Вопрос 4. Проблемы систематизации и кодификации административного законодательства. Административное законодательство Российской Федерации: проблемы реализации

В соответствии со ст.72 Конституции Российской Федерации административное и административно процессуальное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и образующих ее субъектов. Конституционные положения служат ориентиром, указывающим генеральное направление процесса формирования и совершенствования демократически-правового государства, представляют собой индикатор соответствия реального состояния российской государственной и правовой системы нормативной модели, представленной в Конституции России, применительно к современному российскому административному праву.

Правомерно выделять два его уровня и, соответственно, две компоненты содержания: федеральное административное право и административное право субъектов Федерации. Поэтому естественно возникает целый комплекс вопросов о соотношении федерального и регионального административного права, способах (формах) их сосуществования, масштабах регулятивного воздействия и структурированности соответствующего административно-правового нормативного материала. Без принципиального их разрешения определение роли, структуры и значения административного права Российской Федерации, не говоря уже о его потенциале и перспективах развития, было бы весьма сложным.

Федеральное административное право, несомненно, выполняет роль фундамента правового регулирования не только применительно к соответствующим сферам, отнесенным к ведению Российской Федерации и совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Оно также предопределяет принципиальные основы становления и развития административного права всех 89 субъектов Российской Федерации, которые обязаны при юридическом оформлении механизма организации и осуществления региональной исполнительной власти учитывать единые начала (в том числе и в разрезе правового обеспечения) построения и деятельности государственных органов исполнительной власти на федеральном и региональном уровне. Нельзя игнорировать и то обстоятельство, что в механизме законодательной регуляции отраслей и сфер публичной (государственной и муниципальной) администрации еще отсутствует системная связь различных актов по уровням в соответствии с федеративным устройством государства. Это не в последнюю очередь обусловлено противоречивым толкованием предметов ведения Российской Федерации и образующих ее субъектов, необходимостью вычленения из общего объема полномочий Федерации и ее субъектов полномочий исполнительных органов. Как следствие, федеральное административное право в юридической литературе трактуется чрезвычайно широко, охватывая собой и правовое регулирование управленческих отношений в субъектах Российской Федерации.

Задача идентификации регионального административного права заметно осложняется тем, что при формировании его облика нельзя не учитывать исходных (отправных) начал всего современного российского административного права, его предметной направленности и концептуальной определенности. Поэтому прежде чем говорить о сущности и параметрах административного права субъектов Российской Федерации, необходимо исключить всякую двусмысленность в методологических подходах к предмету и системе административного права. Ведь совершенно очевидно, что социальная база и нормативная структура административно-правового регулирования, независимо от уровня его осуществления, в своей основе не могут не характеризоваться единством и однотипностью.

Однако уяснение предмета современного российского административного права сопряжено с преодолением существенных разногласий во взглядах отечественных административистов, которые предлагают порой совершенно противоположные модели построения данной отрасли публичного права. Единственное, пожалуй, в чем сходятся мнения всех ученых, - разработанные наукой советского административного права прежние представления о предмете и системе административно-правовых норм нуждаются в существенной корректировке.

Что же касается тех оценок, которые характерны для современного состояния науки административного права, то следует согласиться с замечанием Ю. Н. Старилова. Учитывая особую сложность реформирования административного права России и изменения его структуры, ученый считает: потребуются долгие годы исследовательской, административно-политической и законотворческой работы, прежде чем административному праву будет придан новый вид и оно будет иметь новую структуру, адекватную уровню развития других отраслей публичного права*(4). Тем не менее уже сегодня в юридической литературе высказываются представляющие существенный научный и практический интерес суждения о содержании и предназначении российского административного права. Так, К. С. Бельский полагает, что на смену институционально-отраслевому представлению о предмете административного права должно прийти его функциональное структурирование, согласно которому административное право состоит из трех тесно взаимосвязанных в практической сфере и самостоятельных правовых образований внутри административного права: администрации, полиции и юстиции. При этом вычленение в структуре предмета административно-правового регулирования автономных комплексов полицейских и юстиционных отношений дает основание некоторым исследователям для постановки вопроса о существовании наряду с собственно административным правом полицейского права, а также для характеристики административной юстиции как правового образования в системе административного права в качестве административно-судебного искового права. Ряд авторов не столь категоричны, но отмечают существенную дифференциацию отношений, испытывающих потребность в административно-правовом регулировании. В частности, В. И. Ивакин считает, что под предметом административного права следует понимать комплекс общественных отношений в сфере государственного управления, складывающийся из внутриаппаратных отношений, отношений между аппаратом управления и гражданами, между гражданами в сфере охраны общественного порядка. Высказывается также мнение о том, что предмет административного права охватывает собой три группы социальных связей: отношения, связанные с реализацией государственной исполнительной власти, внутриорганизационные государственные отношения и отношения, складывающиеся в процессе общегосударственной контрольной деятельности, осуществляемой как на федеральном, так и на региональном уровнях публичной власти.

