Полномочия местного самоуправления по управлению муниципальной собственностью

Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» относит принятие планов и программ развития муниципального образования к исключительному ведению представительного органа местного самоуправления. Действующее законодательство не определяет, на какой срок должны быть рассчитаны планы муниципального образования. Это срок они устанавливают самостоятельно.

Разработка планов и программ осуществляется исполнительным органом местного самоуправления (местной администрацией). Планы и программы основываются на следующих принципах:

мобилизация собственных ресурсов и возможностей, имеющихся в расположении муниципального образования;

приоритетное решение наиболее острых проблем жизнеобеспечения населения муниципального образования;

развитие вертикального и горизонтального взаимодействия городских, районных, сельских муниципальных образований;

содействие формированию рыночной инфраструктуры, обеспечивающей развитие рыночных отношений в экономике

Разработка и реализация планов и программ социально-экономического развития муниципальных образований тесно взаимосвязаны с бюджетным процессом: формированием, утверждением, исполнением местного бюджета.Полномочия органов местного самоуправления в бюджетно-финансовой сфере устанавливаются Конституцией РФ. Федеральными законами, законами субъектов РФ, уставами субъектов. При этом должны соблюдаться требования Европейской Хартии местного самоуправления.

Конституция РФ (ст. 132) закрепляет право органов местного самоуправления формировать, утверждать и исполнять местный бюджет. Формирование местного бюджета осуществляется органами местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования.

Местное самоуправление в РФ, согласно ст. 130 Конституции РФ обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование, и распоряжение муниципальной собственностью.

Конституция связывает самостоятельное решение населением вопросов местного значения с самостоятельным владением, пользованием и распоряжением муниципальной собственностью. И это оправданно, поскольку никакая самостоятельность действий и решений невозможна без имущественной базы. В сущности, важнейшую содержательную сторону решений, связанных с обеспечением интересов жителей городов и сел, составляют именно отношения собственности. Реальность местного самоуправления обеспечивается, во-первых, наличием в руках субъектов самоуправления собственности, во-вторых, эффективным участием органов самоуправления в определении ее пообъектного состава и, в-третьих, обеспечением правового статуса этой собственности как таковой.

Более подробно экономические основы местного самоуправления определены Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который отразил положения Европейской хартии местного самоуправления, рассматривающей местное самоуправление в качестве политического принципа построения и организации публичной власти на местах на основе самостоятельности территориальных сообществ в решении вопросов местного значения, децентрализации властных полномочий, вовлечения населения в процесс управления государством.

В соответствии с указанным Законом к числу объектов муниципальной собственности относятся средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды, имущество органов местного самоуправления, а также муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности, муниципальные предприятия и организации, муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации, муниципальный жилищный фонд и нежилые помещения, муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта, другое движимое и недвижимое имущество.

Названный Федеральный закон в соответствии с Конституцией Российской Федерации установил, что муниципальная собственность признается и защищается государством равным образом с государственной, частной и иными формами собственности.

Управляют муниципальной собственностью органы местного самоуправления. Права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности, от имени муниципального образования осуществляют органы местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации и уставами муниципальных образований, - население непосредственно.

Органы местного самоуправления в соответствии с Законом вправе передавать объекты муниципальной собственности во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, сдавать в аренду, отчуждать в установленном порядке, а также совершать с имуществом, находящимся в муниципальной собственности, иные сделки, определять в договорах и соглашениях условия использования приватизируемых или передаваемых в пользование объектов. Порядок и условия приватизации муниципальной собственности определяются населением непосредственно или представительными органами местного самоуправления самостоятельно.

Полномочия местного самоуправления в области управления муниципальной собственностью связаны также с процессом приватизации, который существенным образом влияет на формирование муниципальной собственности.

Приватизация государственного и муниципального имущества основывается на признании равенства покупателей государственного и муниципального имущества и открытости деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. Государственное и муниципальное имущество отчуждается в собственность физических и (или) юридических лиц исключительно на возмездной основе (за плату либо посредством передачи в государственную или муниципальную собственность акций открытых акционерных обществ, в уставный капитал которых вносится государственное или муниципальное имущество). Приватизация муниципального имущества осуществляется органами местного самоуправления самостоятельно в порядке, предусмотренном настоящим Федеральным законом.

