Правовое регулирование деятельности прокуратуры в зарубежных государствах

Термин "прокуратура" в современном мире используется мало. В государствах с романо-германской правовой системой этот институт наиболее часто именуется "публичным министерством" (MinisterioPubliko, Ministerepublik), или "фискалией", в Германии - "службой государственного поверенного" (Staatsanwaltschaft), в Чехии с 1994 г. - "государственным заступничеством". В странах с англосаксонской правовой системой аналогичный прокуратуре институт именуется "атторнейская служба". Но в то же время прокуратура или сходные по своим функциям иные службы действуют практически в большинстве стран.

В зарубежных странах очень мало прокуратур, которые были бы сходны по организации, содержанию деятельности с российской прокуратурой. Например, лишь в Португалии прокуратура не относится ни к одной ветви власти, обладает функциями, сходными с целями и задачами российской прокуратуры и даже в чем-то их превосходящими.

В соответствии с главой 4 Конституции Португалии, посвященной исключительно прокуратуре, прокуратура Португалии осуществляет представительство государства, уголовное преследование, защиту демократической законности от имени государства, а также интересов, определяемых законом. Прокуратура в Португалии – коллегиальная, избираемая самими прокурорами.

Генеральный прокурор назначается президентом республики по представлению правительства. Конституции зарубежных стран почти ничего не говорят или говорят очень мало о правовом статусе прокуратуры. Это объясняется тем, что прокуратура здесь рассматривается не как автономная система, а как часть судебной или исполнительной власти. Это практически выражается в том, что прокуратура организационно находится при судах и высшей прокурорской должностью является прокурор при Верховном суде страны. Судьи и прокуроры входят в корпус магистров, подчинены общим правилам законодательства о магистратуре. Представители прокуратуры – ответственные магистраты, которые находятся в соподчинении, не могут быть переведены, временно отстранены от должности, уволены, за исключением случаев, указанных в законе. Назначение, введение в должность, перевод и передвижение по службе, применение к ним дисциплинарных мер входят в компетенцию ведомства Генерального прокурора. Общего надзора прокуратура не осуществляет, может быть, за исключением указанной республики Португалия, а также Испании, где Конституция уделяет прокуратуре ст. 124, из которой можно сделать вывод о несколько иной, большей степени автономности прокуратуры от судебной системы.

Во всех западных странах прокуратура выступает в качестве органа обвинения, однако при всем этом в деятельности прокуратуры и законе есть «основной принцип, свойственный прокурорской системе в демократическом режиме – обеспечение прав человека и гражданина»[12].

Прокуратура Франции состоит при судах. Руководит ее деятельностью министр юстиции. Прокуроры республики состоят при трибуналах большой инстанции, но могут осуществлять свои полномочия и в трибуналах малой инстанции. Генеральные прокуроры состоят при аппеляционных судах. Всю систему возглавляет Генеральный прокурор при Кассационном суде.

Все прокуроры во Франции назначаются на должность и смещаются Президентом республики по представлению Министерства юстиции. Помимо поддержания обвинения в суде и дачи заключений, прокуроры руководят расследованием уголовных дел и осуществляют надзор за законностью в местах лишения свободы в пределах подведомственных им территорий.

Во Франции судей и прокуроров именуют магистратами. Традиционно судьи обращаются к сторонам процесса сидя, в связи с чем их называют сидящими магистратами, а прокурорских работников именуют стоящими магистратами, поскольку они обращаются к суду только стоя. Прокуроры-магистраты приносят присягу: «Я клянусь верно и преданно исполнять свои обязанности, свято хранить тайны судопроизводства и мое поведение как магистрата будет достойным и беспристрастным».

Согласно ст. 6 Ордонанса № 58-1270 от 22 декабря 1958 года «в судебном корпусе запрещаются обсуждения политического характера. Магистратам запрещено любое проявление враждебности к принципам и форме правления Республики, а также какие-либо действия политического характера, несовместимые с обязательствами, налагаемыми их должностью».

На должность магистрата прокуроры назначаются после проведения конкурса. Каждый кандидат на должность должен иметь диплом о втором цикле высшего образования. Предельный возраст магистрата 65 лет, Генерального прокурора Кассационного суда – 68 лет.

