Особенности систематизации финансового законодательства

Систематизация финансового законодательства, представляющая собой приведение соответствующих нормативно-правовых актов в единую упорядоченную согласованную систему для облегчения пользования нормативным материалом и его дальнейшего совершенствования, - тема отнюдь не новая для науки финансового права, однако до сих пор весьма актуальная и требующая обсуждения со стороны научного сообщества. В рамках настоящей статьи остановимся на двух моментах: на основании такой систематизации, а также на дальнейших возможных ее направлениях.
Традиционно в общей теории права считается, что систематизация законодательства происходит на основе отраслей права, которые складываются объективно. Соответственно, связь между системой права и системой законодательства рассматривается как связь содержания и формы, поскольку система права характеризует внутреннее строение права, а система законодательства относится к внешним формам выражения права, характеризует состояние источников права [15]. Однако в последние десятилетия нередко и среди теоретиков права, и среди представителей отраслевых юридических наук данная аксиома стала подвергаться сомнению. Некоторые авторы указывают на значимость главным образом исследования лишь проблем системы законодательства. Встречаются также утверждения об отсутствии отраслей права как таковых и об их искусственном выделении в целях удобства кодификации и пользования правовыми нормами . Позиция, безусловно, очень удобная, особенно для законодателя. Действительно, на практике нередко при подготовке проектов законов лица, представляющие субъекта законодательной инициативы, и непосредственные разработчики законопроектов не обременяют себя необходимостью ознакомиться с результатами научных исследований по системе права, а также решить вопрос о том, какое место будущий правовой акт будет занимать в системе законодательства и как будет соотноситься с другими правовыми актами. Вместе с тем, отрицая существование отраслей права и систему права, мы лишаем систему законодательства того идеала, к которому следует стремиться. Законодательство, построенное только лишь на субъективных соображениях отдельных лиц, будет напоминать лоскутное одеяло, а не единую, согласованную систему. Таким образом, такой подход следует признать неконструктивным, он ведет к нивелированию базовых категорий юриспруденции, ничего не давая взамен и порождая хаос в правовом поле.

Представляется, что наличие прямой связи между системой права и системой законодательства - это некая идеальная цель, к которой должен стремиться законодатель. При этом значительная роль в процессе совершенствования правотворческой и правоприменительной деятельности должна отводиться юридической науке, глобальной задачей которой является осознание объективно сложившейся системы права, принципов ее построения, критериев ее структурирования, выявление взаимосвязей между элементами системы права. «Познанная наукой объективно существующая система права и должна служить тем компасом, с которым необходимо сверять свои действия законодателю при принятии того или иного конкретного решения, если он хочет добиться эффективности действующего законодательства» . Недостаточный учет реально существующих в системе права связей между юридическими нормами ведет к неупорядоченности законодательства, неверному пониманию содержания толкуемых правовых норм, их коллизионности и снижению эффективности всей системы правового регулирования.

Таким образом, в идеале система финансового права как отрасли права должна являться основой для формирования финансового законодательства.
Проанализируем состояние правовых актов, являющихся источниками финансового права как отрасли права. Само понятие «финансовое законодательство» используется главным образом лишь в научных трудах. Так, Е.Ю. Грачева и Э.Д. Соколова определяют финансовое законодательство как совокупность нормативных правовых актов, содержащих нормы финансового права. Легально термин «финансовое законодательство»" содержательно не раскрывается и используется в незначительном количестве правовых актов. О финансовом законодательстве в своих актах упоминают Президент Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации, Правительство Российской Федерации и отдельные федеральные органы исполнительной власти [16] .

На сегодняшний день в данной сфере приняты два не связанных между собой кодифицированных акта - Бюджетный кодекс Российской Федерации и Налоговый кодекс Российской Федерации, установившие легальные дефиниции бюджетного законодательства Российской Федерации, законодательства Российской Федерации о налогах и сборах. Наряду с этим действуют иные законодательные акты, затрагивающие сферу финансовой деятельности публично-правовых образований . При этом указанные акты в совокупности отдельной отрасли законодательства, основанной на единых общих началах, не создают, на что обращается внимание в научной литературе . По этой причине в литературе обращается внимание на трансформацию финансового права в комплексную отрасль законодательства. Таким образом, в настоящий момент финансовое законодательство как отдельная отрасль не сформировалась и находится в стадии становления.