Еще более широкая трактовка сферы действия административно-правовых норм увязывается с тем, что они регулируют общественные отношения в сфере организации и деятельности органов исполнительной власти в процессе осуществления государственного управления, обеспечения реализации прав и свобод граждан, установления и обеспечения общественного порядка и осуществления надзорной и контрольной деятельности от имени государства, а также юрисдикционной деятельности органов исполнительной власти при разрешении индивидуальных административных дел и применения административных взысканий в случаях административных правонарушений.

Оценивая подобные воззрения на роль современного российского административного права, необходимо подчеркнуть, что, хотя они полезны уже тем, что стимулируют научные изыскания предмета и предназначения административно-правовой материи, их вряд ли можно принять за основу концепции содержания и структуры современного административного права. Тем более что упомянутые варианты обозначения предмета административного права в основном направлены не на консолидацию административно-правовой материи, а на расчленение предмета регуляции, вплоть до уровня самостоятельных нормативных массивов. Это обстоятельство особенно важно подчеркнуть еще и потому, что, по справедливому замечанию В. Д. Сорокина, несмотря на способность отраслевой системы российского права к развитию и самосовершенствованию, необходимо с максимальной осторожностью подходить к процессам предметного обособления правовых норм и конструирования автономных объектов правового регулирования.

Нельзя не согласиться с Д. Н. Бахрахом, который полагает, что попытки дифференциации отношений, испытывающих потребность в административно-правовом регулировании, и конструирования на этой основе автономных в плане юридического обеспечения комплексов полицейских, юстиционных, надзорно-контрольных и иных отношений не учитывают того, что подобные отношения по существу являются проявлением одного и того же вида деятельности - управления, организации, администрирования.

Поэтому не вызывает сомнения, что все указанные отношения в силу своей управленческой природы образуют единый предмет, нуждающийся в административно-правовом регулировании. Деление административного права, его единого предмета на новые самостоятельные отрасли (подотрасли) не усовершенствует механизм административно-правового регулирования, а, напротив, искусственно и необоснованно усложнит систему правового обеспечения управленческих отношений, затруднит деятельность правотворческих и правоприменительных органов.

Вместе с тем, учитывая разграничение в тексте Конституции Российской Федерации административного и административно-процессуального законодательства, не следует отвергать принципиальную возможность формирования наряду с материальным административным правом самостоятельной процессуальной отрасли. Вопрос о целесообразности выделения административно процессуального права уже неоднократно освещался в юридической литературе. Однако в нынешних условиях, опираясь на закрепление в ч.2 ст.118 Конституции России в качестве самостоятельной формы судопроизводства (наряду с конституционным, гражданским и уголовным) административного судопроизводства, есть все основания полагать: необходимость адекватного правового обеспечения правосудия по административным делам ускорит процесс становления административно-процессуального права, которое возьмет на себя функцию "обслуживания" рассмотрения в судебном порядке не только административных, но и избирательных, налоговых, таможенных и иных публично-правовых споров, а также процессуального обеспечения производства по делам об административной ответственности физических и юридических лиц. Не случайно принятый в ноябре 2000 года Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации проект федерального конституционного закона "Об административных судах в Российской Федерации" исходит из необходимости отнесения к ведению административных судов всех публично-правовых споров, за исключением тех, которые составляют подсудность арбитражных судов.

