о ее целевой направленности, обоснованности, этапности, реализу­емости. Последующие разделы характеризуют конкретное содержание программных мероприятий по претворению программы в жизнь, дости­жению программных целей.

Содержание подпрограмм, составляющих программу.

Мероприятия программы объединяются в отдельные блоки, назы­ваемые подпрограммами. Подпрограмма представляет совокупность про­граммных мероприятий, работ, объединенных в единый комплекс по при­знаку их общности. Обычно в программах выделяются подпрограммы:

— отраслевые, содержащие мероприятия, связанные с ключевы­ми отраслями экономики, от которых зависит осуществление программы.

Например, подпрограммы проведения геолого-разведочных работ, производства и/или реализации технологий, приобретения или про­дажи техники и оборудования;

— территориальные, объединяющие программные мероприятия, проводимые в рамках отдельной территории или связанные с решени­ем территориальных проблем, которые являются частью общей про­граммной проблемы;

— социальные, характеризующие меры по решению социальных задач программы.

Можно выделить и функциональные подпрограммы, ориентиру­ющиеся на выполнение функций, с которыми связан и от которых зави­сит исход программы (экологические подпрограммы, меры по созда­нию и развитию инфраструктуры в зоне действия программы).

Крупномасштабные комплексные целевые программы в современ­ных условиях так или иначе связаны с развитием внешнеэкономических отношений. Учитывая особую значимость этого аспекта для реализации ряда программ, а также специфику программных мероприятий внешне­экономического характера, их следует выделять в виде отдельной под­программы или специального раздела программы. Мероприятия в облас­ти внешнеэкономических связей реализуются в таких сферах сотрудни­чества, как экспорт-импорт товаров и услуг, международная передача технологий, техническое содействие и помощь, организация совместных предприятий, привлечение иностранного капитала.

Целевое программирование как инструмент развития регионов

Системный подход в управлении экономикой, в том числе на уровне региона, находит свое проявление в программно-целевом управлении.

Истоки программно-целевого управления уходят в глубь преды­дущих десятилетий и даже столетий. Будучи одним из наиболее ярких проявлений системного подхода в управлении, программно-целевое управление в неявной форме было присуще всем процессам управле­ния, построенным на системной основе.

Официальное, документальное рождение программ как инструмен­та планирования, управления относится к началу XX в.

Программы вооружений стали первыми областями приложения методов программно-целевого управления в их зрелых формах в том виде, в котором такой подход применяется и в нынешнее время. Посте­пенно получили распространение международные программы эконо­мической помощи развивающимся странам.

В экономически развитых странах в практику управления на госу­дарственном, а затем и региональном уровнях входят социально-эконо­мические программы, направленные на решение крупных социальных, экологических проблем, основанные на бюджетном финансировании.

В России в первые годы проведения рыночных реформ програм­мы были частично забыты. Однако уже в 1995 г. постановлением Пра­вительства РФ был утвержден порядок разработки и реализации феде­ральных целевых программ, после чего поток предлагаемых и принятых к реализации программ резко увеличился.

К 1998 г. количество одновременно реализуемых целевых про­грамм федерального уровня приблизилось к двумстам, общий ежегод­ный объем затрат, необходимых для выполнения программ, превысил валовой внутренний продукт страны.

Само понятие «программно-целевое управление»не имеет чет­кого, однозначного толкования, трактуется в широком смысле и как метод программного воплощения крупных управленческих решений, и как реализация комплексного, системного подхода при решении крупномасштабных социально-экономических проблем.

Программность управлениясостоит в том, что оно осуществля­ется по схеме «цели — пути — средства», т.е. на основании целей уста­навливаются пути, способы их достижения, а сами пути увязываются с необходимыми средствами, затратами экономических ресурсов, вклю­чая время. Единство целей, путей и средств их достижения воплоща­ется в программно-целевом управлении в программу действий,веду­щих к намеченным целям. Наличие подобной программы действий, показывающей, каким образом будут достигаться цели управления, в какие сроки, при каких затратах ресурсов, и есть главный признак программно-целевого управления.

Программы как инструмент управления появляются тогда, когда возникает серьезная, крупномасштабная экономическая проблема, решение которой требует принятия особых мер, сосредоточения уси­лий, сочетания действий разных организаций. Именно социально-эко­номическая природа проблемы дает возможность использовать поня­тие комплексной, целевой программы.

Комплексная, целевая программа -это система ориентирован­ных в пространстве и во времени, согласованных по содержанию, сро­кам, исполнителям, обеспеченных ресурсными источниками мероприятий научно-исследовательского, опытно-конструкторского, производ­ственно-технологического, социально-экономического, организацион­ного, экологического характера, направленных на решение единой про­блемы, достижение единой цели.

