Вопрос 2 Средства регулирования экономики
Административные средства регулирования
Административные средства базируются на силе государственной власти и включают в себя меры запрета, разрешения и принуждения, они не связаны с созданием дополнительного материального или финансового стимула. Например, государство или регионы запрещают частным фирмам производить алкогольные напитки, при этом не вводят каких-то новых налогов, штрафов (это были бы экономические меры), а просто прекращают выдачу лицензий на производство тех или иных товаров или изымают эти лицензии. Или наоборот, власти разрешают то, что раньше было запрещено. Например, правительство региона разрешает использовать государственный заказник для добычи полезных ископаемых, охоты, организованного туризма, что создает благоприятные условия для местных горнодобывающих предприятий, промысловых и туристических компаний. В районе появляются новые рабочие места, а значит, и новые источники пополнения местного бюджета.
Принуждение проявляется в применении различного рода ограничений и препятствий для выполнения тех или иных процессов и работ. Например, заботясь об экологии, об охране окружающей среды, региональные органы власти вводят большие штрафы за выбросы вредных веществ в атмосферу, за сброс загрязненных стоков в водоемы, тем самым принуждая предприятия менять технологию или сокращать объемы вредного производства. Иногда региональные власти обязывают предприятия строить очистные сооружения, организовывать у себя обучение молодежи новым профессиям, создавать бытовые удобства для работающих, вводят фиксированные цены на отдельные товары и услуги и т. д. Все это – меры принуждения, т. е. административные меры.
Таким образом, административные меры открывают или закрывают шлюзы для экономических процессов. Наиболее широко этими мерами, как уже отмечалось, пользуются страны социализма. Что касается стран с рыночной экономикой, то административными средствами регулирования здесь обычно не злоупотребляют, однако в критических ситуациях, особенно в период войн или кризисов, их используют на полную мощь.
Самые крупные административные акции ГРЭ были проведены в Японии и России. В Японии это разукрупнение ведущих концернов. В России – решение о приватизации предприятий, что коренным образом изменило не только структуру производства, но и, по сути, общественный строй.
Российское законодательство ограничивает полномочия региональных органов власти в применении административных мер регулирования, хотя такая необходимость иногда возникает, особенно при решении экологических проблем. В этих случаях регионы вынуждены выходить на федеральные структуры с просьбой передачи им части полномочий центра. Например, в конце 90-х годов при подготовке проектов договора о разграничении полномочий между федеральным центром и регионами некоторые из них включали в договор такой пункт: разрешить руководству региона при угрозе экологических катастроф ограничивать деятельность предприятий вплоть до полной остановки производства (например, угроза затопления территории в результате аварии на ГЭС, загрязнение экологии металлургическими, горнодобывающими и другими предприятиями).
Иногда регионы и государство прибегают и к такой мере ГРЭ, как установление фиксированных цен на услуги и товары. Это прежде всего минеральное сырье, электроэнергия, транспортные и коммунальные услуги и т. д. Например, в начале 90-х годов правительство Хакасии установило фиксированные цены на электроэнергию, услуги связи, автомобильные и железнодорожные (пригородные) пассажирские перевозки. В результате цены на эти услуги в течение пяти лет были самыми низкими не только в Сибири, но и в стране. Искусственное занижение цен и тарифов часто способствует снижению издержек производства в частном секторе и повышению конкурентоспособности региональных товаров.
Фиксация цен или установление пределов их повышения в негосударственном секторе – это средство из арсенала административных методов регулирования. Оно используется в основном для ослабления социальной напряженности (например, фиксированная плата за проезд), применяется редко и в долгосрочном плане неэффективно.
Из всех административных средств ГРЭ в регионах наиболее эффективно ценовое регулирование, так как оно позволяет быстро снимать социальную напряженность, активно воздействовать на отдельные экономические процессы, т. е. управлять стабильностью. Но это должна быть кратковременная мера, злоупотреблять ею – недопустимо.
