Система исполнительной власти в Российской Федерации. Правовые основы государственной службы

Исполнительная власть, как ветвь государственной власти, связана с практической повседневной деятельностью специальных субъектов – органов исполнительной власти и должностных лиц, наделенных полномочиями по обеспечению прав и свобод граждан, законных интересов организованных коллективов людей, по проведению в жизнь целей и задач государственной политики, изложенных и закрепленных в законе[41]. Ее функции обусловлены сущностью государственного управления как направляющего, организующего и регулирующего воздействия на общественные отношения. Осуществление этих функций позволяет рассматривать исполнительную власть в качестве государственно-управленческой деятельности, реализуемой в различных сферах социально-экономической жизни.

Исходя из сущности исполнительной власти, ее органы призваны осуществлять деятельность, состоящую в практическом проведении в жизнь политики государства. Поэтому такие органы государств являются всегда исполнительными и в значительной степени распорядительными. Через распорядительное воздействие органы исполнительной власти реализуют государственно-властные полномочия.

Деятельность органов исполнительной власти носит и правоприменительный характер. Основным в этом направлении является соблюдение процедуры, последовательных стадий разрешения всех вопросов, касающихся порядка достижения положительного юридического результата.

Правовое положение органов исполнительной власти и их отграничение от других государственно-властных органов устанавливаются Конституцией РФ, законами и другими правовыми актами, которые определяют их компетенцию, т.е. совокупность и объем конкретных прав и обязанностей, предоставленных субъектам исполнительной власти в экономической, социальной, политической сферах жизни. Орган исполнительной власти не вправе уклоняться от реализации своей компетенции и выходить за ее рамки.

Можно выделить следующие признаки органа исполнительной власти:

- является составной частью государственного аппарата с особой функциональной нагрузкой, суть которой заключается в практической реализации задач и функций исполнительной власти в процессе управления различными сферами общественной жизни;

- выступает носителем определенного объема государственно-властных полномочий;

- осуществляет исполнительно-распорядительную деятельность в рамках определенных законом функций и административных полномочий;

- органы исполнительной власти образуют иерархичную систему, в которой нижестоящие органы исполнительной власти контролируются вышестоящими органами по вопросам законности и целесообразности принимаемых актов и совершаемых действий;

- имеет собственную организационную структуру (штат), состоящую из государственных должностей, между которыми распределяются обязанности и ответственность за выполнение определенных функций.

- обладает оперативной самостоятельностью (возможность непосредственно распоряжаться материальными, людскими и информационными ресурсами, необходимыми для осуществления полномочий), границы которой ограничены закрепленной за ними компетенцией, установленной Конституцией РФ, правовыми актами Президента РФ, Правительства РФ, законодательством субъектов РФ;

- наделен правом издавать обязательные к исполнению административно-правовые акты и осуществлять оперативное государственное управление в пределах установленного предмета ведения;

- обладает правомочиями по применению мер административного принуждения;

- представляет собой разновидность государственных организаций, в число которых входят также государственные предприятия и учреждения. Однако последние не являются носителями государственно-властных полномочий, т.е. государственными органами, поскольку основным их назначением является создание материальных ценностей, оказание услуг населению или осуществление социальных функций;

- имеет определенный территориальный масштаб деятельности, учитывающий принцип федерализма;

- в правоотношениях участвует как юридическое лицо, следовательно, руководствуется в своей деятельности не только нормами административного законодательства, но и финансового, гражданского и т.д.

Таким образом,орган исполнительной власти – это часть организационно-правового механизма государства, который в соответствии с принципом разделения властей практически осуществляет исполнительно-распорядительную деятельность в различных областях хозяйственной, социально-культурной и административно-политической жизни общества.

Органы исполнительной власти можно классифицировать по различным основаниям.

По сфере деятельности органы исполнительной власти группируются по блокам: обеспечение государственного суверенитета страны (оборона, внутренние и иностранные дела, юстиция, безопасность); экономическое регулирование (экономика, финансы, налоги, управление государственным имуществом, антимонопольная политика); производство и производственная инфраструктура (промышленность, транспорт, сельское хозяйство, наука и техническая политика); социальная политика (социальное развитие, труд, занятость, культура, здравоохранение, образование, печать); ресурсы (экология, государственные резервы, использование недр).