Цель программы развертывается в совокупность задач, которые решаются с помощью системы мероприятий, реализуемых исполни­телями при определенном ресурсном обеспечении. Цель заключается в конечном счете в удовлетворении определенных назревших потреб­ностей путем соответствующего преобразования ресурсов. Поэтому взаимосвязанность задач и мероприятий в программе обусловлена не только единством цели, но и такими важными видами связей, как общность конечной продукции, технологии, сырьевых ресурсов, про­изводственной базы, потребителей, территории, транспорта. Аналогич­но под используемыми ресурсами понимается совокупность затрат всех материальных, трудовых, финансовых, информационных ресурсов, необходимых для достижения цели, включая расходы ресурсов не толь­ко в сфере производства программного продукта, но и на тех участках сопряженных производств, сферы обращения и потребления, которые связаны с изготовлением и использованием программного проекта. Источники ресурсного обеспечения программ могут далеко выходить за рамки государственного и местных бюджетов, включать средства хозяйствующих субъектов, заинтересованных в осуществлении про­граммы, инвестиции банков и других финансовых институтов, креди­ты, поступления от продажи ценных бумаг, безвозмездную помощь, другие внебюджетные источники. Отмеченные особенности придают экономическим программам комплексный характер.

Программный подход в управлении экономикой распространяет­ся и на организационные структуры управления экономикой в целом, регионами, отраслями, производственными единицами в виде пред­приятий, фирм, компаний. Программно-целевым управлением право­мерно считать организацию процесса управления, организационные структуры управления, основанные на принципах программно-целе­вого подхода.

На сегодняшний день существует большое число видов комплекс­ных программ, различающихся по разным признакам.

По уровню значимости программной проблемы и месту, занимаемому программой в иерархической структуре управления, следует различать:

1) международные, межстрановые программы, имеющие значение и затрагивающие интересы мирового экономического сообщества;

2) федеральные целевые программы, решающие проблемы феде­рального значения и распространяющие свое действие на экономику страны;

3) региональные целевые программы, решающие проблемы в мас­штабе субъектов Российской Федерации, зоной действия мероприятий которых является преимущественным образом экономика региона;

4) отраслевые программы, решающие проблемы в масштабе отрасли или подотрасли экономики страны, т.е. проблемы отраслевой природы.

Однако инструментом программно-целевого управления могут быть и программы микроэкономического уровня. К ним следует отно­сить:

1) территориальные, городские, муниципальные программы;

2) программы реструктуризации, модернизации производства, обновления выпуска, повышения качества, конкурентоспособности продукции, прибыльности.

В зависимости от цели программы, функций и возлагаемых на нее задач необходимо выделить следующие виды программ:

1) социальные и социально-экономические, ориентированные на непосредственное решение социальных задач (т.е. задач удовлетво­рения социальных потребностей) или на решение экономических задач, способствующих улучшению социального климата;

2) научно-технические, инновационные, целью которых является решение крупных проблем научного характера, освоение научно-техни­ческих достижений в области создания новых конструкций, прогрес­сивных технологий, новых видов материалов, потребительских това­ров и услуг;

3) производственно-технологические, направленные на развитие определенных видов производств и технологических процессов, позво­ляющих повысить эффективность производства и качества продукции;

4) организационно-хозяйственные, цель которых состоит в совер­шенствовании методов организации и управления хозяйством на всех уровнях;

5) инвестиционные, в которых определяющую роль играет полу­чение и использование инвестиций для осуществления крупномасш­табного проекта;

6) внешнеэкономические, ставящие целью развитие внешнеэко­номических связей;

7) территориально-производственные, направленные на ком­плексное развитие хозяйства отдельных районов (создание и разви­тие территориально-производственных комплексов);

8) экологические, решающие проблемы охраны окружающей сре­ды и обеспечения безопасного существования людей.

Особый класс образуют целевые программы, которые можно назвать ориентирующими, или программами-ориентирами. Такие весьма общие программы не доводятся до конкретных мероприятий, не содержат адресного состава исполнителей, не определяют объемы и источники ресурс­ного обеспечения. Их задача в том, чтобы установить направления, спо­собы действий для решения программной проблемы, указать общие стра­тегические пути решения социально-экономических проблем. То есть их основная функция - целеориентирующая. Такие программы носят концептуальный характер и зачастую выражают не только экономиче­скую, но и социально-политическую доктрину.

Каждая программа содержит определенный перечень разделов, содержание и количество которых зависит от масштабности целей и задач ее реализации. Поэтому, в общем, могут быть названы лишь крупные определяющие элементы программы с оговоркой о возмож­ных изменениях, обусловленных частными особенностями.

Итак, программа включает следующие составные части.

1. Содержание проблемы и обоснование необходимости про­граммы как средства решения проблемы.

