Приоритетные направления регулирования земельных отношений в зарубежных странах

В США, Канаде и странах Западной Европы земельные отношения строятся на праве частной собственности, гарантированном основными законами этих стран.

Конституционные законы многих государств четко определяют права на владение, пользование и управление землей, присвоение дохода, иммунитет от экспроприации, сдачу в аренду, продажу, заклад, возвращение к собственнику, дарение, передачу по наследству, завещанию и др.

Наряду с основополагающим правом частной собственности, в ряде стран законодательно закреплены общественные права на землю, как национального достояния. Общественные правомочия реализуются через налогообложение недвижимости, суверенное право государства отчуждать частную собственность за определенную компенсацию в интересах общества (под автомагистрали,железные дороги, водохранилища и др.); право регулировать использование собственности в целях обеспечения общественного порядка; право передачи выморочного имущества в казну (сюда входят помимо государственных неиспользуемых и непродуктивных земель, национальных парков также частные земли, которые изымают в случае неуплаты налогов, смерти владельца при отсутствии наследников). Формы землепользования при этом не остаются неизменными - происходят смена собственников, дробление или укрупнение земельных наделов. В данном процессе сочетается действие рыночных механизмов с государственным вмешательством. Колебания цен, переход менее эффективно используемых земельных наделов к другим владельцам определяются конъюнктурными факторами, государство регулирует арендные отношения, контролирует использование земли, соблюдение социальных и экологических интересов населения.

В странах с федеративным устройством, система регулирования земельных отношений значительно разнообразнее, так как многие вопросы землепользования отданы в юрисдикцию отдельных территорий. В таких странах создаются специальные государственные, общественные или частные (Франция) структуры, занимающиеся регулированием и управлением земельными ресурсами, имеются специализированные суды по разрешению земельных споров (Германия).

Можно выделить два подхода к формированию государственного управления земельными ресурсами – административный и экономический (в основном через систему налогов). Обычно оба метода сочетаются и применяются в комбинации. В каждом государстве сложилась своя система государственного регулирования - с более жестким и централизованным контролем в Европе и в Японии и более либеральным и децентрализованным в США. Однако в любой развитой стране государственный контроль - неотъемлемый элемент управления земельными ресурсами. В развитых странах практикуют зонирование земель, планирование, регулирование их использования на основе законодательства, направленного на ограничение вывода земель из сельскохозяйственного оборота. Продажа или иная передача сельскохозяйственных угодий для несельскохозяйственных целей, почти везде требует специального разрешения и во многих случаях жестко лимитируется.

Управление земельными ресурсами в большинстве зарубежных стран осуществляется на трех уровнях:

1. На федеральном уровне обеспечивается сохранение сельскохозяйственного земельного фонда. Причем речь идет не только о сельскохозяйственных землях, но и о сельских районах, где предусматривается защита от городской и промышленной застройки, сохранение и охрана окружающей среды, особенно в исторических ландшафтах.

2. Второй уровень - региональный. На этом уровне обычно составляются карты зонирования территории, планируется трансформация угодий, увязывают общегосударственную земельную политику с региональными условиями.

3. Районный или муниципальный уровень. На этом уровне проводят картирование земель, обеспечивают соблюдение правил по защите сельскохозяйственных угодий.

Следует отметить, что трехуровневая система в разных странах неодинакова. Так, в США основная часть земельной политики формируется на уровне штатов, в европейских странах, решения районных и муниципальных властей, часто утверждаются на более высоком уровне. Но в целом механизм разделения уровней компетенции создает условия для проведения единой земельной политики.

Во всех цивилизованных государствах фундаментальной основой организации управления земельными ресурсами является государственное регулирование правоотношений на землю, хотя принципы, формы и подходы к правовому решению этой проблемы в разных странах существенно различаются.

В частности, в ФРГ право на существование имеют все формы собственности на землю, хотя в частной собственности находится более 90 % земель. Германское земельное право устанавливает законодательное регулирование оборота земель сельскохозяйственного назначения и лесного фонда, в целях развития высокоэффективного агропромышленного производства в интересах всего общества. Вместе с тем, сельхозпроизводителям предоставляют приоритетное право на приобретение сельскохозяйственных угодий по сравнению с лицами, не занятыми в сельском хозяйстве. В Германии особое внимание уделяется контролю за рациональным использованием земель,завыполнением землевладельцами правовых обязательств, в том числе по налоговым платежам, для чего функционируют специальные сельскохозяйственные суды.

Приоритетные условия по продаже земель сельскохозяйственного назначения в собственность, исключительно для развития сельхозпроизводства, действуют при наличии профессиональных характеристик собственников земель в Швеции, Франции, Италии, Испании, Норвегии. Во Франции государство регулирует приобретение земельных участков, поступающих на рынок с целью последующей перепродажи, что способствует консолидации земель и сохранению их целевого назначения. С цельюпредотвращения спекуляции землёй (особенно в пригородных зонах) действуют высокие налоги на прибыль от быстрой перепродажи сельскохозяйственных участков.

