Ограничения (обременения) земельных участков

Признание частной собственности на землю в Российской Федерации и включение земельных участков в гражданский оборот привело к тому, что на первоначальном этапе становления рыночной экономики в нашей стране земля нередко стала рассматриваться как обычный товар. Создавалась иллюзия, что земельные участки могут переходить от одних лиц к другим, как любой другой товар. Между тем земля является очень специфическим видом материальных ресурсов, к использованию и охране которого предъявляются особые и зачастую весьма высокие требования.

Значение земли в деятельности любого общества сложно переоценить. В качестве основного компонента окружающей природной среды земля выполняет важнейшую экологическую функцию. Поверхность земли выступает местом размещения различных объектов, а ее почвенный слой используется в качестве средства производства в сельском и лесном хозяйстве. По существу земля представляет собой основной и естественный фактор в любой сфере бизнеса, прямо или косвенно участвующий в производстве всех других товаров и благ. Социальная роль земли состоит в том, что она служит местом обитания и условием жизни людей. Наконец, земля как территория государства или ее административно-территориальных единиц обуславливает политическую функцию.

Таким образом, земля имеет многофункциональное значение, а потому владение, пользование и распоряжение земельными участками не должно входить в противоречие с публичными интересами, а также нарушать права и законные интересы отдельных лиц, что прямо закреплено в Конституции РФ (ч. 1 ст. 9, ч. 2 ст. 36).

Предоставление прав на землю собственникам земельных участков, землевладельцам и землепользователям всегда сопровождается возложением на них определенных обязанностей. Выполнение этих обязанностей ограничивает возможности реализации любого права на землю.

В отношении земельных участков указанные ограничения состоят в обязанностях собственников земельных участков, землевладельцев и землепользователей совершать или не совершать определенные действия либо терпеть чужие действия постольку, поскольку это диктуется публичными интересами, а также необходимостью обеспечения прав и законных интересов отдельных лиц.

Как справедливо отмечено в одном из определений Конституционного Суда РФ, земля является "особого рода товаром, недвижимостью". Данная специфика объясняет причину, по которой законодательством устанавливаются многочисленные ограничения прав на землю.

Ограничения прав на землю, которые предусматриваются действующим законодательством, весьма разнообразны. Очень специфичны формы их установления. При этом трактовка ограничений прав на землю в разных отраслях законодательства неоднозначна.

Федеральные законы устанавливают ограничения прав на землю в целях:

• сохранения природных объектов или памятников истории и культуры;

• создания необходимых условий для осуществления хозяйственной и иной деятельности;

• эксплуатации промышленных, транспортных и иных объектов и коммуникаций;

• охраны жизни и здоровья людей и т.д.

Многообразие целей приводит к тому, что ограничения прав на землю определяются в федеральных законах, относящихся к самым разным отраслям законодательства.

В одних федеральных законах устанавливается правовой режим земель, который налагает на правообладателя обязанность соблюдать определенные требования. В других федеральных законах содержатся перечни обязанностей лиц, использующих земельные участки. Имеются федеральные законы, которые ограничивают оборот земельных участков или допускают обременение вещных прав на землю определенными обязательствами. Существуют также федеральные законы, которые требуют от обладателей прав на землю выполнять различного рода технические требования, например, СНиПы или СанПиНы.

В гражданском законодательстве ограничениями (обременениями) прав на земельные участки предлагается считать сервитут, ипотеку, доверительное управление, аренду, арест имущества и другие условия и запреты, стесняющие соответствующего правообладателя (ст. 1 ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним"). Иными словами, ограничения прав на землю трактуются как условия и запреты, влияющие на гражданский оборот земельных участков.

Земельное законодательство ограничениями прав на землю называет различного рода запреты и условия, выполнение которых связано с использованием земель и объектов, расположенных на них, а также с осуществлением строительства и иной деятельности (ст. 56 Земельного кодекса РФ). В данном случае ограничения прав на землю трактуются как условия и запреты, влияющие на использование и охрану земель.

Применять законодательство, в котором определяются ограничения прав на землю, необходимо с учетом вышеуказанных обстоятельств.

Среди федеральных законов об ограничениях прав на землю условно можно выделить законодательные акты, содержащие нормы:

1) об оборотоспособности земельных участков;

2) о правовом режиме земель;

3) об обязанностях собственников земельных участков, землевладельцев и землепользователей.

В современном российском законодательстве оборотоспособность земельных участков регулируется, прежде всего, Земельным кодексом РФ (ЗК РФ), где в ст. 27 перечислены земельные участки, изъятые из оборота или ограниченные в обороте.