Однако отрасль законодательства может существовать в систематизированном виде. Считается, что издание кодифицированного акта завершает процесс ее формирования. В связи с этим в финансово-правовой литературе в разное время высказывались предложения о разработке и принятии финансового кодекса. Одним из первых с такой идеей выступил Е.А. Ровинский, полагавший, что для кодификации финансового законодательства важную роль играет классификация норм в системе финансового права на общие и особенные[17]. Предложение разработки кодифицированного акта поддерживается и современными учеными. Гипотетически идея существования в России финансового кодекса имеет право на существование. По аналогии с кодификацией гражданского законодательства было возможно принятие такого кодифицированного акта в нескольких частях. Так, часть первая могла быть посвящена общим положениям о финансовой деятельности государства и муниципальных образований (закреплять ее принципы, систему законодательства в данной сфере, понятийный аппарат), часть вторая - бюджетной сфере, часть третья - налогообложению и т.п. Вместе с тем в современных условиях такой вариант вряд ли следует признать целесообразным. В данном случае речь будет идти о консолидации как способе систематизации финансового законодательства, а механическое объединение действующих норм Бюджетного кодекса Российской Федерации и Налогового кодекса Российской Федерации и иных законодательных актов, регулирующих финансовую деятельность государства и местного самоуправления, вряд ли будет способствовать ее совершенствованию. Наряду с предложением о подготовке финансового кодекса специалистами по финансовому праву высказываются предложения о принятии специальных комплексных законов, регламентирующих финансовую сферу. Одной из первых с такой идеей выступила О.Н. Горбунова, сделав предложения к закону о финансах, в состав которого предложила включить в общую и особенную часть, соответствующие в целом системе финансового права как отрасли права . Идея разработки закона о финансах была поддержана и другими учеными.

По нашему мнению, в условиях прошедшей кодификации бюджетного законодательства и законодательства о налогах и сборах разработка отдельного законодательного акта, устанавливающего общие начала законодательства в сфере финансовой деятельности государства и местного самоуправления, представляется более целесообразной.
Полезным в данной ситуации будет вспомнить практику советского правотворчества в части разработки законов типа Основ (например, Основы гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик , Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о народном образовании). В этих общесоюзных законах раскрывался состав данной отрасли законодательства, они имели максимально широкую для данной отрасли сферу действия. В Основах закреплялись общие положения соответствующих подотраслей и институтов данной отрасли законодательства, что позволяло Основам играть роль первичного акта, на основе и в развитие которого принимались иные отраслевые акты. В них также закреплялось разграничение компетенции публичных органов, Основы содержали нормы-цели, нормы-принципы, дефинитивные и коллизионные нормы. В Российской Федерации к практике принятия Основ законодательства возвращались в 1992 - 1992 гг.. Причем Основы законодательства Российской Федерации о культуре действуют и по сей день. На необходимость использования в настоящее время такого вида нормативных актов, как Основы законодательства, указывают некоторые современные юристы. По мнению И.А. Минникеса, использование такой формы кодификации, как Основы законодательства, и прежде всего по тем вопросам, которые отнесены Конституцией Российской Федерации к совместному ведению Федерации и субъектов Федерации, во многом упорядочило бы российское законодательство, придало ему большую согласованность .

Учитывая назревшую на данный момент необходимость закрепления единых норм, определяющих принципы, цели, дефиниции в сфере публичной финансовой деятельности, которые будут служить руководящими началами как для федерального законодательства, так и при принятии субфедеральных актов, полагаем целесообразным принятие на федеральном уровне специального законодательного акта, закрепляющего основы законодательства в сфере публичной финансовой деятельности и содержащего основные начала для каждого института, включенного в систему финансового права как отрасли права.

Заключение

Систематизация нормативных актов являет собой деятельность, которая направлена на совершенствование и приведение существующих правовых положений во внутренне согласованную, упорядоченную и единую систему. В современных государствах правотворческие органы принимают разные виды нормативных документов: законы, положения и т. п. В связи с этим имеет место постоянное и непрерывное движение правотворчества. Динамичное развитие социальных связей, формирование новых потребностей общества требуют структурированного правового регулирования.

К указанной деятельности относят учет, инкорпорацию, кодификацию и консолидацию. Учет предполагает сбор предприятиями, государственными органами, учреждениями, фирмами и прочими организациями действующих правовых актов, их обработку и дальнейшее расположение в соответствии с определенной схемой, их хранение, выдачу справок по запросам заинтересованных органов, лиц, учреждений и прочих. Указанные организации осуществляют учет как для снабжения правовыми данными (в том числе и на коммерческой основе) отдельных лиц и других учреждений, так и для удовлетворения собственных нужд.