В Италии государственный контроль за земельным оборотом сводится к возможности принудительной сдачи в аренду (продажи) участка более эффективным пользователям, если фермер не обеспечивает соответствующее ведение хозяйства (включая поддержание плодородия земли и использование по целевому назначению).

Существуют ограничения на приобретение земли в собственность иностранными лицами в приграничных зонах, что обеспечивает национальную безопасность страны.

Введены жесткие условия целевого использования земель различных категорий, в том числе экологического характера и санкции за нарушение установленных правил землепользования.

В Дании, где преобладают небольшие хозяйства семейного типа, законодательно установлен максимальный размер хозяйства: например, при превышении 150 га разрешение на укрупнение хозяйства дают только в случае, если фермеру необходима дополнительная земля для использования органических удобрений и если никто из соседних фермеров не имеет приоритетных прав на ее покупку.

ОСОБЕННОСТИ ПЛАНИРОВАНИЯ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬ И РЕГИСТРАЦИИ ПРАВ

В мировой практике при формировании системы управления земельными ресурсами помимо регулирования правоотношений на землю центральное место занимают ведение земельного кадастра и формирование кадастровой оценки земель.

Земельный кадастр, который ведется практически во всех странах мира, неразрывно связан с понятиями учета и оценки земель, планированием использования земельных ресурсов и недвижимости, картографированием территории, регистрацией прав на земельные участки. В понятии земельного кадастра превалирует такая характеристика, как «общественная опись, содержащая данные о количестве и стоимости участков земли» с определением их границ и графическом изображении на карте.

С понятием земельного кадастра тесно связан термин «кадастровая съемка», означающий съемку границ участков недвижимой собственности. Понятие кадастра включает также систему данных, необходимых для налогообложения и регистрации юридических прав на недвижимое имущество.

В зарубежных странах, наряду с термином «кадастр» широко используют также термины «регистр (реестр) собственности» и «земельный реестр». В регистре собственности, сосредоточена основная информация о недвижимости в виде реестра и индексных карт, которые в России имеют название кадастровых. В реестре содержится исчерпывающая информация о владельцах и собственниках, а также обо всех юридических правах на соответствующий земельный участок.

В последнее время, учитывая потребность в разносторонней информации, связанной с недвижимостью, получил распространение термин «многоцелевой кадастр», который используется для обозначения комплексной полифункциональной информационной системы, объединяющей различные регистры, реестры и кадастры (например, почв, коммуникаций, социальной информации и др.).

Ведение земельного кадастра и землеустройства в зарубежных странах характеризуется национальными и территориальными особенностями, формами организации кадастровых и землеустроительных работ, различными подходами к созданию автоматизированных информационных систем, реализующих функции учета и регистрации недвижимости.

Один из них - планирование использования земель. При этом применяют разные термины: в Великобритании - «планирование городской и сельской территории», в ФРГ - «упорядочение территорий», во Франции - «устройство территорий», в США - «зонирование».

Во Франции в процессе территориального планирования происходит зонирование территорий с выделением урбанизированных зон; земель, занятых лесами и заповедниками; зон специальной деятельности. Закон определяет порядок выдачи разрешений на строительство в указанных зонах. В Нидерландах требуется разрешение на любое строительство, возможна экспроприация угодий, если это необходимо для целей развития территорий, аналогичная ситуация отмечается и в других западноевропейских странах. В Бельгии, существует система территориальных планов, с 1962г. действует закон о планировании, в соответствии с которым на общенациональной территории выделяют зоны для размещения населенных пунктов, предприятий промышленности, сельского хозяйства и иных целей. При этом сельскохозяйственные земли охраняются от экспроприации для целей промышленного и жилищного строительства, ужесточены требования по передаче сельскохозяйственных земель несельскохозяйственным землепользователям.

В Италии в 1966г. принят закон о так называемых «зеленых планах», в соответствии с которым выделяют зоны сельскохозяйственных земель для выращивания определенных культур в зависимости от их качества и природных условий. Использование земли собственниками должно строго соответствовать правовому режиму зон, хотя регулируется данное положение в разных странах по-разному. В Шотландии, например, собственник, нарушивший его, лишается земли, которая может быть изъята в административном порядке. В США приняты законы о формировании урбанизированных сельскохозяйственных и экологических зон, действует система штрафов. Один из инструментов зарубежной системы УЗР - картирование земель с точным обозначением возможности использования того или иного участка земли и привязки этих карт на местности. В частности, такую политику проводят в Нидерландах, где в каждой провинции составлена крупномасштабная карта земель. Для каждой зоны устанавливают разрешенные и запрещенные виды деятельности. На землях, обозначенных на карте как сельскохозяйственные, запрещено любое строительство, кроме зданий, непосредственно связанных с сельским хозяйством. Такая политика, естественно, ограничивает права земельного собственника, не давая ему возможности альтернативных видов использования земли.