В Итальянской Республике прокурор осуществляет надзор за соблюдением законов о правосудии, о правах государства, о юридических лицах, недееспособных; имеет право принятия таких охранительных мер, какие считает нужным.

Прокурор требует наказания за преступления и применения административных мер взыскания, исполнения приговоров, вступивших в законную силу и других постановлений суда в случаях, установленных законом.

Уложение о судоустройстве № 12 от 30 января 1941 года регулирует полномочия (компетенцию) прокурора по уголовным, гражданским делам и по надзору за исполнением законов в местах лишения свободы.

Прокуратура в Италии не выделена в самостоятельное ведомство. Прокуратуры входят в состав судейского корпуса и состоят при судах. Получив сообщение о преступлении, прокуратура Италии обязана осуществлять уголовное преследование (ст. 112 Конституции). Прокурор выполняет функции, предписанные ему законом, под контролем министра юстиции. Генеральные прокуроры при местных отделениях аппеляционных судов, прокуроры республики выполняют свои функции самостоятельно либо через подчиненных им магистратов. Имеется специальная прокуратура по делам несовершеннолетних.

В Англии и Уэльсе законом 1985 года учреждена служба государственных (коренных) обвинителей. Основная функция государственных обвинителей – поддержание обвинений в судах всех уровней по делам, расследованным полицией[13].

В Германии прокуратура проводит расследование по небольшому числу наиболее сложных уголовных дел с участием полицейских служб. Предъявление обвинения осуществляется прокуратурой либо по частной жалобе, потерпевшим, но следственное разбирательство производится при обязательном участии прокуратуры. Органы прокуратуры имеются при общих судах всех уровней. При Верховном федеральном суде функции прокуратуры осуществляют Федеральный прокурор и подчиненные суду прокуроры. Все они действуют под общим руководством министра юстиции ФРГ. Генеральный прокурор назначается Президентом ФРГ с согласия Бундесрата[14].

При высших судах, судах земель, участковых судах действуют соответствующие прокуроры. Полномочия участковых прокуроров ограничены. Они вправе выступать только в участковых судах. Должностные лица прокуратуры обязаны руководствоваться законными указаниями вышестоящих прокуроров.

В США на основе синтеза английских и континентальных традиций сложилась не только правовая система, отличающаяся от иных стран, но и институт прокуратуры, характерный для европейских стран, получил в США специфические черты. Как выше отмечалось, функции прокуратуры здесь выполняет атторнейская служба. Конституция США не определяет правового статуса атторнейской службы, также и в законодательстве не выработано единого нормативно-правового акта, определяющего функции, задачи и правовое положение данного органа. Деятельность и организация атторнейской службы регулируется в основном общим правом и решениями судов.

Атторнейская служба в США не имеет строгой централизации и соподчиненности: на уровне штатов в целях координации действует Национальная ассоциация окружных атторнеев (НАОА). Генеральный прокурор в США назначается Президентом "по совету и с согласия" Верховной палаты Конгресса США (Сената) и в его непосредственном введении находятся:

- служба солиситоров;

- полиция по исполнению судебных решений (маршалы США);

- федеральные тюрьмы и иные места лишения свободы;

- Федеральное бюро расследований (ФБР);

- служба иммиграции и натурализации, наделенная полномочиями расследования преступлений.

Президент США также назначает на должность прокуроров федеральных округов с согласия Сената на четырехлетний срок, который обычно совпадает с президентским сроком правления. Традиционно Президент выбирает кандидатуру прокурора по рекомендации старшего сенатора или представителя президентской партии того штата, в котором прокурор будет проходить службу. В отличие от Генерального прокурора США, генеральный прокурор штата избирается.

К функциям государственной атторнейской службы относятся следующие.

1. Уголовное преследование. Претворяя в жизнь названную функцию, атторейская служба:

- осуществляет уголовное преследование лиц, совершивших преступления;

- возбуждает уголовные дела;

- расследует преступления;

- проводит проверки;

- привлекает к уголовной ответственности;

- поддерживает обвинения в суде.