В соответствии с функциями органов и учреждений, учетная систематизация законодательства может включать различные правовые положения и документы. К ним, в частности, следует относить нормативные указы правительства и президента, постановления, международные договоры, разъяснения высшего суда и прочие.

Систематизация законодательства путем фиксации реквизитов правовых документов в особых журналах считается наиболее простой формой учета. Фиксация может вестись по системно-предметному, алфавитно-предметному или хронологическому принципу.

В последнем случае имеется в виду регистрация всех нормативных актов в соответствии с датой их принятия. Алфавитно-предметная фиксация предусматривает учет в соответствии с рубриками, расположенными по алфавиту. Оптимальной же формой систематизации считается тематико-предметная. В этом случае все рубрики разделяются в соответствии с отраслями, подотраслями, институтами. Более совершенной системой учета является карточный учет. В этом случае создаются различные системы карточек, которые располагаются в соответствии с определенной структурой.

Такая форма систематизации используется в центральных органах судебной, законодательной и исполнительной власти, в достаточно крупных организациях и учреждениях, имеющих по роду деятельности дело с широким кругом правовых норм.

На карточках фиксируют или основные реквизиты документа (заголовок, вид, дату издания, место официальной публикации и прочее), или его полный текст. Последнее считается более предпочтительным. В соответствии с выбранным ранее рубрикатором составляются рубрики картотеки.

Инкорпорация. Данная форма предусматривает объединение положений в сборник без внесения изменений в их содержание. При этом у каждого акта сохраняется самостоятельное правовое значение. Инкорпорация может осуществляться в соответствии с хронологическим (с учетом времени принятия положений), тематическим (с учетом темы) и прочими принципами.

Эта систематизация нормативно-правовых актов считается самой простой. Инкорпорацию разделяют на неофициальную и официальную. К последней следует относить Собрание законодательства. К неофициальной инкорпорации относят сборники положений по правовым отраслям, которые издаются в учебных целях. На такие материалы ссылаться, например, при судебных разбирательствах нельзя. Консолидация. Систематизация нормативно-правовых актов по этой форме предполагает объединение нескольких положений без изменения их содержания в один акт. При этом каждое из положений теряет самостоятельное значение в юридическом смысле. В этом случае систематизация нормативно-правовых актов осуществляется с учетом относимости документов к одному роду деятельности (например, образование, здравоохранение и прочее). Консолидация считается наиболее компромиссной формой структурирования Она соединяет в себе признаки инкорпорации и кодификации. Данная форма систематизации применяется в качестве промежуточного этапа. Кодификация.

Эта форма предусматривает объединение положений с внесением изменений в их содержание в логически цельный, единый документ. Кодификация позволяет устранить устаревший материал и противоречия в положениях. Вместе с этим формируется новый порядок поведения, обеспечивается логичность правил, формируется их согласованность. В связи с этим кодификация считается наиболее трудоемким и сложным способом систематизации. Данная форма упорядочения может являться всеобщей. В этом случае перерабатывается существенная часть законодательной базы. Кодификация может быть и отраслевой. В этом случае перерабатываются положения, принадлежащие к конкретной отрасли.

Эта форма систематизации может быть и специальной. В этом случае работа ведется с положениями, относящимися к какому-либо институту. Кодификация предусматривает переработку актов в соответствии с их содержанием в обоснованное, систематизированное изложение в новом кодексе, законе, своде положений и так далее. Упорядочение принятых юридических положений по данной форме могут осуществлять только особые органы. В результате кодификации всегда возникает новый кодекс, свод или нормативный акт. Одним из основных признаков данной формы упорядочения является тот факт, что новый, кодифицированный закон, является главным среди прочих, действующих в этой области.

Список литературы:

I.нормативные акты:

1. «Конституция Российской Федерации» (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ )

2. Гражданский кодекс Российской Федерации от 30.11.1994 № 51-ФЗ (ред. от 15 февраля 2016 г. № 22-ФЗ)

3. Федеральный закон от 12 января 1995 г. № 5-ФЗ «О ветеранах»(ред. от 29 декабря 2015 г. № 388-ФЗ)

4. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ(ред. от 2 марта 2016 г. № 49-ФЗ)

5. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ред. от 30 декабря 2015 г. № 447-ФЗ)

6. Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 8 марта 2015 г. № 21-ФЗ(ред. от 15 февраля 2016 г.№ 18-ФЗ)

7. Приказ Минюста РФ от 12.01.2004 № 5 «Об утверждении и введении в действие Разъяснений по применению Положения о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации»(ред. от 26 августа 2009 г.№ 267) –утратил силу.

