Обжалование и опротестование постановления по делу об административном правонарушении

Данная стадия производства по делу является факультатив­ной, так как нарушитель, другие лица могут признать наложен­ное административное взыскание справедливым.

Постановление может быть обжалованолицом, в отношении которого оно вынесено, от его имени его адвокатом, а также потерпевшим в течение 10 днейсо дня вынесения постановле­ния. Если срок пропущен по уважительным причинам, он мо­жет быть восстановлен.

Постановление административной комиссии может быть об­жаловано в соответствующую администрацию или в суд. Решение поселковой, сельской администрации — в вышестоящую админи­страцию или суд. Постановление иного органа о наложении штра­фа — в вышестоящий орган или суд; о наложении иного взыска­ния — сначала в вышестоящий орган и только после этого в суд. Предупреждение, зафиксированное на месте правонарушения пу­тем составления протокола, обжалуется в вышестоящий орган.

Районный (городской) суд (суд первого звена) является по­следней инстанцией, правомочной принимать решения по де­лам об административных правонарушениях. Его решение об­жалованию не подлежит.

Подача жалобы приостанавливает исполнение обжалуемого постановления, за исключением обжалования предупреждения, административного ареста, штрафа, налагаемого на месте со­вершения правонарушения. Жалоба рассматриваетсяправомоч­ным органом в десятидневный сроксо дня ее поступления.

Орган, рассматривающий жалобу, может оставить постанов­ление без изменения; отменить постановление и направить де­ло на новое рассмотрение; отменить постановление и прекра-

_г, 6 5 4 Глава 1 5 . Бюджетный процесс

тить дело, а также изменить меру взыскания в пределах, преду­смотренных нормативным актом об ответственности, с тем, однако, чтобы взыскание не было усилено.

Отмена постановления с прекращением дела влечет за собой возврат взысканных денежных сумм, возмездно изъятых и кон­фискованных предметов, а также отмену других ограничений, связанных с ранее принятым постановлением. При невозмож­ности возврата предмета возвращается его стоимость.

Опротестованиепостановления о наложении административ­ного взыскания осуществляется прокурором.Кроме того, проку­рор может опротестовать и решение, принятое по жалобе (про­тест приносится в данном случае в вышестоящий орган по от­ношению к органу, принявшему решение по жалобе).

Глава 15 БЮДЖЕТНЫЙ ПРОЦЕСС

Понятие бюджетного процесса

Финансовый год в Российской Федерации устанавливается в 12 месяцев (с 1 января по 31 декабря). Это означает, что су­ществует необходимость в принятии актов о бюджете с перио­дичностью в один год. Именно это и обусловило существова­ние такого явления, как бюджетный процесс.

Бюджетный процесс — это регламентированная законом дея­тельность органов государственной власти и местного самоуправ­ления по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджетов соответствующих уровней.

Составной частью бюджетного процесса является бюджетное регулирование, представляющее собой частичное перераспреде­ление финансовых ресурсов между бюджетами разных уровней.

Можно выделить несколько стадий бюджетного процесса:

1) составление бюджета;

2) рассмотрение и утверждение бюджета;

3) исполнение бюджета, контроль за исполнением бюджета;

4) составление и утверждение отчета за исполнением бюд­жета.

§ 2. Общие положения бюджетного процесса в РФ 6 5 5

Как известно, элементами бюджетной системы Российской Федерации являются бюджеты различных уровней. К ведению Российской Федерации относятся федеральный бюджет и уста­новление общих принципов, основ бюджетного процесса для бюджетов остальных уровней. Детально бюджетный процесс в субъекте РФ, в муниципальном образовании регулируется соот­ветственно законами субъектов РФ и уставом муниципального образования. Поэтому достаточно определенно можно рассмат­ривать лишь процесс по формированию и исполнению бюдже­та Российской Федерации, а применительно к бюджетному процессу других уровней целесообразно говорить лишь об об­щих положениях.

Общие положения бюджетного процесса в Российской Федерации

Составление бюджетов.Это является функцией органов ис­полнительной власти или администрации муниципального об­разования и производится в соответствии с прогнозом и про­граммами социально-экономического развития соответствую­щей территории. На основе программ и прогнозов, а также итогов социально-экономического развития территории за пре­дыдущий год, оценки исполнения бюджета текущего года опре­деляются предполагаемый объем доходов соответствующего бюджета, основные направления расходования средств бюджета.