Изъяты из гражданского оборота земельные участки:

• в пределах территорий государственных природных заповедников и национальных парков, за исключением земельных участков в границах национальных парков, переданных гражданам и юридическим лицам в собственность или на иных правах в соответствии с федеральными законами;

• занятые зданиями, строениями и сооружениями, в которых размещены для постоянной деятельности Вооруженные Силы РФ, войска Пограничной службы РФ, другие войска, воинские формирования и органы;

• занятые зданиями, строениями и сооружениями, в которых размещены военные суды;

• занятые объектами организаций федеральной службы безопасности;

• занятые объектами организаций федеральных органов государственной охраны;

• занятые объектами использования атомной энергии, пунктами хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ;

• занятые объектами, в соответствии с видами деятельности которых созданы закрытые административно-территориальные образования;

• предоставленные исправительно-трудовым учреждениям и лечебно-трудовым профилакториям соответствующих правоохранительных органов;

• занятые воинскими и гражданскими захоронениями;

• занятые инженерно-техническими сооружениями, линиями связи и коммуникациями, возведенными в интересах защиты и охраны Государственной границы РФ.

Ограничены в гражданском обороте земельные участки:

Изъятые из гражданского оборота земельные участки находятся в исключительной федеральной собственности, а ограниченные в гражданском обороте земельные участки -в федеральной собственности, собственности субъектов РФ и муниципальной собственности.

Право собственности на указанные земельные участки не может быть приобретено гражданами и юридическими лицами. Только в случаях, предусмотренных федеральными законами, допускается передача в частную собственность земельных участков, ограниченных в гражданском обороте.

Запрещены любые сделки с земельными участками, изъятыми из гражданского оборота. Совершение сделок с земельными участками, ограниченными в гражданском обороте возможно только в той мере, в какой это допускается федеральными законами (п. 2 ст. 27 ЗК РФ).

Гражданский оборот соответствующих земельных участков часто обуславливается соблюдением ряда требований. Например, на территориях национальных парков земельные участки могут предоставляться только юридическим и физическим лицам, имеющим лицензию на осуществление деятельности по обеспечению регулируемого туризма и отдыха (ст. 17 ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях").

В нормах федеральных законов об ограничениях оборотоспособности земельных участков реализованы требования п. 2 ст. 129 Гражданского кодекса РФ.

Гражданское законодательство под ограничениями гражданского оборота предлагает понимать:

• принадлежность объектов гражданских прав определенным участникам оборота;

• получение специального разрешения, допускающего оборот объектов гражданских прав. ЗК РФ и множество других федеральных законов предусматривают немало других ограничений права государственной и муниципальной собственности на земельные участки, связанных с особенностями их гражданского оборота.

К этим ограничениям можно, в частности, отнести:

• возможность совершения с земельными участками, находящимися в государственной и муниципальной собственности, только сделок купли-продажи и аренды, а также предоставления их в срочное безвозмездное пользование;

• возможность предоставления государственных и муниципальных земель в постоянное (бессрочное) пользование и безвозмездное срочное пользование строго ограниченному кругу лиц. Что касается ограничений оборотоспособности земельных участков, находящихся в частной собственности, то законодательство упоминает лишь о возможности обременения права собственности граждан и юридических лиц сервитутом, ипотекой, арендой и т.д.

В отдельных случаях законодательством предусматривается обязанность произвести отчуждение земельных участков, находящихся в частной собственности. Например, в соответствии со ст. 5 ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" собственник обязан произвести отчуждение земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения или земельной доли, если он является иностранным лицом либо если размер земельных участков и их местоположение не соответствуют установленным требованиям.

К федеральным законам о правовом режиме земель относится значительное число законодательных актов. Ограничения прав на земельные участки, связанные с соблюдением правового режима земель, определяются не только в земельном законодательстве, но и в лесном, экологическом и иных отраслях законодательства. При этом следует учитывать, что независимо от того, в каком законодательстве содержатся нормы о правовом режиме земель, основу его составляют требования ЗК РФ.

Гражданский кодекс РФ и ЗК РФ неодинаково определяют влияние норм о правовом режиме земель на осуществление прав на земельные участки. Гражданское законодательство соблюдение правового режима земель не связывает с ограничением прав на землю в части осуществления правомочий владения и распоряжения. В п. 2 ст. 260 Гражданского кодекса РФ не случайно соблюдение требований земельного законодательства о назначении земель связывается только с осуществлением правомочий пользования. ЗК РФ требует соблюдать правовой режим земель независимо от форм и видов прав на землю. Из актов земельного законодательства следует, что владение, пользование и распоряжение земельными участками не должно приводить к нарушению правового режима земель.

Следует иметь в виду, что гражданское законодательство в данной части необходимо применять с учетом требований ЗК РФ.