По содержанию деятельности органы исполнительной власти подразделяются на органы общей, отраслевой и межотраслевой компетенции. Органы общей компетенции реализуют свои функции по широкому кругу вопросов (Правительство РФ, администрация субъекта РФ); отраслевой – в отношении полученных им сфер отраслевой деятельности (федеральные министерства и агентства); межотраслевой – различного рода разрешительные, контрольные и надзорные функции в различных сферах управленческой деятельности (федеральные службы).

По порядку разрешения подведомственных вопросов различаются коллегиальные и единоначальные органы исполнительной власти. К коллегиальным относят правительства различного уровня, администрации субъектов РФ, если это прямо зафиксировано в их статусе. Единоначальными являются все остальные (министерства, службы, агентства).

По способу создания выделяются избираемые и формируемые в установленном порядке. Избираемыми являются должностные лица, возглавляющие высшие исполнительные органы государственной власти субъектов РФ (главы субъектов РФ). Большинство же органов исполнительной власти формируется в установленном законом или иным правовым актом порядке.

По наименованию организационно-правовой формы выделяются Правительство РФ и правительства субъектов РФ, федеральные министерства и министерства в субъектах РФ, федеральные службы и агентства, департаменты, главные управления (управления) субъектов РФ.

В зависимости от федеративного устройства Конституцией РФ предусмотрено установление системы федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти в субъектах РФ. При этом федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы, действующие в границах одного субъекта РФ (например, территориальное управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии), действующие в рамках нескольких субъектов РФ (региональные центры по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и подчиненные им в пределах установленных полномочий главные управления МЧС России) по субъектам РФ). Органы исполнительной власти субъектов РФ также вправе создавать свои территориальные органы.

По подведомственности в соответствии с Указом Президента РФ от 21 мая 2012 г. № 636 (ред. от 29.12.2016 г.) «О структуре федеральных органов исполнительной власти»[42] органы исполнительной власти делятся: на федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, подконтрольные Президенту РФ (к их числу относят Министерство внутренних дел РФ, Министерство обороны РФ, Федеральную службу безопасности РФ, Федеральную службу войск национальной гвардии РФ и др.); федеральные министерства, руководство которыми осуществляет Правительство РФ (ими являются Министерство здравоохранения РФ, Министерство культуры РФ, Министерство труда и социальной защиты РФ, Министерство финансов РФ и др.); федеральные службы и федеральные агентства, подконтрольные Правительству РФ (таковыми являются Федеральная антимонопольная служба, Федеральная служба государственной статистики, Федеральное агентство научных организаций и др.).

Органы исполнительной власти в России образуют единую систему – юридически упорядоченную внутреннюю согласованную совокупность различных по своей организационно-правовой форме органов, соподчиненных на основе разграничения компетенции между ними и образующих интегрированное единство в процессе реализации исполнительной власти на всей территории РФ. К основополагающим принципам организации и функционирования системы органов исполнительной власти относятся: разделение властей, федерализм, законность, гласность, обеспечение прав и свобод человека и гражданина, народовластие, ответственность.

Согласно Конституции РФ в систему федеральных органов исполнительной власти входят Правительство РФ, министерства и иные федеральные органы исполнительной власти.

Правительство РФ является высшим исполнительным органом государственной власти, осуществляющим на коллегиальной основе исполнительную власть в РФ и возглавляет ее единую систему. В его состав входят Председатель Правительства РФ, его заместители и федеральные министры. На Председателя Правительства РФ возложены полномочия по определению основных направлений деятельности и организации работы Правительства РФ.

Полномочия Правительства РФ многообразны и зависят от решаемых задач исполнительной власти в различных сферах общественной и государственной жизни. Они содержатся в различных нормативных актах. Исходными из них являются те, что закреплены в ст. 114 Конституции РФ. Детализированы эти полномочия в нормах ФКЗ «О Правительстве РФ».