В этом разделе излагаются суть, истоки, корни проблемы, кото­рую предлагается решить посредством реализации комплексной про­граммы. Обрисовывается круг организаций, лиц, заинтересованных в осуществлении программы, а также виды и масштабы потребностей, которые должны быть удовлетворены в результате ее выполнения. Приводятся результаты анализа, свидетельствующие, что проблема не решается традиционными непрограммными методами управления и что только концентрация средств и комплексное проведение меро­приятий в рамках целостной программы способны разрешить пробле­му. Отмечается значимость программы в масштабе страны, региона, отрасли, экономических и социальных объектов.

Цели и задачи программы.

Цели программы формулируются как качественным образом, так и в виде измеримых целевых показателей, достижение которых при­урочено к определенным срокам.

Главная цель программы выражается в виде задачи удовлетворе­ния потребностей в программном продукте на уровне, достаточном для решения исходной проблемы, породившей программу. Система целей и задач должна быть представлена в виде развернутой взаимосвязан­ной совокупности, ранжированной по уровням и по значимости. Это означает, что цели и задачи программы должны быть не только сфор­мулированы, но и упорядочены, где каждой целью порождаются под­цели более низкого уровня, т.е. она раскладывается на составляющие вплоть до перехода к некоторым элементарным целям, не подлежащим дальнейшему делению.

Цели программы должны быть объединены в совокупность, обла­дающую свойством полноты (учет всех целей, вытекающих из глав-

ной и сопутствующих ей) и упорядоченности (установление последо­вательности достижения целей и степени их важности).

Этапы реализации программы.

В данном разделе весь период осуществления программы разде­ляется на несколько этапов, характеризуемых выполнением и завер­шением определенного объема работ, а также достижением промежу­точных целей программы. Количество этапов и содержание работ на каждом этапе осуществления программы зависят от характера реша­емой проблемы и общей продолжительности программного периода. Выделение этапов способствует облегчению управления программой и контроля за ее реализацией.

4. Инвестиционные проекты, входящие в программу.Крупные комплексные программы федерального, регионального,

отраслевого уровня могут включать в качестве составной части отно­сительно самостоятельные научно-технические, производственно-технологические, социальные и другие виды инвестиционных проек­тов, осуществление которых способствует реализации программы или является составной частью проведения программы в жизнь. Особен­ность таких проектов заключается в том, что они требуют для своего претворения крупных вложений капитала, инвестиций, обеспечива­емых за счет ресурсных источников программы.

При этом такие инвестиционные проекты не только обеспечива­ют решение программной проблемы, но дают определенный положи­тельный эффект, выходящий за пределы программы и представляющий интерес для экономики в целом.

Здесь перечисляются и характеризуются подобные инвестицион­ные проекты программы, представляющие ее ведущие звенья. Сово­купность инвестиционных проектов, входящих в программу, отража­ет ее инвестиционную направленность, стратегию.

Все рассмотренные выше четыре раздела образуют своего рода концепцию, генеральный замысел программы, позволяющий судить о ее целевой направленности, обоснованности, этапности, реализу­емости. Последующие разделы характеризуют конкретное содержание программных мероприятий по претворению программы в жизнь, дости­жению программных целей.

Содержание подпрограмм, составляющих программу.

Мероприятия программы объединяются в отдельные блоки, назы­ваемые подпрограммами. Подпрограмма представляет совокупность про­граммных мероприятий, работ, объединенных в единый комплекс по при­знаку их общности. Обычно в программах выделяются подпрограммы:

— отраслевые, содержащие мероприятия, связанные с ключевы­ми отраслями экономики, от которых зависит осуществление программы.

Например, подпрограммы проведения геолого-разведочных работ, производства и/или реализации технологий, приобретения или про­дажи техники и оборудования;

— территориальные, объединяющие программные мероприятия, проводимые в рамках отдельной территории или связанные с решени­ем территориальных проблем, которые являются частью общей про­граммной проблемы;

— социальные, характеризующие меры по решению социальных задач программы.

Можно выделить и функциональные подпрограммы, ориентиру­ющиеся на выполнение функций, с которыми связан и от которых зави­сит исход программы (экологические подпрограммы, меры по созда­нию и развитию инфраструктуры в зоне действия программы).

Крупномасштабные комплексные целевые программы в современ­ных условиях так или иначе связаны с развитием внешнеэкономических отношений. Учитывая особую значимость этого аспекта для реализации ряда программ, а также специфику программных мероприятий внешне­экономического характера, их следует выделять в виде отдельной под­программы или специального раздела программы. Мероприятия в облас­ти внешнеэкономических связей реализуются в таких сферах сотрудни­чества, как экспорт-импорт товаров и услуг, международная передача технологий, техническое содействие и помощь, организация совместных предприятий, привлечение иностранного капитала.