Используются следующие способы приватизации государственного и муниципального имущества:

1) продажа муниципального имущества на аукционе;

2) продажа муниципального имущества на конкурсе;

3) муниципального имущества посредством публичного предложения;

4) продажа муниципального имущества без объявления цены;

5) внесение муниципального имущества в качестве вклада в уставные капиталы открытых акционерных обществ.

Органы местного самоуправления, выступая от имени муниципального образования, должны эффективно использовать права собственника муниципального имущества.

1. Право собственности на землю граждан и юридических лиц.

Статья 15. Собственность на землю граждан и юридических лиц

Комментарий к статье 15

1. Земельным кодексом установлены основные положения о праве собственности на землю в Российской Федерации. В том числе субъекты, объекты права собственности, основания и порядок возникновения, реализации и прекращения права собственности.

Пункт 1 комментируемой статьи именует собственность граждан и юридических лиц частной собственностью, следуя ст. 36 Конституции РФ. Данной статьей Основного Закона установлено, что граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю.

Собственность граждан и юридических лиц (как объединений граждан) с правовой точки зрения является частью одного правового института - права собственности на землю. При исследовании содержания права собственности на землю иногда высказывается предположение, что законодатель, именуя таким образом собственность граждан, формирует предпосылки для признания в праве категорий как частной, так и публичной собственности на землю. Можно согласиться, что для этого есть определенные основания. В то же время ни право собственности Российской Федерации, ни право собственности субъектов РФ или муниципальных образований в законодательных актах, как правило, не называется, в свою очередь, публичной собственностью. Кроме того, публичная и частная собственность являются институтами публичного и частного права как основными составляющими правовой системы государства. Однако нельзя сказать, что такое деление российской правовой системы признано и состоялось.

Объекты земельных правоотношений названы в ст. 6 ЗК. Из всех перечисленных в этой статье объектов п. 1 комментируемой статьи в качестве объекта права частной собственности назвал только земельный участок. Гражданский кодекс (ст. 261) специально обращается к определению земельного участка как объекта права собственности. Согласно этой статье, если иное не установлено законом, право собственности на земельный участок распространяется на находящиеся в границах этого участка поверхностный (почвенный) слой и водные объекты, находящиеся на нем растения. Собственник земельного участка вправе использовать по своему усмотрению все, что находится над и под поверхностью этого участка, если иное не предусмотрено законами о недрах, об использовании воздушного пространства, иными законами и не нарушает прав других лиц.

Согласно п. 1 комментируемой статьи основания возникновения права частной собственности могут быть установлены законодательством РФ. В законодательных нормативных правовых актах под "законодательством РФ" подразумевается законодательство федеральное <1>.

<1> См., например, ст. 39 и др. ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации".

2. Исходя из положений ст. 36 Конституции РФ владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц.

Условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона.

Граждане, обладающие правоспособностью и полной дееспособностью, вправе приобретать земельные участки в собственность самостоятельно. Приобретение земельных участков в собственность недееспособных или ограниченно дееспособных граждан осуществляется в порядке, установленном ГК.

Содержание правоспособности граждан установлено ст. 18 ГК. Согласно этой статье граждане могут иметь имущество на праве собственности; наследовать и завещать имущество; заниматься предпринимательской и любой иной не запрещенной законом деятельностью; совершать любые не противоречащие закону сделки и участвовать в обязательствах; иметь иные имущественные и личные неимущественные права. Способность иметь гражданские права и нести обязанности (гражданская правоспособность) признается в равной мере за всеми гражданами. Правоспособность гражданина возникает в момент его рождения и прекращается со смертью (ст. 17 ГК).

В соответствии со ст. 21 ГК дееспособность гражданина - способность своими действиями приобретать и осуществлять гражданские права, создавать для себя гражданские обязанности и исполнять их. Гражданская дееспособность возникает в полном объеме с наступлением совершеннолетия, т.е. по достижении 18-летнего возраста.