Правительство РФ организует работу по доведению не позд­нее чем за семь месяцев до начала финансового годадо органов представительной и исполнительной власти субъектов РФ ин­структивного письма об особенностях составления расчетов к проектам бюджетов на следующий финансовый год, в, том чис­ле и о централизованно установленных социальных и финансо­вых нормативах, которые необходимо учитывать при составле­нии бюджета. В свою очередь органы исполнительной власти субъектов РФ в установленные их представительными органа­ми власти сроки доводят до представительных и исполнитель­ных органов власти (чаще муниципальных органов) соответст­вующие указания по разработке проектов бюджетов, включая социальные и финансовые нормативы Российской Федерации и субъектов РФ.

В том случае, если предполагаемый объем доходов соответ­ствующих бюджетов не соответствует нормативам минималь-

656 Глава 15. Бюджетный процесс

ной бюджетной обеспеченности (ниже минимально необходи­мых расходов), соответствующие органы исполнительной вла­сти представляют в вышестоящий орган исполнительной власти в установленные сроки необходимые расчеты для обос­нования размеров отчислений от регулирующих доходов, раз­мера дотаций, субвенций, подлежащих передаче из вышестоя­щих бюджетов.

Таким образом, исполнительный орган власти соответст­вующего уровня, составляя бюджет, аккумулирует следующую информацию:

• проектируемые проценты отчислений от регулирующих доходов вышестоящего бюджета;

• размер дотаций и субвенций, намечаемых к предоставле­нию из вышестоящего бюджета;

• перечень доходов, закрепленных за соответствующим бюджетом, их ожидаемый уровень;

• перечень обязательных расходов, передаваемый из Рос­сийской Федерации субъекту РФ;

• прогнозы, программы развития соответствующих террито­рий, проекты смет бюджетных учреждений и др.

Органы исполнительной власти вправе вносить свои пред­ложения по изменению и уточнению проектируемых выше­стоящим органом процентов отчислений, размеров дотаций, субвенций и др. Эти предложения вначале рассматриваются ор­ганом исполнительной власти вышестоящего уровня. В случае отрицательного ответа составляется протокол разногласий, со­держащий обоснование предложений и отказов, а также обра­зуется на паритетных началах согласительная комиссия. Окон­чательное решение принимается соответствующим вышестоя­щим представительным органом власти.

На основе вышеизложенной информации органы исполни-! тельной власти, а реально — соответствующие финансовые от­делы, управления и т. д. составляют проект бюджета на пред­стоящий финансовый год.

Утверждение бюджета.Орган исполнительной власти вносит проект бюджета в представительный орган соответствующей территории, к чьей исключительной компетенции относится утверждение бюджета.

Утверждению предшествует работа с текстом бюджета в ко­миссиях, комитетах представительного органа, где проверяются обоснованность, достаточность расходов, реальность получения предполагаемых доходов.

§ 2. Общие положения бюджетного процесса в РФ 6 5 7

Утверждение бюджетов осуществляется постатейно. Ассиг­нования на финансирование деятельности органов законода­тельной, исполнительной и судебной власти включаются в бюджеты соответствующего уровня в качестве самостоятельных статей расходов.

Принятые бюджеты оформляются соответственно законами РФ, законами субъектов РФ, решениями представительного органа муниципального образования.

Исполнение бюджета. Входе исполнения бюджета исполни­тельный орган вправе принимать решения о внесении изменений по статьям расходов в пределах утвержденных ассигнований по каждому направлению расходования средств. Более серьезные изменения требуют принятия акта соответствующего представи­тельного органа о внесении изменений и дополнений в бюджет.

Кассовое исполнение бюджетов осуществляется соответст­вующими учреждениями Центрального банка РФ, а в случае их отсутствия по согласованию с соответствующим представитель­ным органом власти — любыми другими банками без взимания комиссионного вознаграждения.

В случаях, когда при исполнении бюджета уровень дефици­та бюджета превышает установленный или происходит значи­тельное снижение поступлений от доходных источников, пред­ставительный орган власти по предложению исполнительного органа принимает решение о введении механизма секвестрарасходов. Механизм секвестра может вводиться также, если в ходе исполнения бюджета дефицит не уменьшается, результа­том чего является невозможность финансирования предусмот­ренных в бюджете мероприятий.