Экономические средства регулирования
Экономические средства регулирования базируются на использовании в основном финансовых механизмов. Они осуществляются посредством банковской, бюджетной и налоговой систем, ценовой политики, государственного сектора экономики и т. д.
К числу наиболее эффективных финансовых регуляторов в настоящее время относят: налоги, инвестиции, кредиты, цены, ставки учетного процента, государственное предпринимательство и т. д.
К основным экономическим методам государственного регулирования экономики на уровне региона относятся:
1. Регулирование путем налоговой политики.Маневрируя ставками налогов и налоговыми льготами, региональные власти могут существенно регулировать предпринимательскую деятельность, создавая или отменяя финансовые стимулы. Это осуществляется путем предоставления налоговых льгот, дифференциации налоговых ставок и сроков уплаты налогов, путем обложения или освобождения от налогов, введения специальных налогов и т. д.
Налоги в экономике играют двойную роль:
1) основной источник бюджетных доходов;
2) мощный инструмент ГРЭ.
А это означает, что задача органов государственной власти в сфере налогообложения тоже двойная:
– с одной стороны, обложить экономику системой налогов так, чтобы получить в бюджет больше доходов для выполнения государственных или региональных задач и при этом не допустить налоговой перегрузки предприятий (налогового надрыва);
– с другой стороны, создать эффективный механизм воздействия на экономику, т. е. выстроить из налогов такую систему стимулов и ограничителей, которые позволяли бы развивать экономику в заданном направлении.
При регулировании экономики используют систему действующих налогов или вводят новые.
Выборочное снижение налоговых ставок или полная отмена их для отдельных отраслей стали в настоящее время предметом постоянной заботы региональных властей. Такой способ регулирования часто применяют и федеральные органы власти с целью поддержки экономического развития отдельных регионов. Например, налоги при организации добычи нефти, газа и других полезных ископаемых в малоосвоенных, экономически слаборазвитых регионах часто устанавливают значительно ниже, чем в освоенных. В результате удается заметно увеличить темпы добычи полезных ископаемых в трудных природных условиях.
Гибкое использование налоговой системы, а иногда и просто одних и тех же налогов дает высокий экономический результат. При этом понижение налогов ведет к увеличению чистых прибылей, т. е. создает мощный стимул для активизации хозяйственной деятельности, для роста капвложений, для повышения занятости населения. Повышение налогов снижает хозяйственную активность, это эффективный метод борьбы с перегревом конъюнктуры, перегревом экономики, с экономическим бумом.
2. Регулирование путем амортизационной политики.В системе мер экономического регулирования часто применяется амортизационная политика, в том числе метод ускоренной амортизации основных фондов. Он используется главным образом для стимулирования накопления капитала.
В России региональные власти пока слабо применяют этот инструмент ГРЭ. В последнее время его планируется активно использовать только при создании свободных экономических зон. Так, предполагается разрешить российским и иностранным инвесторам, участвующим в создании СЭЗ, ускоренную амортизацию вещественных элементов основного капитала по удвоенным нормам амортизации (по отношению к применяемым в России), что вызывает большой интерес как иностранных, так и отечественных предпринимателей. На Западе этот метод применяется довольно широко. За счет него компании имеют возможность быстро накапливать капитал, обновлять основные фонды, расширять производство. Благодаря этому доля самофинансирования компаний в последние десятилетия возросла до 70–85 %.
3. Регулирование путем инвестиционной политики и дотаций.Важным регулятором экономики регионов являются инвестиции и дотации.
Регулирование путем инвестиций и региональных госзаказов. В результате наличия в регионах собственных бюджетов региональные власти имеют возможность распоряжаться крупными денежными суммами, что позволяет им проводить самостоятельную инвестиционную политику, в ходе осуществления которой открывается возможность воздействия на поведение частных компаний, особенно тех, кто получает региональные инвестиции и заказы. Госзаказы создают гарантированный рынок сбыта, в чем заинтересовано каждое предприятие.