II. Специальная литература

8. Абрамова А.И., Рахманина Т.Н. Классификатор правовых актов и вопросы упорядочения законодательства // Журнал российского права. -2013. № 7. - С. 62-71

9. Антонова Н.А. Место и роль нормативных правовых актов органов местного самоуправления в системе правового регулирования муниципальных отношений // Государственная власть и местное самоуправление. 2013.№ 4. С. 19 - 22.

10. Боголюбов С.А. Концепции российского законодательства: обсуждение в парламенте // Журнал российского права. - 2011. - № 9. - С. 107 – 118

11. Васильева Н.В. Система налогов и сборов Российской Федерации в современных условиях // Современные проблемы правотворчества и правоприменения: Сб. науч. ст. Вып. 3. Иркутск: Изд-во ИрЮИ (ф) РПА Минюста России, 2015. С. 31 - 39.

12. Горбунова О.Н. Финансовое право и финансовый мониторинг в современной России. М.: ООО "Профобразование", 2013.-158 с.
3. Грачева Г.Ю. Финансовое право: Учеб. М.: Норма; ИНФРА-М, 2013. 352 с.

13. Исаев И.И., Бусалова К.А. Учет и систематизация нормативных правовых актов в Российской Федерации (на примере муниципальных нормативных правовых актов) // Молодой ученый. 2015. № 2.-С.17-47.

14. Керимов Д.А. Законодательная техника. - М.: Норма-Инфра, -2013.-356 с.

15. Кодификация и правила ее проведения [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.gra№dars.ru/college/pravovede№ie/kodifikaciya-prava.html. (Дата обращения: 24.03.2017)

16. Курдюкова З.Н. Теоретические аспекты инкорпорации как формы систематизации законодательства [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.rus№auka.com/7_№ITSB_2013/Pravo/8_129326.doc.htm. (Дата обращения: 24.03.2017)

17. Литягин Н.Н. О подготовке Свода законов Российской Федерации // Журнал российского права. - 2014. - № 11. - С. 35-53

18. Лившиц Р.З. Отрасль права - отрасль законодательства // Советское государство и право. 1984. № 2. С. 26 - 47.

19. Материалы «круглого стола» по теме: «Приоритеты правовой политики в современной России» // Правоведение. 2014. № 4. –С.23-29.

20. Матузов Н.И., Малько И.В. Теория государства и права: Учебник. - М.: Юристъ, 2011.-367 с.

21. Маковский А.Л., Новиков Д.Б., Силкина А.В. и др. Принципы построения системы классификаций правовых актов // Правовой классификатор и правовой тезаурус в законотворчестве и юридической практике. - Екатеринбург, 2013. -456 с.

22. Минникес И.А. Проблемы кодификации законодательства субъектов Российской Федерации // Академический юридический журнал. 2015. № 2. С. 11 – 15.

23. Мухаев Р.Т. Теория государства и права. - М.: ПРИОР, 2012.-298 с.

24. Назаров В.Н. О классификации финансовых правоотношений и системе финансового права // Финансовое право. 2015. № 6. С. 4 - 7.

25. Поленина С.В. Качественные и количественные параметры законодательных актов // Научные основы советского правотворчества / Отв. ред. Р.О. Халфина. М.: Наука, 1981. 320 с.

26. Поленина С.В. Системность права и законодательства как фактор устойчивости общественных регуляторов // Концепция стабильности закона / Отв. ред. В.П. Казимирчук. М.: Проспект, 2015. 176 с.

27. Нерсесянц В.С. Общая теория права и государства: Учебник для юридических вузов и факультетов. - М.: НОРМА, 2014.-378с.

28. Пиголкин А.С. Общая теория государства и права: Академический курс. Т. 2. - М.: МГТУ им. Н.Э. Баумана, 2013.-315 с.

29. Систематизация законодательства в Российской Федерации / Под ред. А.С. Пиголкина. - СПб.: Юридический центр Пресс, 2013.-356 с.

30. Ровинский Е.А. Основные вопросы теории советского финансового права. М.: Гос. изд-во юрид. лит., 1960. 194 с.

31. Сорокин В.В. Проблемы создания источников переходного периода // Источники права: проблемы создания, систематизации и реализации: Межвуз. сб. ст. / Под ред. В.Я. Музюкина, В.В. Сорокина. -Барнаул, 2013. -367 с.