Контроль за исполнениембюджета осуществляет соответст­вующий представительный орган власти, который самостоя­тельно определяет организационные формы такого контроля. Исполнительный орган власти обязан осуществлять контроль за правильностью использования предприятиями, учреждения­ми выделенных им из бюджета ассигнований, средств внебюд­жетных фондов. Представительный орган власти может при­нять решение о привлечении аудитора для проведения провер­ки исполнения бюджета исполнительным органом власти.

Отчет об исполнении бюджетаисполнительный орган власти обязан в установленный срок представить соответствующему представительному органу по всем показателям доходов и расхо­дов с необходимым анализом исполнения доходов и расходования средств. Отчет подлежит обязательному опубликованию в печати.

6 5 8 Глава 1 5 . Бюджетный процесс

§ 3. Процесс по формированию и исполнению федерального бюджета

Составление проекта федерального бюджета.Решение о нача­ле работы над составлением проекта федерального бюджета принимается за 10 месяцевдо начала соответствующего финан­сового года.

1. В течение первых трех месяцев производятся разработка
прогноза социально-экономического развития Российской Фе­
дерации, составление сводного баланса финансовых ресурсов,
определение основных направлений бюджетной политики, расчет
контрольных цифр проекта федерального бюджета на соответст­
вующий период.

Руководители учреждений и организаций, находящихся на сметно-бюджетном финансировании, составляют проекты смет, которые представляются в соответствующие министерст­ва и ведомства РФ, где они обобщаются. Министерства и ве­домства в свою очередь представляют Министерству финансов и Министерству экономического развития и торговли РФ рас­четы и обоснования проектируемых расходов.

Кроме того, органы исполнительной власти субъектов РФ в установленные сроки должны представить в Министерство фи­нансов запросы и обоснования для получения отчислений от регулирующих доходов, дотаций и субвенций из федерального бюджета.

2. В течение следующих четырех месяцев Министерство фи­нансов РФ анализирует всю представленную информацию и раз­рабатывает контрольные цифры проекта федерального бюджета, которые затем согласовываются с территориальными органами исполнительной власти. Эти органы могут вносить предложения по корректировке показателей отчислений, дотаций, субвенций и др.

3. Затем составляется окончательный вариант проекта фе­дерального бюджета, который представляется Правительством РФ в Федеральное Собрание для рассмотрения и утвержде­ния.

Рассмотрение и утверждение федерального бюджета.Необхо­димо отметить, что на данный момент существует стабильная процедура рассмотрения и утверждения федерального бюджета, предусмотренная Бюджетным кодексом РФ. На сегодняшний день она выглядит следующим образом.

§ 3. Формирование и исполнение федерального б ю д ж е т а 6 5 9

Правительство РФ представляет Государственной Думе до 15 августа следующие документы:

• проект Закона «О федеральном бюджете»;

• предварительные итоги социально-экономического разви­тия Российской Федерации за текущий год;

• прогноз социально-экономического развития на предстоя­щий год;

• прогноз консолидированного бюджета Российской Феде­рации;

• федеральные целевые программы и программы по разви­тию регионов, предусмотренные к финансированию за счет средств федерального бюджета;

• итоги исполнения федерального бюджета за первое полу­годие текущего года и другие документы.

Кроме того, вместе с проектом федерального бюджета долж­ны представляться проекты изменений и дополнений в законо­дательство о налогах.

До рассмотрения проекта Федерального закона «О феде­ральном бюджете» в первом чтении данный проект обсуждается в комитетах и комиссиях Государственной Думы. Предложения по поводу законопроекта обобщаются в комитете по бюджету, налогам, банкам и финансам, который готовит заключение по проекту федерального бюджета и представляет его на рассмот­рение Государственной Думы.

Проект федерального бюджета рассматривается Государст­венной Думой в четырех чтениях.

При рассмотрении проекта в первом чтении Государственная Дума рассматривает концепцию, прогноз социально-экономиче­ского развития, основные направления бюджетной и налоговой по­литики и утверждает основные показатели федерального бюджета:

• распределение доходов от федеральных налогов и сборов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ;

• доходы федерального бюджета в разрезе классификации доходов и по видам доходов;

• размеры дефицита федерального бюджета;

• расходы федерального бюджета в целом.