Это обстоятельство лишний раз свидетельствует, что административное право, его содержание и предназначение нуждаются в современном прочтении. Однако новый взгляд на российскую административно-правовую материю вряд ли целесообразно основывать исключительно или преимущественно на ревизии традиционных представлений о предмете данной отрасли права. По мнению А. Ф. Ноздрачева, новые взгляды на развитие современного административного права, основанные на диффузии предмета его регулирования и ликвидации административного права как отрасли права и научной дисциплины, не имеют под собой веских законодательных и организационных, социальных и политических оснований. Противоположную позицию занимает

Ю. Н. Старилов, полагающий, что именно сегодня имеются необходимые социально-экономические предпосылки для реформирования административного права и приведения его в соответствие с действующим законодательством. Логическим завершением подобного взгляда на роль и значение административно-правового регулирования, по нашему мнению, должен быть признан вывод о приоритете административного законодательства над содержанием и структурой предмета административного права. Однако совершенно очевидно, что, наоборот, административное законодательство первопричиной своего существования и развития имеет управленческие отношения, охватываемые предметом соответствующей отрасли права.

В основе различных подходов к оценке сущности современного российского административного права, как правило, лежит ошибочное представление, согласно которому именно предмет правового регулирования дает необходимое представление о каждой отрасли права, включая и административное право. Предмет административно-правового регулирования, конечно, влияет на содержание административного права, но одновременно лежит вне механизма административно-правового регулирования, являясь объектом воздействия со стороны административно-правовых норм. Что же касается содержательного наполнения административного права, то оно обеспечивается не предметом, а методом правового регулирования. Именно в методе административного права должны найти отражение изменяющиеся потребности управленческих отношений в правовом регулировании, адекватном тем радикальным политическим и экономическим переменам, которые вызваны осуществлением в Российской Федерации современной конституционной реформы.

Исходя из этих соображений, предпочтительнее основывать систему взглядов на предмет современного административного права России не на отрицании традиционных подходов, а на их адекватной интерпретации и творческом развитии. Здесь вполне можно согласиться с Д. Н. Бахрахом, что административное право - это юридическая форма, модель управления, а точнее - юридическая форма государственной администрации. По мнению Ю. М. Козлова, административно-правовые нормы предназначены для регулирования общественных отношений, опосредующих государственно-управленческую деятельность. Аналогичную позицию занимает и А. В. Воронков, рассматривая в качестве предмета административного права государственно-управленческие общественные отношения, связанные прежде всего с организацией и осуществлением исполнительной власти. Именно связь административного права с юридическим обеспечением государственной исполнительной власти или государственным управлением в собственном (узком) смысле слова качественно отличает его от иных правовых образований. Однако нельзя не учитывать, что административное право охватывает своим влиянием не только государственные, но и муниципальные формы и методы осуществления исполнительной власти, вследствие чего его предмет составляют и государственно-управленческие, и муниципально-управленческие отношении.

Но распространение сферы действия норм административного права на местное самоуправление не означает, что административное право поглощает собой муниципальное право, которое следует рассматривать как один из элементов современной структуры российского административного права, его Особенной части. Думается, соотношение административного и муниципального права нельзя характеризовать с позиции целого и части. Административно-правовое регулирование не поглощает собой муниципально-правовые институты. Муниципальное право представляет собой комплексное вторичное образование в системе права (законодательства) Российской Федерации, возникающее на стыке норм не только административного, но и конституционного, финансового, земельного и иных отраслей права.

В рамках любой национальной системы права муниципальное право заметно отличается от других отраслей. По мнению С. В. Королева, муниципальное право нельзя считать ни частью какой-либо отрасли, ни "еще одной" отраслью, поскольку оно призвано регулировать практически весь комплекс публичных отношений на местном уровне власти, за исключением отношений уголовно-правового характера. Вследствие этого в структуре самого муниципального права необходимо выделять относительно автономные образования: коммунальное конституционное право, коммунальное административное право, коммунальное хозяйственное право, коммунальное финансовое право. Следовательно, российское муниципальное право, обеспечивающее регламентацию отношений в сфере местного самоуправления, в равной степени использует потенциал норм права различного отраслевого характера и не может быть отождествлено с административным правом. Это обстоятельство, однако, не означает, что обслуживающие процессы местного самоуправления административно-правовые предписания утрачивают свою первичную отраслевую природу и имманентную связь с административным правом. Как следствие, российское административное право и на федеральном, и на региональном уровнях замыкается на юридическое обеспечение отношений, связанных с организацией и осуществлением исполнительно-управленческой деятельности государственными и муниципальными органами (должностными лицами). Иными словами, современное административное право выступает средством правового обеспечения организации и функционирования публичной (государственной и муниципальной) администрации, ее органов и служащих, форм и методов деятельности.