2. Юридическое консультирование правительства страны, отдельных штатов, других органов исполнительной власти. Прокуратура США при выполнении данной функции осуществляет консультирование федерального Правительства, губернаторов или органов исполнительной власти на местах по достаточно широкому кругу вопросов правоприменительной практики. При этом атторней свое решение оформляет в виде официального документа (opinion). Данное решение (opinion) по своему правовому значению носит рекомендательный характер, хотя всегда, как правило, исполняется соответствующими службами. Если провести аналогию с нашей страной, то решение атторнея во многом напоминает представление прокурора в России.

3. Представление в суде интересов федерального правительства, администрации штатов по различным правоотношениям. В качестве представителя интересов исполнительной власти США (в т.ч. Президента и Правительства) атторней подготавливает, заявляет и поддерживает в суде иски по широкому кругу гражданских дел. Генеральный атторней является "дланью Президента в принятии мер к тому, чтобы законы США по защите интересов США в правовых процедурах и преследовании правонарушений точно исполнялись", как говорится в одном из решений Верховного суда США". Также прокуратура США в лице Генерального солиситора (третье должностное лицо после двух заместителей Генерального атторнея) представляет интересы Правительства по любому делу, а также выступает в производстве в любом федеральном апелляционном суде, включая Верховный суд США, в качестве amicuscuriae (буквально - в качестве "друга суда", т.е. специалиста, консультанта по правовым вопросам) по собственной инициативе и по предписанию самого Верховного суда. В качестве специалиста, который, не являясь стороной по делу, с разрешения суда вступает в процесс и излагает свои суждения, солиситор оказывает большую правовую помощь суду путем представления информации, имеющей решающее значение для дела. Также, если спор не затрагивает интересы Правительства, солиситор может предложить компромиссное решение, устраивающее стороны и соответствующее нормам права.

4. Обеспечение исполнения законов. Как говорилось выше, в ведении Генерального атторнея находится служба маршалов США, которые выполняют функции судебных приставов. В непосредственной компетенции маршалов США находится:

- исполнение приказов, распоряжений и предписаний соответствующих федеральных судов;

- обеспечение исполнения вступивших в силу судебных решений;

- производство арестов, обысков и изъятия согласно ордерам, выданным судом;

- обеспечение охраны судов, участников процесса;

- производство перевозки обвиняемых, осужденных, содержащихся под стражей;

- реализация программы охраны свидетелей по делам, связанным с организованной преступностью и т.д.

5. Участие в законодательном и судебном нормотворчестве. Данная функция выражается в подготовке официальных мнений, вносимых администрацией, служебных меморандумов как актов обязательного внесудебного толкования закона, разработке инструкций, приказов и директив руководителями атторнейских служб. Посредством указанных актов происходит толкование действующего законодательства и принятие норм права. Акты Генерального атторнея, в роли которых выступают приказы и инструкции, регулируют порядок расследования и организацию обвинения по делам о преступлениях федеральной юрисдикции, организацию работы федеральных исправительных учреждений. В свою очередь, Положения некоторых меморандумов Генерального атторнея США включаются в Свод законов США и подлежат применению вместе с положениями основного законодательства. Атторнеи дают заключения по законопроектам[15].

Важно в заключение рассмотрения этой функции заметить, что в США, где прокуратура включена в систему органов министерства юстиции, где у нее нет жесткой централизации и иерархии, в то же время Генеральный атторней обладает правом законотворчества (правотворчества). Акты Генерального атторнея подлежат обязательному применению и исполнению не только службами, которые ему подконтрольны, но и всеми субъектами права, если данные правовые акты внесены в Свод законов США.

В нашей же стране, где прокуратура - это орган государства, который не входит ни в одну из ветвей власти, имеет единую федеральную централизованную систему органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением действующих на территории страны законов, уголовное преследование и иные функции, направленные на достижение верховенства закона, единства и укрепления законности, защиту прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом интересов общества и государства, и входящих в нее научных и образовательных учреждений, Генеральный прокурор Российской Федерации не имеет права законотворчества (правотворчества), кроме как издания нормативно-правовых актов, которые действуют в рамках системы прокуратуры России. И только указания Генерального прокурора РФ по вопросам дознания, не требующих законодательного регулирования, являются обязательными для исполнения всеми органами дознания независимо от их ведомственной принадлежности (п. 2 ст. 30 Закона о прокуратуре). При этом данные указания носят общий, принципиальный характер.