В случае отклонения проекта федерального бюджета в первом чтении образуется согласительная комиссия из представителей Го­сударственной Думы, Совета Федерации и Правительства РФ, ко-

22 Основы российского права

6 6 0 Глава 1 5 . Бюджетный процесс

торая представляет уточненный проект федерального бюджета на рассмотрение Государственной Думы повторно в первом чтении.

При рассмотрении проекта федерального бюджета во втором чтении Государственная Дума обсуждает и утверждает ассигно­вания по разделам бюджетной классификации и определяет пе­речень защищенных статей и др.

В третьем чтении утверждаются расходы бюджета по под­разделам бюджетной классификации.

В четвертом чтении проект выносится на голосование для принятия в целом. Внесение поправок не допускается.

В дальнейшем процесс утверждения проекта федерального бюджета происходит в порядке, установленном Конституцией РФ.

В случае непринятия до 1 января проекта Федерального за­кона «О федеральном бюджете» Государственная Дума прини­мает федеральный закон о финансировании государственных расходов из федерального бюджета на I квартал.

Исполнение федерального бюджета.Исполнение бюджета — это практическая реализация бюджета по всем предусмотрен­ным показателям его доходной и расходной частей. Исполне­ние бюджетов относится к функциям исполнительной ветви власти. В процессе исполнения бюджета Правительство РФ мо­жет вносить изменения по статьям расходов бюджетной клас­сификации в пределах утвержденных ассигнований по каждому направлению расходования средств.

Оперативное исполнение бюджета осуществляется в соответ­ствии с бюджетной росписью (росписью доходов и расходов), утверждаемой Министерством финансов РФ. Оперативное ис­полнение бюджета заключается в принятии мер к поступлению запланированных доходов, в предоставлении финансовых средств на мероприятия, предусмотренные бюджетной роспи­сью, контроле за правильным их использованием.

В исполнении бюджета в какой-то мере участвуют все госу­дарственные органы, бюджетные предприятия, учреждения и другие организации. Однако наиболее существенная роль в этой области принадлежит органам налоговой службы, ответст­венным за собирание денежных средств, финансовым органам и кредитным учреждениям.

Главной задачей Министерства РФ по налогам и сборам яв­ляется контроль за соблюдением налогового законодательства, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет государственных налогов и других платежей. Как видно из определения, данное Мини-

§ 3. Формирование и исполнение федерального бюджета 6 6 1

стерство в основном обеспечивает исполнение доходной части бюджета. Для этого оно наделено существенными правами:

а) производить проверки денежных документов, бухгалтер­
ских книг, отчетов, планов, связанных с учетом налогов, полу­
чать необходимую информацию, справки, объяснения;

б) обследовать складские, торговые и иные помещения
предприятий и граждан;

в) приостанавливать операции по расчетным и другим сче­
там в банках в случае непредставления бухгалтерских отчетов,
балансов, расчетов и других документов;

г) применять к предприятиям, учреждениям, организациям
и гражданам финансовые санкции, налагать административные
штрафы и др.

Ключевая роль в исполнении бюджета принадлежит Феде­ральному казначейству, которое является структурным подраз­делением Министерства финансов РФ. Его основными задача­ми являются:

а) организация, осуществление и контроль за исполнением
федерального бюджета;

б) управление доходами и расходами федерального бюджета
на счетах казначейства в банках;

в) сбор, обработка и анализ информации о состоянии госу­
дарственных финансов и др.

В целях осуществления данных задач Главное управление Федерального казначейства Министерства финансов РФ:

• организует бюджетное и финансовое исполнение феде­рального бюджета;

• доводит до территориальных органов Федерального казна­чейства размеры ассигнований из федерального бюджета по об­служиваемым этими органами территориям;

• ведет сводный реестр распорядителей средств федерально­го бюджета;

• организует и осуществляет краткосрочное прогнозирова­ние средств федерального бюджета;

• организует и осуществляет сводный учет операций по дви­жению средств федерального бюджета;

• организует и осуществляет управление доходами и расхо­дами федерального бюджета.

Непосредственной же работой по целевому финансирова­нию предприятий, учреждений, организаций, по осуществле-

6 6 2 Глава 1 5 . Бюджетный процесс

нию операций со средствами федерального бюджета занимают­ся органы Федерального казначейства по городам, районам.

