Особенности практического применения законодательства регулирующего служебный контракт

В России служебное законодательство, в том числе регулирующее договорные (контрактные) соглашения, прошло длительный путь своего развития. В дореволюционной России основанием для «государевой» службы признавалось свободное соглашение (договор), особая природа которого обусловливалась целью его заключения - решением управленче­ских задач в интересах государства.

В советский период в связи с упразднением института государственной службы служебные отношения регулировались трудовым законодательством, в частности Кодексом законов о труде РСФСР, причем ст. 15 указанного кодекса термины «контракт» и «договор» определяла как синонимы: «трудовой договор (контракт) ...».

Переход Российской Федерации к рыночным отношениям, а также осуществляемая в стране административная реформа повлекли за собой необходимость реформирования государственной службы.

Важным этапом реформирования стало принятие Конституции Российской Федерации, Федерального закона от 31.07.1995 № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации», Трудового кодекса Российской Федерации от 30.12.2001 № 197-ФЗ.

Федеральный закон от 31.07.1995 № 119-ФЗ предусматривал, что граждане при поступлении на государственную службу заключают с соответствующим государственным органом трудовой договор (ч. 6 ст. 21), то есть не использовал термин «контракт». Термин «контракт» отсутствовал и в новом Трудовом кодексе Российской Федерации. Таким образом, на этом этапе реформирования данное понятие не используется в регулировании служебных отношений.

Официально служебный контракт заменил трудовой договор на государственной службе лишь с момента вступления в силу Федерального закона от 27.05.2003 № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации». Указанный закон в ч. 1 ст. 12 упоминает о контракте как о способе поступления на государственную службу.

Дальнейшее развитие положений о контракте на государственной службе осуществляется в Федеральном законе от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Указанный документ впервые в истории российского законодательства использовал понятие «служебный контракт»: «Служебный контракт - это соглашение между представителем нанимателя и гражданином, поступающим на гражданскую службу, или гражданским служащим о прохождении гражданской службы и замещении должности гражданской службы». Однако, как отмечает Чаннов С.Е., термин «служебный контракт» не был соотнесен с понятием «государственный служащий» [6]. При раскрытии сущности государственного служащего не упоминаются правовые основания прохождения государственной службы: служебный контракт и должностной регламент, которые вместе составляют единое целое. Таким образом, действующее законодательство дает понятие служебного контракта, однако легальное определение указанного термина нуждается в дальнейшем совер­шенствовании.

В настоящее время по вопросу о правовой сущности служебных контрактов сформировались две четко выраженные противоположные точки зрения: трудоправовая и административно-правовая.

Представители трудового права, как правило, полагают, что служебный контракт является разновидностью трудового договора и полагают, что служебные отношения должны регулироваться нормами трудового права с учетом правил, установленных специальным законодательством о государственной службе.

Представители противоположной точки зрения отстаивают специфику служебных отношений (Д.Н. Бахрах, Ю.А. Старилов, А.А. Гришковец, А.Ф. Ноздрачев, М.В. Пресняков, С.Е. Чаннов). Указанные авторы считают служебный контракт разновидностью не трудового, а административного договора.

Следует согласиться с С.Е. Чанновым, что при всей схожести с трудовым договором служебный контракт определяет не трудовую функцию, а сферу деятельности государственного служащего по замещаемой им должности. В отличие от сторон трудового договора, находящихся в равном положении, стороны служебного контракта не могут быть полностью равноправными, поскольку одна из них представляет интересы государства [7]. В отличие от трудовых отношений, которые возникают на основании трудового договора, служебные правоотношения требуют для своего возникновения как минимум двух юридических фактов: административного акта (приказа о назначении на должность) и служебного контракта. Условия служебного контракта по большей части определены законодательством и лишь небольшая их часть определяется представителем нанимателя, но не сторонами, как в случае с трудовым договором.

Таким образом, контракт о прохождении государственной службы по своим признакам ближе не к трудовому, а к административному договору, соответственно должен регулироваться нормами административного права, в частности законодательством о государственной службе.

На наш взгляд, проблема правовой природы служебного контракта могла бы быть разрешена путем принятия Кодекса государственной службы Российской Федерации, в котором были бы урегулированы все вопросы прохождения службы, тем самым возможно было бы полностью исключить действие норм трудового права в этой сфере.

Анализ законодательства, научной литературы и юридической практики позволяет выделить ряд проблем, связанных с заключением и расторжением служебного контракта.

Соблюдение последовательности действий, согласно которой служебный контракт заключается после издания акта о назначении на должность, может вызвать конфликтную ситуацию, связанную с отказом от подписания служебного контракта уже назначенным го­сударственным служащим.

Правовая норма о том, что срочный служебный контракт заключается только в случаях, прямо указанных в законе, не позволяет привлекать на службу граждан по срочным служебным контрактам во всех необходимых в практической деятельности случаях. Заклю­чение бессрочных контрактов влечет за собой определенные сложности и дополнительные расходы при увольнении государственных служащих.

Законодательство о государственной гражданской службе в отличие от трудового устанавливает не только максимальный, но и минимальный срок срочного служебного контракта - один год. Однако на практике нередко возникают ситуации, когда необходимо заключить срочный служебный контракт на срок менее одного года.

Пересечение оснований увольнения вследствие несоблюдения ограничений, связанных с прохождением государственной гражданской службы, и иных оснований прекращения служебного контракта (по состоянию здоровья, вследствие выхода из гражданства Россий­ской Федерации и др.). Неопределенность конкретного основания прекращения служебного контракта приводит к тому, что гражданский служащий может быть неправомерно лишен государственных гарантий, предусмотренных при увольнении по тому или иному основанию.