Нормативная основа административной ответственности
Нормативную основу административной ответственности в настоящее время, как и до начала в 1980 г. процесса кодификации, образуют многие нормативные акты. Особое место среди них принадлежит Кодексу РСФСР об административных правонарушениях, принятому 20 июня 1984 г. Он кодифицировал республиканское законодательство об административной ответственности и значительно развил его. Наряду с материальными нормами (система взысканий, составы правонарушений и др.) кодекс содержит большое число административно-процессуальных норм, регулирующих производство по делам об административных правонарушениях.
КоАП является главным источником по ряду причин:
1) это самый большой по объему акт, регулирующий административную ответственность;
2) он регулирует общие вопросы ответственности (систему взысканий, принципы их применения, производство по делам об административных правонарушениях и др.);
3) во многих актах прямо сказано, что если в них не урегулированы какие-то вопросы, нужно руководствоваться общими нормами КоАП (ст. 289 ТК РФ, например). К тому же нужно иметь в виду, что до 1990 г. в этом кодексе находилось почти все законодательство РСФСР об административной ответственности. И до настоящего времени он является не только первым, но и единственным в России кодексом норм об административных проступках.
Начиная с 1990 г., число источников нормативной основы административной ответственности стало резко увеличиваться. За последние пять лет было издано большое число актов по этому вопросу, нормы которых в КоАП не вошли. Среди них нужно прежде всего назвать Таможенный кодекс РФ, в котором более 170 статей
§ 2 Нормативная основа административной ответственности 283
посвящены административной ответственности за нарушение таможенных правил. Более тридцати налоговых нарушений называет налоговое законодательство и лишь одно из них включено в КоАП (сг 1561). Не включены в КоАП соответствующие нормы Законов Российской Федерации «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках», Земельного кодекса и других законов.
Одна из причин такой декодификации состоит в том, что кодекс объединил только нормы об ответственности граждан, а новое законодательство либо устанавливает административную ответственность только организаций, либо и граждан, и организаций. Второй причиной процесса декодификации стало бурное законотворчество субъектов Федерации. Конституция Российской Федерации 1993 г. отнесла административное и административно-процессуальное право к сфере совместного ведения Федерации и ее субъектов. Поскольку ряд вопросов вообще не регламентировался КоАП, а в ряде случаев действовали нормы, санкции которых субъекты Федерации считали слишком малыми, они стали принимать новые акты С 1992 г. главы исполнительной власти, законодательные органы субъектов Федерации издали уже много законов, постановлений, регулирующих на их территории применение административных взысканий за нарушения правил частной детективной и охранной деятельности, приобретения и пользования оружием, дорожного движения, торговли, экономической безопасности и др Так, Договором о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти Свердловской области предусмотрено (ст. 9), что в ведении области находится «установление административной ответственности за нарушение областных законов и иных правовых актов области, а также нормативных актов органов местного самоуправления, не умаляющих конституционных прав граждан»1.
В связи с этим обсуждается вопрос о возможности принятия Основ законодательства РФ об административной ответственности, федеральных законов об административной ответственности организаций и др. Предлагается разработать Типовой КоАП субъекта Федерации, используя который субъекты Федерации примут свои кодексы.
Сложности с кодификацией актов об административной ответственности станут еще более понятными, если учесть, что ст 6 КоАП РСФСР руководящим органам городов и районов предоставлено
Областная газета. 1996 24 янв
284 Глава 15. Понятие и основания административной ответственности
право в пределах, определяемых законодательными актами, принимать акты с административными санкциями по вопросам борьбы с эпидемиями и стихийными бедствиями.
Нормативные основы разных видов принуждения — уголовного, дисциплинарного, гражданско-правового — строго централизованы, они едины в рамках всей Российской Федерации. И только нормативная основа административного принуждения, и прежде всего административной ответственности, децентрализована. Во-первых, она состоит из федеральных законов и законов субъектов Федерации. Во-вторых, в некоторых случаях административную ответственность устанавливают подзаконные акты: указы Президента РФ, постановления правительства, акты глав администраций, органов местного самоуправления. А органы исполнительной власти специальной компетенции (федеральные и иные) еще в 1961 г. были лишены права издавать акты с административными санкциями.