Федеральные министерства как органы исполнительной власти вырабатывают государственную политику и осуществляют нормативно-правовое регулирование в закрепленной за ними сфере деятельности. В основу их создания положены различные критерии. Одни федеральные министерства функционируют на основе отраслевого принципа. Так, объектом государственного регулирования, отнесенного к ведению Министерства сельского хозяйства РФ, являются сфера агропромышленного комплекса, включая животноводство, ветеринарию, растениеводство, карантин растений, регулирование рынка сельскохозяйственного сырья и продовольствия и др. Министерства могут действовать и по функциональному принципу. Например, Министерство финансов РФ осуществляет выработку единой государственной финансовой, кредитной, денежной и страховой политики, а также политики в сфере аудиторской деятельности, бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности.

В ведении федеральных министерств могут находиться федеральные службы и агентства, в отношении которых федеральные министерства наделяются контрольными и координационными полномочиями. Так, Министерство транспорта осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении Федеральной службы по надзору в сфере транспорта, Федерального агентства воздушного транспорта, Федерального дорожного агентства, Федерального агентства железнодорожного транспорта, Федерального агентства морского и речного транспорта.

Полномочия федеральных министерств определяются положениями о них, которые утверждаются либо Президентом РФ в отношении подведомственных ему органов, либо Правительством РФ. Компетенция министерств включает определение их основных задач, взаимоотношений с иными федеральными органами исполнительной власти, а также с органами исполнительной власти субъектов РФ, объем принадлежащих им административно-властных полномочий и т.д.

Федеральные службы как федеральные органы исполнительной власти осуществляют функции по контролю и надзору в закрепленной за ними сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны Государственной границы РФ, борьбы с преступностью, общественной безопасности.

Федеральные агентства осуществляют в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом и правоприменительные функции.

Правовую основу органов исполнительной власти субъектов РФ наряду с Конституцией РФ составляет ФЗ от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ»[43], конституции (уставы), законы и иные нормативные акты субъектов РФ.

Система органов исполнительной власти субъектов РФ устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, закрепленными федеральными законами. Так, в соответствии со ст. 39 Устава Краснодарского края государственную исполнительную власть в крае осуществляют высший исполнительный орган государственной власти Краснодарского края – администрация края и органы исполнительной власти. Система исполнительных органов государственной власти Краснодарского края устанавливается законом края. Администрация края состоит из главы администрации (губернатора), его первых заместителей, заместителей и структурных подразделений администрации края. В составе администрации края могу создаваться коллегиальные органы (правительство края, коллегия и другие)[44].

Правовую основу государственной службы в РФ составляют положения Конституции РФ, закрепляющей единство системы государственной власти, разделение властей, равный доступ граждан к государственной службе, а также ФЗ «О системе государственной службы РФ».

Государственная служба Российской Федерации – это профессиональная служебная деятельность граждан РФ по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации; федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов; субъектов РФ; органов государственной власти субъектов, иных государственных органов субъектов РФ; лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов (лица, замещающие государственные должности РФ); лиц, замещающих должности, устанавливаемые законодательством субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов РФ (лица, замещающие государственные должности субъектов РФ).

Систему государственной службы образует государственная гражданская служба, военная служба и государственная служба иных видов. Государственная гражданская служба подразделяется на федеральную службу и государственную службу субъекта РФ.

Основополагающим элементом построения системы государственной службы является государственная должность. Структура любого государственного органа – это система взаимосвязанных, различных по своему назначению и уровню государственных должностей. Каждая должность заключает в себе часть полномочий данного государственного органа, в совокупности образуя его компетенцию. Выделяют государственные должности Российской Федерации (субъекта РФ) и должности государственной службы. Первые предназначены для непосредственного исполнения полномочий соответствующих федеральных государственных органов и государственных органов субъектов РФ, а вторые – для обеспечения исполнения таким полномочий.

Государственная должность должна отвечать следующим признакам: быть формально определенной (круг должностей точно очерчен соответствующими реестрами с унифицированными наименованиями и классификацией должностей); отличаться видовой принадлежностью (отвечать специфике деятельности органа власти); неразрывно связана с компетенцией государственного органа (должность определяет круг прав, обязанностей и ответственности служащего, заключает в себе часть задач и функций, являющихся составной частью компетенции органа власти); характеризоваться организационно-правовой обособленностью (это самостоятельный элемент системы государственной службы, обеспечивающий управленческую субординацию); финансовая обеспеченность (денежное содержание должности государственной службы осуществляется за счет средств, предусмотренных бюджетом соответствующего уровня).