Статьей 260 ГК установлены общие положения о праве собственности граждан на землю. А именно лица, имеющие в собственности земельный участок, вправе продавать его, дарить, отдавать в залог или сдавать в аренду и распоряжаться им иным образом постольку, поскольку соответствующие земли на основании закона не исключены из оборота или не ограничены в обороте.

На основании закона и в установленном им порядке определяются земли сельскохозяйственного и иного назначения, использование которых для других целей не допускается или ограничивается. Пользование земельным участком, отнесенным к таким землям, может осуществляться в пределах, определяемых его назначением.

Ограничения в предоставлении земельных участков в собственность граждан или юридических лиц основаны прежде всего на положениях ст. 27 ЗК (см. комментарий к ней).

3. Перечень приграничных территорий, на которых иностранные граждане не могут приобрести земельные участки в собственность, в настоящее время не установлен.

Вопрос о конституционности п. 3 комментируемой статьи ЗК стал предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ. В запросе Мурманской областной Думы оспаривалась конституционность следующих положений ЗК, регулирующих предоставление земельных участков в собственность иностранным гражданам, лицам без гражданства и иностранным юридическим лицам: п. 3 ст. 15, п. 12 ст. 30, п. 5 ст. 35, ст. 38.

Как следует из содержания Постановления Конституционного Суда РФ от 23 апреля 2004 г. N 8-П <1>, заявитель исходил из того, что названные нормы ЗК по своему содержанию противоречат ст. ст. 2, 4 (ч. 3), 7 (ч. 1), 9 (ч. 1), 15 (ч. 1), 19 (ч. 2), 36 (ч. 1) и 67 (ч. 1) Конституции РФ. В обоснование своей позиции заявитель привел следующие доводы: земля является основой жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, в данном случае к таким народам относятся только народы Российской Федерации; закон не может ограничивать и перераспределять эту основу, право на нее в пользу лиц, не относящихся к народам Российской Федерации; из Конституции РФ следует, что субъектом права частной собственности на землю могут быть только российские граждане и их объединения; предоставление иностранным гражданам, лицам без гражданства и иностранным юридическим лицам права собственности на землю умаляет (ограничивает) территориальную основу жизни и деятельности народов Российской Федерации, создает возможность отторжения земли иностранному государству посредством сделок или предъявления территориальных претензий к Российской Федерации, может привести к нарушению суверенитета Российской Федерации.

<1> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 23 апреля 2004 г. N 8-П "По делу о проверке конституционности Земельного кодекса Российской Федерации в связи с запросом Мурманской областной Думы" // СЗ РФ. 2004. N 18. Ст. 1833.

Излагая свою позицию по рассматриваемому вопросу, Конституционный Суд РФ, в частности, пояснил следующее. Исходя из предписаний ст. ст. 9 и 36 Конституции РФ, федеральное законодательство в области регулирования земельных отношений определяет, что земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью и что земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается соответствующими законами.

При этом по смыслу конкретизирующих указанные конституционные предписания ст. ст. 260 и 261 ГК и ст. 15 ЗК объектом права собственности на землю являются земельные участки, представляющие собой часть поверхности земли в границах территории Российской Федерации. При предоставлении земли в частную собственность приобретателю передается не часть государственной территории, а лишь земельный участок как объект гражданских прав, что не затрагивает суверенитет Российской Федерации и ее территориальную целостность.

Что касается использования природных ресурсов, находящихся в границах земельного участка, то собственник в соответствии со ст. 40 ЗК получает на них определенные права.

1. Права и обязанности правообладателей земельных участков

Собственники земельных участков наделены широким спектром прав по распоряжению своим земельным участком (правом совершать сделки по поводу земельного участка). Иные правообладатели земельных участков (землепользователи, землевладельцы, арендаторы) по действующему земельному законодательству, как правило, не наделены распорядительными полномочиями. Землевладельцы сохранили право передачи земельного участка своим наследникам по завещанию или по закону. Арендаторам земельных участков разрешено передавать его в субаренду с уведомлением собственника участка.