В ряде стран существуют требования постоянного проживания в хозяйстве, как собственников, так и арендаторов. Официальное разрешение на раздел хозяйства выдают, только если создаваемые в результате раздела хозяйства будут жизнеспособны. В Бразилии ограничения на операции с землей действуют в отношении иностранных лиц. Существенно ограничен размер земельных участков в собственности иностранцев в приграничных зонах.

Иные принципы регулирования земельных отношений существуют в штате Новый Южный Уэльс (Австралия), где акцент сделан на комплекс прав на владение землей, ограничиваемых штатом, таких, как условия целевого использования, формы разрешенного земельного оборота, сроки владения, сервитуты и обременения, порядок изъятия для государственных нужд. В Новой Зеландии требуется официальное разрешениеорганов власти на совершение сделок по покупке или аренде более 2 га сельскохозяйственных земель.

В Китае, в процессе экономического реформирования продекларирована возможность полученияземли в собственность, но превалирующей формой регулирования земельных отношений является аренда. При этом законодательно установленаколлективная собственность на землю сельскохозяйственного назначения крестьян, проживающих в деревнях, провинциях и объединенных в сельскохозяйственные кооперативы;земли же городов остаются в государственной собственности.

Несмотря на то, что подавляющее большинство стран характеризуется значительным разнообразием экономических и географических условий, общим требованием к поддержанию эффективного функционирования земельного рынка является обязательная государственная регистрация земельных сделок и прав на землю. Здесь необходимо выделить Германию.

Обращает на себя внимание, широкое использование в управлении земельными ресурсами Германии норм, создающих основу на приобретение и передачу вещно-правового титула, право на оформление и передачу закладных, а также право на создание и передачу сервитутов. Законодательно предписывается официальный порядок для внесения регистрационных записей в земельный кадастр.

Государственным вмешательством, в право земельной собственности, может быть ее отчуждение. По законодательству ФРГ отчуждение допустимо только в общественных интересах, и проводят его по основаниям, предусмотренным законом, который устанавливает вид и размер возмещения при условии справедливого учета интересов общества и участвующих сторон.

Право на землю в сельском и лесном хозяйстве отличается от общего земельного права. Это касается в первую очередь сделок в отношении земель, находящихся в сельскохозяйственном и лесном обороте. Так, аграрное право в Германии запрещает дробление крестьянских хозяйств, земельных и лесных участков при наследовании и других сменах владельца, использование сельскохозяйственных угодий не по назначению или их непродуктивное использование. Оно также гарантирует защиту интересов арендаторов, предусматривает контроль со стороны государственных учреждений за сделками, связанными с отчуждением, куплей и продажей земельных участков; обеспечивает землепользование, направленное на улучшение качества земельных угодий, сохранение ландшафтов, на возможность использования земельных и лесных ресурсов в интересах местного населения и государства в целом.

Права собственности на землю и ее наследования закреплены и гарантированы Конституцией ФРГ. В частной собственности, в стране, находится более 90% земель, участвующих в сельскохозяйственном обороте. Остальные земельные участки принадлежат общинам, федеральным землям, церкви, учебным заведениям.

Право собственности на земельный участок, как правило, приобретают в результате подписания сторонами заверенного соглашения о передаче права собственности и регистрации этого факта в поземельной книге.

О согласии на передачу права собственности должно быть заявлено в компетентном учреждении (перед ответственным сотрудником службы землеустройства или нотариусом) при одновременном присутствии обеих сторон. Оно не может сопровождаться какими-либо условиями или временными ограничениями.

Порядок приобретения права собственности только после регистрации в поземельной книге имеет исключения:

- в случае наследования, право собственности наступает с момента смерти завещателя;

- в случае принудительной продажи с торгов - с передачей права на земельный участок, приобретенный на аукционе;

- при проведении землеустроительных мероприятий - после вступления в силу плана по землеустройству.

Правовой базой комплексного планирования использования земельных ресурсов в стране является Федеральный закон от 8 апреля 1965г., с поправками от 19 июля 1989г. Этот закон является основополагающим законом Германии.

Федеральный закон о планировании использования земельных ресурсов страны формулирует основные принципы, которые необходимо соблюдать на федеральном уровне и на уровне земель страны. В рамках планирования использования земельных ресурсов могут быть определены территории, которые должны быть использованы особым способом в зависимости от условий данного района.

Комплексное планирование использования земельных ресурсов в муниципалитетах основано на Федеральном законе о строительстве от 8 декабря 1986г. Закон о строительстве различает два типа местных планов: план зонирования и план землеустройства. План зонирования служит в качестве предварительного планирования и определяет разные виды землепользования на перспективу на всей площади муниципалитета. План зонирования включает в себя распределение земли под строительство жилых помещений, промышленных объектов, зон отдыха, сельское и лесное хозяйство. Этот план не является обязательным для частных лиц, так как он только определяет требования для самого муниципалитета. План является основой для второго вида муниципального плана - плана землеустройства. Муниципалитет обязан составить план землеустройства с обязательным соответствием плану зонирования, который содержит положения о всех видах землепользования и регламентирует строительные цели, которые обязательны для исполнения всеми частными лицами.