Отдавая или отзывая заказы, можно воздействовать на структуру целых отраслей (строительство, сельское хозяйство, топливные отрасли и т. д.). Этот рычаг можно использовать также для социальной перестройки экономики (развитие частного сектора: фермерства, малого предпринимательства и т. д.).
Регулирование путем дотаций. Дотации используются для преодоления отраслевых кризисов. Обычно дотации предоставляются предприятиям, чья продукция имеет важное социальное или народнохозяйственное значение, но чрезмерные затраты на которую делают производство нерентабельным (например, угольная промышленность, сельское и коммунальное хозяйство и т. д.).
За счет дотаций поддерживаются и относительно низкие цены на отдельные товары (хлеб, молоко и т. д.). Однако дотации не должны превращаться в «универсальное» средство решения экономических проблем, так как резко сокращаются возможности бюджета для решения других социально-значимых проблем.
4. Регулирование посредством ценовой политики.Вопреки распространенному мнению, что в условиях рыночной экономики ценообразование происходит свободно и стихийно, в действительности цены являются объектом постоянного внимания и регулирования со стороны государства и регионов.
Посредством цен решаются многие экономические и социальные задачи, главная из которых – обеспечить социальную стабильность в обществе, избежать крупных потрясений. А это выполнимо только при условии поддержания цен на обоснованном, социально справедливом уровне.
Главными объектами регулирования на уровне регионов являются цены на некоторые виды продовольствия (хлеб, молочные продукты), тарифы на электроэнергию, услуги связи, железнодорожные пригородные перевозки пассажиров в электропоездах, пригородные и внутригородские перевозки пассажиров в автобусах, тарифы на услуги коммунального хозяйства (газ, отопление, вода, канализационные стоки, банно-прачечное хозяйство, ритуальные услуги и т. п.) и т. д.
Поскольку сохранение доступных цен по этим видам товаров и услуг является важнейшей социальной задачей, то региональные власти чаще всего решают ее за счет различного рода дотаций из регионального бюджета производителям или потребителям товаров и услуг. Осуществляется это путем прямых перечислений или путем финансирования капитальных затрат этих предприятий. Например, в ряде регионов в период перехода на рыночные отношения с целью сохранения цен на хлеб, молоко, газ ежегодно производились доплаты хлебозаводам, молокозаводам и предприятиям газового хозяйства. В результате цены на эти товары были стабилизированы, их повышение производилось постепенно.
5. Регулирование экономики через государственный сектор.При проведении ГРЭ важную роль играет государственный сектор экономики. Он представляет собой комплекс хозяйственных объектов, целиком или частично принадлежащих государству (федеральным или региональным органам власти).
Как регулятор экономики он используется в основном для освоения или ускорения развития регионов, для стимулирования частного сектора, для поддержки и сохранения в регионах наиболее важных отраслей производства, для привлечения иностранных инвестиций, особенно во вновь создаваемые свободные экономические зоны и т. д.
Так, для того чтобы привлечь частный и иностранный капитал во вновь осваиваемые регионы, государство или региональные власти предварительно создают там набор объектов и коммуникаций производственной и социальной инфраструктуры. При появлении таких объектов регион становится доступным и притягательным для частного капитала, появляется стимул для вложения инвестиций в производственную и социальную сферу. Например, строительство за счет государственных средств Байкало-Амурской железной дороги позволило привлечь в северо-восточные регионы страны (Иркутскую и Читинскую области, Якутию, Хабаровский край) не только частных отечественных, но и иностранных инвесторов.
Государственный сектор играет огромную роль и тогда, когда необходимо выводить экономику из депрессии и кризиса, когда ухудшается конъюнктура, когда частные вложения сокращаются и необходим противовес – резкий рост государственных инвестиций, что позволяет противодействовать спаду производства и росту безработицы.
Для поддержки и сохранения в регионах наиболее важных отраслей производства и сферы обслуживания часто применяется метод дотаций государственному сектору за счет регионального бюджета (пищевая промышленность, рыборазведение, потребительская кооперация, птицефабрики, свиноводческие комплексы и т. п.).