Рассматривая же прокуратуру США, важно подчеркнуть, что постоянное участие атторнеев в судопроизводстве нередко определяющим образом влияет на решение суда, устанавливающего прецедент как норму общего права.

6. Координация деятельности органов уголовного преследования. При воплощении данной функции в жизнь Генеральный прокурор на федеральном юрисдикционном уровне координирует все программы осуществления правоохранительной деятельности и предупреждения преступности; контролирует осуществление уголовного преследования; процесс исполнения решений судов, и именуется в данном случае "главным должностным лицом в федеральном правоприменении" (chieffederallawenforcement), хотя и не имеет административной власти над всеми правоохранительными органами страны. Но необходимо заметить, что указанное название достаточно полно отражает фактическое (реальное) правовое положение Генерального атторнея[16].

Расследование на предварительной стадии и оперативно-розыскные действия выполняют, в свою очередь, ФБР и иные органы расследования Министерства юстиции. В данном случае для полного отражения правового статуса Генерального атторнея необходимо заметить, что он имеет право привлекать другие федеральные органы расследования для организации работы по борьбе с преступностью на определенных направлениях, давая всем этим органам указания, обязательные для исполнения.

Если расследование проводилось другими федеральными органами, в соответствии с их компетентностью, то материалы дел поступают в Министерство юстиции, где решается вопрос о достаточности доказательств и о дальнейшем направлении дел. По наиболее важным уголовным делам процессуальные решения, такие, как, например, возбуждение уголовного дела, передача материалов дела суду, поддержание государственного обвинения, находятся под контролем соответствующих подразделений министерства юстиции.

В США последовательно осуществляются меры по развитию и усилению правового статуса прокуроров, введению в уголовном процессе норм, значительно усиливающих положение государственного обвинителя. В правовом положении прокурора оговаривается, что он выполняет обвинительную функцию независимо от судебной власти. Необходимо отметить, что после принятия в 1984 г. мер по реформированию системы назначения приговора (Акт о реформировании системы назначения приговора, Инструкция по назначению приговора) расширились основания для усмотрения прокурора в части вынесения вердиктов обвинения и принуждения граждан к сотрудничеству: исключительные полномочия обвинения в сокращении срока наказания в обмен на сотрудничество обвиняемого; право прокурора отказаться от обвинения в обмен на сотрудничество обвиняемого; право прокурора отказаться от обвинения с целью избежать процедурных и доказательственных препятствий в суде. Только по ходатайству прокурора может быть снижено наказание для обвиняемого по мотивам его содействия в установлении истины по уголовному делу. Если прокурор отказывается от ходатайства, то суд в этом случае назначает наказание согласно инструкциям. В завершение рассмотрения данной функции важно заметить, что в уголовном процессе США господствует презумпция добросовестности прокурора, которая означает, что его обвинительные полномочия являются недоступными для судебного надзора.

7. Участие в формировании судейского корпуса.

На основании вышеизложенного можно сказать о том, что:

- атторнейское ведомство не основано на принципе централизации;

- прокуратура США входит в ветвь исполнительной власти в системе разделения властей;

- Генеральный атторней штата избирается и является по своей сути не только должностным лицом, выполняющим огромный круг правовых обязанностей, но и важной политической фигурой;

- Генеральный атторней обладает правотворческой функцией, а это говорит о большой значимости всего прокурорского ведомства в США;

- Прокуратура США не знает такого института прокурорского надзора, как надзор за законностью в сфере государственного управления ("общего надзора");

- в организационных особенностях атторнейской службы отражены конституционные принципы устройства всей государственной машины США. Как совокупность правоприменяющих органов исполнительной власти атторнейская служба подчинена только этой власти и в силу принципа разделения властей не связана ни с судом, ни с законодателями.

Словом, даже краткий анализ положения прокуратуры в зарубежных странах показывает, что прокуратура в большинстве государств играет важную роль в процессе выработки уголовной политики, в защите прав и интересов граждан, участвуя в уголовном и гражданском судопроизводстве. Общей тенденцией ее развития является расширение функций прокуратуры, невмешательство законодательной и исполнительной власти в ее содержательную деятельность.