Правовой режим земель устанавливается исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий (подп. 10 п. 1 ст. 1 ЗК РФ). Таким образом, когда говорится о регулировании вопросов правового режима земель, имеются в виду нормы законодательства о делении земель на категории и нормы о зонировании территорий.

Основой отнесения земель к определенным категориям является их целевое назначение. Используя этот критерий, в ЗК РФ (ст. 7) выделены следующие категории земель:

• земли сельскохозяйственного назначения;

• земли поселений;

• земли промышленности, энергетики, транспорта, радиовещания, связи, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения;

• земли особо охраняемых территорий и объектов;

• земли лесного фонда;

• земли водного фонда;

• земли запаса.

Для каждой категории земель установлен определенный правовой режим, выражающийся в полном или частичном запрете осуществлять на землях те или иные виды деятельности, в предоставлении приоритетной возможности использовать земли для конкретных нужд, в установлении особых условий использования земель и т.д.

Например, земли особо охраняемых территорий и объектов должны использоваться в экологических, научных, историко-культурных и иных подобных целях, а земли сельскохозяйственного назначения - для нужд сельского хозяйства.

Федеральными законами часто запрещается осуществлять на землях виды деятельности, несвязанные с их назначением. В частности, запрещается использовать для несельскохозяйственных целей особо ценные и продуктивные сельскохозяйственные угодья, а на особо охраняемых природных территориях федерального значения -размещать садоводческие и дачные участки, осуществлять строительство федеральных автомобильных дорог и т.д.

Ограничения прав на землю зависят от того, находятся ли земельные участки в пределах территориальных зон (особо охраняемых территорий, охранных, санитарно-защитных, запретных и иных зон), которые выделяются при зонировании территорий и для которых устанавливаются виды разрешенного использования, а также определяются другие условия и запреты в области использования и охраны земель.

Так, земельные участки в составе зон сельскохозяйственного использования в поселениях используются в целях ведения сельскохозяйственного производства до момента изменения вида их использования в соответствии с генеральными планами и правилами землепользования и застройки поселений, а земельные участки в зонах хозяйственного назначения национальных парков - только в целях обеспечения функционирования национального парка.

Владение, пользование и распоряжение землями без учета их целевого назначения и разрешенного использования признается нарушением законодательства, которое может повлечь за собой прекращение прав на землю.

Ограничения прав на землю, связанные с соблюдением правового режима земель, устанавливаются ЗК РФ, Градостроительным кодексом РФ, ФЗ "О лечебных природных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" и другими законодательными актами, количество которых, как показывает законодательная практика, неудержимо растет.

К федеральным законам об обязанностях собственников земельных участков, землевладельцев и землепользователей относятся законодательные акты, устанавливающие указанные обязанности применительно к любым землям, независимо от того, к какой категории и виду они относятся.

Так, в частности, устанавливаются обязанности собственников земельных участков, землевладельцев и землепользователей:

• использовать землю в соответствии с целевым назначением и разрешенным использованием;

• сохранять межевые, геодезические и другие специальные знаки, установленные на земельных участках в соответствии с законодательством;

• соблюдать при использовании земельных участков требования градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил и нормативов.

Не следует забывать, что значительная часть ограничений прав на землю устанавливается ведомственными актами, включая различного рода нормативы. Возможность утверждения и обязанность соблюдения названных актов предусмотрена рядом федеральных законов.

В ряде случаев федеральные законы указывают на право должностных лиц правоохранительных и некоторых других органов при исполнении ими своих служебных обязанностей находиться на земельных участках, независимо от форм и видов прав на них.

Собственники земельных участков, землевладельцы и землепользователи обязаны терпеть такие действия, хотя это и может вызвать затруднения при реализации ими своих прав.

Таким образом, существующие в современном законодательстве ограничения прав на землю разнообразны и многочисленны. Можно лишь отметить, что законодательство и специальная литература, помимо упомянутых выше, к конкретным ограничениям прав на землю относят:

• право преимущественной покупки земельного участка;

• обязанность передачи его по наследству определенным лицам;

• запрет на раздел земельного участка;

• запрет на возведение зданий, строений и сооружений, посадку деревьев и кустарников;

• особые условия охраны окружающей среды, в том числе животного и растительного мира, памятников природы, истории и культуры, археологических объектов, сохранения плодородного слоя почвы, естественной среды обитания, путей миграции диких животных;

• условия начала и завершения застройки или освоения земельного участка в течение установленных сроков по согласованному в установленном порядке проекту, строительства, ремонта или содержания автомобильной дороги (участка автомобильной дороги) при предоставлении прав на земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности.

Именно из-за многообразия ограничений прав на землю ЗК РФ при регулировании соответствующих вопросов в ст. 56 оставил открытым перечень соответствующих ограничений.