Административное право субъектов Российской Федерации, безусловно, впитывает в себя основные свойства, типичные для административного права России и его федерального среза. Однако нельзя не учитывать, что оно одновременно тяготеет к активно формирующимся в субъектах Федерации региональным правовым системам, испытывая на себе их влияние. Конечно, учитывая небольшой по историческим меркам промежуток времени, прошедший с момента конституционного оформления "раздвоения" административного законодательства, было бы несколько преждевременным пытаться дать исчерпывающую характеристику предмета, системы, функций и значения регионального административного права. Но это вовсе не означает, что любые попытки исследовать специфические особенности административного права субъектов Российской Федерации, его источников и иных обязательных атрибутов лишены научно-познавательной и практически-прикладной значимости.

На первый взгляд, и федеральное, и региональное административное право регулирует управленческие отношения, складывающиеся в процессе осуществления исполнительной власти государственными органами и органами местного самоуправления, а принципиальное различие между ними состоит в территориальном масштабе действия соответствующих норм. Не отвергая подобного подхода, можно тем не менее предположить, что он, во-первых, фокусирует внимание на формальном признаке действия норм права в пространстве; во-вторых, не ориентирован на содержательное разграничение предметов административно-правового регулирования, осуществляемого при помощи федеральных и региональных правовых норм; в-третьих, не учитывает особенностей, присущих формам внешнего выражения федерального и регионального административного права. Помимо этого, если критерии дифференциации российского административного права последовательно увязывать с территориальными параметрами образующих его норм, то допустимо говорить и о межрегиональном уровне административного права, формирующегося в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 года "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе" в границах семи федеральных округов*(29). Однако для
подобной постановки вопроса нет никаких веских оснований.

Предмет регионального административного права не может характеризоваться сквозь призму взглядов на административное право Российской Федерации, преломленных исключительно под углом зрения территориальных границ субъектов федеративного государства. Следует помнить, что целый ряд отраслей и сфер управления отнесены к ведению Российской Федерации (ст.71 Конституции России), соответственно и их правовое обеспечение является исключительной прерогативой федерального административного права. Поэтому ни при каких обстоятельствах в предмет административного права субъектов Российской Федерации не могут входить управленческие отношения в сфере внешней политики и внешнеэкономической деятельности Российской Федерации, обороны и безопасности страны, определения статуса и защиты государственной границы и т.п. При характеристике регионального административного права и законодательства необходимо особо оговаривать, что оно не имеет целью регулирование управленческих отношений в сферах деятельности, составляющих предметы ведения Российской Федерации.

Важно учитывать также принципиальные различия в подходах к регулированию правового статуса граждан как субъектов административного права на федеральном и региональном уровнях. Регулирование прав и свобод человека и гражданина должно осуществляться только федеральным законодательством (ст.71 Конституции Российской Федерации). Что же касается законотворческих полномочий органов государственной власти субъектов Федерации в данной сфере, то они распространяются лишь на защиту прав и свобод человека и гражданина, которая отнесена к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Помимо этого нельзя не учитывать и указание ч.3 ст.55 Конституции России о том, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Таким образом, если административно-правовое регулирование прав и свобод человека и гражданина в сфере управления стало уже привычным, а за последнее время и приоритетным институтом административного права Российской Федерации, то на уровне субъекта Российской Федерации существование такого института является принципиально невозможным. В лучшем случае, можно предположить, что задачей регионального административного права является не регламентация правового статуса граждан в сфере управления, а защита прав и свобод, урегулированных федеральным административным законодательством, посредством закрепления специальных административно-правовых гарантий. Не случайно в связи с этим Устав Приморского края (ст.26) устанавливает, что для оказания содействия гражданам в защите их прав и законных интересов могут быть созданы специальные органы, порядок учреждения и правовой статус которых устанавливаются законами края.

Существенные различия имеют и внешние формы выражения федерального административного права и административного права субъектов Российской Федерации. Если федеральное административное право с формально-юридических позиций можно охарактеризовать как совокупность нормативных правовых актов государственных органов, то истоками регионального административного права служат нормотворческие усилия как государственных, так и муниципальных органов власти. Кроме того, для федерального административного права критерием его легитимности служит соответствие Конституции Российской Федерации. Требования же к административному праву на региональном уровне значительно шире, имея в виду необходимость его соответствия не только Конституции России, но и федеральным законам и конституциям (уставам) субъектов Федерации.