32. Система советского права и перспективы ее развития // Советское государство и право. 1982. № 8. С. 80 - 110.

33. Теория государства и права: Учебник для вузов / Под ред. В.М. Корельского, В.Д. Перевалова. - 2-е изд. - М.: НОРМА, 2011.-345 с.

34. Теория права и государства / Под ред. В.П. Сальниковой, В.А. Ромашова. - СПб.: Университет, 2012.-278 с.

35. Тихомиров Ю.А., Котелевская И.В. Правовые акты. -М., 2014. -456 с.

36. Черданцев А.Ф. Теория государства и права: Учеб. М.: Юрайт, 2015. 432 с.

37. Химичева Н.И. Вопросы развития современного российского финансового законодательства в аспектах его содержания и форм // Очерки финансово-правовой науки современности: Моногр. / Под общ. ред. Л.К. Вороновой, Н.И. Химичевой. М.; Харьков: Право, 2015. 592 с.
Шапкин М.А., Дмитриев Ю.А. Правоохранительные органы. - М.: Эксмо, 2014.-367 с.

38. Цинделиани И.А. Комплексные образования в системе финансового права // Финансовое право. 2014. № 12. С. 37 - 46.
Шопина О.В. Основные критерии классификации правовых актов // Вопросы теории государства и права. - 2013. - № 4. - С. 88-95

39. Эффективность законодательства: вопросы теории и практика: Моногр. / Отв. ред. Ю.А. Тихомиров, В.П. Емельянцев. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации; ИНФРА-М, 2016. 336 с.

40. Яричевский В.С. Проблемы соотношения и взаимосвязи науки финансового права и финансовой науки в процессе становления национальной финансовой системы // Государство и право. 2012. № 4. С. 70 - 72.

[1] Теория государства и права: Учебник для вузов / Под ред. В.М. Корельского, В.Д. Перевалова. - 2-е изд. - М.: НОРМА, 2011.-С.118.

[2] Матузов Н.И., Малько И.В. Теория государства и права: Учебник. - М.: Юристъ, 2011.-С.179.

[3] Нерсесянц В.С. Общая теория права и государства: Учебник для юридических вузов и факультетов. - М.: НОРМА, 2014.С.198.

[4] Систематизация законодательства в Российской Федерации / Под ред. А.С. Пиголкина. - СПб.: Юридический центр Пресс, 2013.-С.198.

[5] Нерсесянц В.С. Общая теория права и государства: Учебник для юридических вузов и факультетов. - М.: НОРМА, 2014.С.110.

[6] Матузов Н.И., Малько И.В. Теория государства и права: Учебник. - М.: Юристъ, 2011.С.198.

[7] Теория права и государства / Под ред. В.П. Сальниковой, В.А. Ромашова. - СПб.: Университет, 2012.-С.128.

[8] Матузов Н.И., Малько И.В. Теория государства и права: Учебник. - М.: Юристъ, 2011.-С.179.

[9] Нерсесянц В.С. Общая теория права и государства: Учебник для юридических вузов и факультетов. - М.: НОРМА, 2014.С.198.

[10] Систематизация законодательства в Российской Федерации / Под ред. А.С. Пиголкина. - СПб.: Юридический центр Пресс, 2013.-С.147.

[11] Керимов Д.А. Законодательная техника. - М.: Норма-Инфра, -2013.-С.178.

[12] Маковский А.Л., Новиков Д.Б., Силкина А.В. и др. Принципы построения системы классификаций правовых актов // Правовой классификатор и правовой тезаурус в законотворчестве и юридической практике. - Екатеринбург, 2013.С.128.

[13] Нерсесянц В.С. Общая теория права и государства: Учебник для юридических вузов и факультетов. - М.: НОРМА, 2014.С.198.

[14] Сорокин В.В. Проблемы создания источников переходного периода // Источники права: проблемы создания, систематизации и реализации: Межвуз. сб. ст. / Под ред. В.Я. Музюкина, В.В. Сорокина. -Барнаул, 2013.С.138.

[15] Мухаев Р.Т. Теория государства и права. - М.: ПРИОР, 2012.С.146.

[16] Грачева Г.Ю. Финансовое право: Учеб. М.: Норма; ИНФРА-М, 2013.С.118.

[17] Ровинский Е.А. Основные вопросы теории советского финансового права. М.: Гос. изд-во юрид. лит., 1960.С.115.