Органы Федерального казначейства наделены достаточно серьезными правами, в частности, правом приостанавливать опе­рации по счетам предприятий, учреждений, использующих сред­ства федерального бюджета, в случае допущения ими определен­ных нарушений финансовой дисциплины, правом взыскивать с юридических лиц в бесспорном порядке Средства федерального бюджета, используемые не по целевому назначению, и т. п.

Исполнение расходной части бюджетасвязано с распределе­нием средств федерального бюджета. Право распоряжаться де­нежными средствами, выделенными из бюджета, предоставлено законодательством руководителям учреждений, организаций и др., которые называются распорядителями- бюджетных средств. Распорядители бюджетных средств подразделяются на главных и нижестоящих. К главным распорядителям относятся министры и руководители ведомств РФ. К нижестоящим отно­сятся руководители учреждений, получающих средства от глав­ных распорядителей для распределения между подведомствен­ными учреждениями, а также руководители учреждений, полу­чающих средства для их использования на средства учреждений.

Расходование средств федерального бюджета происходит в различных формах и на различные цели (например, предостав­ление кредитов иностранным государствам и др.), но основная часть денежных средств распределяется путем финансирования, под которым понимается предоставление средств федерального бюджета в распоряжение предприятий, учреждений на началах безвозвратности и безвозмездности.

Финансирование чаще всего осуществляется на принципах
целенаправленности, другими словами, средства, предоставляе­
мые предприятиям, учреждениям, имеют строго целевое назна­
чение (выплата заработной платы, стипендий, реконструкция
здания и т. п.). -

Бюджетное финансирование на сегодняшний день возмож­но в двух формах.

1. Финансирование государственных (унитарных) предприятий.Государственные предприятия ныне выступают в качестве са­мостоятельных хозяйствующих субъектов, чья деятельность на­правлена на получение прибыли. Государство чаще всего не может вмешиваться в хозяйственную деятельность унитарных предприятий. Как правило, предприятие должно обеспечивать свои расходы за счет собственных средств. Поэтому бюджетное

§ 3. Формирование и исполнение федерального бюджета 663

финансирование не должно быть основным источником средств для предприятия, однако оно необходимо для убыточ­ных, но социально значимых предприятий.

2. Сметно-бюджетное финансирование учреждений.Учрежде­ния не являются коммерческими юридическими лицами и по­этому, как правило, не имеют собственных доходов, или их объем не бывает значительным. Поэтому все расходы учрежде­ний покрываются за счет средств бюджета на основе финансо­вых планов — смет расходов, устанавливающих объем, целевое направление и поквартальное распределение средств, выделен­ных из бюджета. Статьи расходов имеют обязательный характер и не могут быть изменены по воле руководителя учреждения. К учреждениям, находящимся на сметно-бюджетном финанси­ровании, относятся учреждения образования, здравоохранения, науки, государственный аппарат РФ, оборона, правоохрани­тельные органы.

Исполнение бюджетов заканчивается заключением бюдже­тов, под которым понимается закрытие счетов, используемых для исполнения бюджета (оно происходит 31 декабря).

Отчет об исполнении бюджета.После заключения бюджета начинается работа по составлению отчета об исполнении бюд­жета, которая практически проводится Министерством финан­сов на основе сведений, представляемых всеми органами, орга­низациями, распорядителями бюджетных средств, имеющих отношение к исполнению бюджета.

Отчет об исполнении бюджета должен составляться по всем основным показателям доходов и расходов с необходимым ана­лизом использования доходов и расходования средств.

Отчет об исполнении федерального бюджета представляется Правительством в Государственную Думу для утверждения. Оформляется отчет в виде постановления Федерального Собра­ния, которое должно быть обязательно опубликовано в печати.

Ответственность за нарушение бюджетного законодательства.Она предусматривается Бюджетным кодексом РФза неисполне­ние или ненадлежащее исполнение порядка рассмотрения про­ектов бюджетов, исполнения и контроля за исполнением бюд­жетов всех уровней.

К нарушителям бюджетного законодательства могут быть применены следующие санкции:

• предупреждение;

• блокировка расходов;

Глава 16. Налогово-процессуальное право

• изъятие бюджетных средств;

• приостановление операций по счетам в кредитных орга­низациях;

• наложение штрафа;

• начисление пени;

• другие.