Помимо распорядительных полномочий собственнику земельного участка закон предоставляет право:

использовать в установленном порядке для собственных нужд имеющиеся на земельном участке общераспространенные полезные ископаемые, пресные подземные воды, а также закрытые водоемы в соответствии с законодательством Российской Федерации;

возводить жилые, производственные, культурно-бытовые и иные здания, строения, сооружения в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешенным использованием с соблюдением требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов;

проводить в соответствии с разрешенным использованием оросительные, осушительные, культуртехнические и другие мелиоративные работы, строить пруды и иные закрытые водоемы в соответствии с установленными законодательством экологическими, строительными, санитарно-гигиеническими и иными специальными требованиями;

осуществлять другие права по использованию земельного участка, предусмотренные законодательством.

Перечисленные права собственника земельного участка относятся только к сфере землепользования. При этом названный перечень прав основной, но не исчерпывающий. Лесным, водным, горным и иным законодательством могут быть предусмотрены другие права собственников земельных участков.

Используя свои земельные участки, земельные собственники приобретают право собственности на посадки и посевы сельскохозяйственных культур, полученную сельскохозяйственную продукцию и доходы от ее реализации, за исключением случаев, если собственник передает земельный участок в аренду, постоянное (бессрочное) пользование или пожизненное наследуемое владение либо безвозмездное срочное пользование. Собственнику принадлежат расположенные на земельном участке многолетние насаждения, за исключением случаев, установленных ЛК РФ.

Лица, не являющиеся собственниками земельных участков (кроме обладателей сервитутов), при использовании своих земельных участков обладают правами собственников земельных участков, за исключением приобретения права собственности на многолетние насаждения, находящиеся на их земельном участке, и права распоряжения своими земельными участками.

Права лиц, использующих земельный участок на основании частного сервитута, определяются договором. Права лиц, использующих земельный участок на основании публичного сервитута, определяются законом или иным нормативным правовым актом, которым установлен публичный правовой сервитут.

Граждане и юридические лица осуществляют принадлежащие им права на земельные участки по своему усмотрению, если иное не установлено ЗК РФ, федеральными законами. Осуществляя свои права, собственники земельных участков, землевладельцы, землепользователи и арендаторы обязаны соблюдать предписанные законом ограничения при использовании своих прав на земельные участки. Права на землю могут быть ограничены по основаниям, установленным ЗК РФ и федеральными законами. Ограничения прав на землю, как правило, вводятся:

установлением особых условий использования земельных участков и режима хозяйственной деятельности в охранных, санитарно-защитных зонах;

предписаниями об особых условиях охраны окружающей среды, в том числе животного и растительного мира, памятников природы, истории и культуры, археологических объектов, сохранения плодородного слоя почвы, естественной среды обитания, путей миграции диких животных;

определением условий начала и завершения стройки или освоения земельного участка в течение установленных сроков по согласованному в установленном порядке проекту строительства, ремонта или содержания автомобильной дороги (участка автомобильной дороги) при предоставлении прав на земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности;

введением иных ограничений использования земельных участков в случаях, установленных ЗК РФ и федеральными законами.

Ограничения прав на землю устанавливаются бессрочно или на определенный срок актами исполнительных органов государственной власти, органов местного самоуправления или решениями судов. Введенные в установленном порядке ограничения прав на земельные участки подлежат государственной регистрации в соответствии с ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним". Ограничения прав на землю сохраняются при переходе права собственности на земельный участок к другому лицу.

Ограничения прав на землю могут вводиться на земельных участках всех правообладателей (собственников, землепользователей, землевладельцев, арендаторов). Заинтересованные субъекты, чьи права на землю ограничены, могут решение государственных или муниципальных органов об ограничении их земельных прав обжаловать в судебном порядке.

Соблюдение установленных правовыми актами тех или иных ограничений прав на землю, на наш взгляд, надо рассматривать одной из юридических обязанностей правообладателей земельных участков по рациональному использованию земель.

ЗК РФ установил единый для всех субъектов землепользования перечень возлагаемых на них обязанностей. Они обязаны:

использовать землю в соответствии с целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту;

сохранять межевые, геодезические и другие специальные знаки, установленные на земельных участках в соответствии с законодательством;

осуществлять мероприятия по охране земель, соблюдать порядок пользования лесами, водными и другими природными объектами;

своевременно приступать к использованию земельных участков в случаях, если сроки освоения земельных участков предусмотрены договорами;

своевременно производить платежи за землю;

соблюдать при использовании земельных участков требования градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов;

не допускать загрязнения, захламления, деградацию и ухудшение плодородия почв на землях соответствующих категорий;

выполнять иные требования, предусмотренные ЗК РФ, федеральными законами.

1. Понятие и классификация иных прав на земельные участки

По действующему земельному законодательству предусмотрены следующие виды прав на землю:

1. постоянное (бессрочное) пользование земельными участками; ст. 20
2. пожизненное наследуемое владение земельными участками; ст. 21
3. аренда земельных участков; ст. 23
4. право ограниченного пользования чужим земельным участком (сервитут); ст. 24
5. безвозмездное срочное пользование земельными участками. ст. 25

Соответственно в ЗК РФ используются следующие понятия по отношению к лицам, обладающим правами на земельные участки:

1. Землепользователи (право постоянного (бессрочного) пользования, право безвозмездного срочного пользования).
2. Землевладельцы (право пожизненного наследуемого владения).
3. Арендаторы земельных участков (договор аренды, договор субаренды).
4. Обладатели сервитута (право ограниченного пользования чужим земельным участком – сервитут).

Земельные участки, предоставленные в пользование, пожизненное наследуемое владение или в аренду, находятся в чьей-либо собственности – государства или муниципального образования, юридического или физического лица. В гражданском праве они называются вещными правами лиц, не являющихся собственниками (ст. 216 ГК РФ).

Только обладание участком на праве собственности предполагает возможность в полном объеме и по своему усмотрению осуществлять права владения, пользования и распоряжения земельным участком, все иные права на землю предполагают некоторые ограничения в осуществлении этих прав. В соответствии со ст. 264 ГК РФ лицо, не являющееся собственником земельного участка, осуществляет принадлежащие ему права владения и пользования участком на условиях и в пределах, установленных законом, не являющийся собственником. Владелец земельного участка, не являющийся собственником, не вправе распоряжаться этим участком, если иное не предусмотрено законом или договором.

В соответствии с п. 3 ст. 216 ГК РФ переход права собственности на имущество к другому лицу не является основанием для прекращения иных вещных прав на это имущество.

Вещные права лиц, не являющихся собственниками, защищаются от их нарушения любым лицом в порядке, предусмотренном ст. 305 ГК РФ, т.е. и в случае нарушения прав указанного лица собственником имущества.

1. Право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком.

Статья 20 ЗК РФ. Постоянное (бессрочное) пользование земельными участками

1. В постоянное (бессрочное) пользование земельные участки предоставляются государственным и муниципальным учреждениям, казенным предприятиям, центрам исторического наследия президентов Российской Федерации, прекративших исполнение своих полномочий, а также органам государственной власти и органам местного самоуправления.

В соответствии с ФЗ от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ юридические лица, за исключением указанных в настоящем пункте юридических лиц, обязаны переоформить право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды земельных участков или приобрести земельные участки в собственность, религиозные организации, кроме того, переоформить на право безвозмездного срочного пользования по своему желанию до 1 января 2010 г. в соответствии с правилами ст. 36 ЗК РФ

2. Гражданам земельные участки в постоянное (бессрочное) пользование не предоставляются.

3. Право постоянного (бессрочного) пользования находящимися в государственной или муниципальной собственности земельными участками, возникшее у граждан или юридических лиц до введения в действие настоящего Кодекса, сохраняется.

4. Граждане или юридические лица, обладающие земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования, не вправе распоряжаться этими земельными участками.

Согласно постановлению Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 24 марта 2005 г. N 11 лица, обладающие земельным участком на праве постоянного (бессрочного) пользования, не вправе передавать его в аренду или безвозмездное срочное пользование, в том числе и при наличии согласия на это собственника земельного участка