Глава VI. Права и обязанности собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков при использовании земельных участков
Статья 40. Права собственников земельных участков на использование земельных участков
Основное правовое назначение комментируемой главы - установление специальных норм, регулирующих реализацию правообладателями прав на земельные участки. Определение специальных норм, как следует из этой и иных статей главы VI ЗК РФ, направлено прежде всего на реализацию правомочия пользования землей принятым представлениям об условном делении права на такие правомочия, как владение, пользование и распоряжение, является составляющей любого права.
Реализация правомочия пользования земельным участком - основное, чем отличается использование земель как объекта прав, от иных видов имущества и иных объектов. Реализация правомочия пользования землей оказывается объектом пристального внимания со стороны общества и государства. Данной статьей и иными статьями главы VI ЗК РФ определяется перечень возможных способов пользования и видов благ, которые возможно на основании закона извлекать из земли. Перечень правомочий является открытым. Однако данной и иными статьями ЗК РФ предусмотрено, что иные юридически значимые способы пользования землей также устанавливаются федеральными законами.
Осуществление права собственности и иных прав на землю основано на положениях Конституции РФ. Согласно статье 36 владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. Условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона.
Таким образом, установление условий пользования земельным участком на основе права собственности и иных прав на землю преследует конституционно определенную цель обеспечения пользования землей способами, не наносящими ущерба окружающей среде и не нарушающими прав и законных интересов иных лиц.
Общие условия использования общераспространенных полезных ископаемых установлены Законом РФ "О недрах". Данным Законом (ст. 18), в частности, установлено, что порядок пользования недрами юридическими лицами и гражданами в границах предоставленных им земельных участков с целью добычи общераспространенных полезных ископаемых, а также в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых, устанавливаются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Статьей 19 того же Закона определено, что собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков имеют право по своему усмотрению в их границах осуществлять без применения взрывных работ добычу общераспространенных полезных ископаемых, не числящихся на государственном балансе, и строительство подземных сооружений для своих нужд на глубину до пяти метров, а также устройство и эксплуатацию бытовых колодцев и скважин на первый водоносный горизонт, не являющийся источником централизованного водоснабжения, в порядке, устанавливаемом соответствующими органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Использование прудов, обводненных карьеров осуществляется на основании Водного кодекса РФ (далее - ВК РФ). Согласно ст. 8 ВК РФ пруд, обводненный карьер, расположенные в границах земельного участка, принадлежащего на праве собственности субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию, физическому лицу, юридическому лицу, находятся соответственно в собственности субъекта Российской Федерации, муниципального образования, физического лица, юридического лица, если иное не установлено федеральными законами. Право собственности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования, физического лица, юридического лица на пруд, обводненный карьер прекращается одновременно с прекращением права собственности на соответствующий земельный участок, в границах которого расположены такие водные объекты. Пруды, обводненные карьеры могут отчуждаться в соответствии с гражданским законодательством и земельным законодательством. Не допускается отчуждение таких водных объектов без отчуждения земельных участков, в границах которых они расположены. Данные земельные участки разделу не подлежат, если в результате такого раздела требуется раздел пруда, обводненного карьера.
Реализация застройки земельного участка регламентируется большим количеством нормативных правовых актов. Так, ГрК РФ (ст. 222) установлены условия и последствия признания объекта недвижимости самовольной постройкой. При этом самовольной постройкой является жилой дом, другое строение, сооружение или иное недвижимое имущество, созданное на земельном участке, не отведенном для этих целей в порядке, установленном законом и иными правовыми актами, либо созданное без получения на это необходимых разрешений или с существенным нарушением градостроительных и строительных норм и правил.
Лицо, осуществившее самовольную постройку, не приобретает на нее право собственности. Оно не вправе распоряжаться постройкой - продавать, дарить, сдавать в аренду, совершать другие сделки. Самовольная постройка подлежит сносу осуществившим ее лицом либо за его счет, кроме случаев, предусмотренных пунктом 3 статьи 222 ГК РФ, допускающих признание права собственности на самовольную постройку.
Не все виды целевого назначения и разрешенного использования земельных участков предусматривают возможность строительства. Так, в частности, не предназначены для застройки сельскохозяйственные угодья из земель сельскохозяйственного назначения, существенно ограничена возможность строительства и на землях заповедников или национальных парков.
Строительство на землях населенных пунктов возможно только при условии соблюдения градостроительных регламентов и генеральных планов населенных пунктов или генеральных планов развития городских округов.
При создании на земельном участке объекта капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных законодательством, требуется получение разрешения на строительство.
Согласно ст. 8 ГрК РФ полномочия по выдаче разрешений на строительство отнесены в том числе к полномочиям органов местного самоуправления. В соответствии со статьей 51 ГрК РФ разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт, за исключением случаев, предусмотренных ГрК РФ. Положение статьи 51 ГрК РФ предусматривает закрытый перечень документов, которые застройщик обязан предоставить для получения разрешения на строительство. Согласование строительства с иными лицами данным перечнем не предусматривается.
Уполномоченный на выдачу разрешений на строительство орган местного самоуправления отказывает в выдаче разрешения на строительство только при отсутствии предусмотренных ст. 51 ГрК РФ документов или при несоответствии представленных документов требованиям градостроительного плана земельного участка, а также требованиям, установленным в разрешении на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции.
При этом согласно п. 18 ст. 51 ГрК РФ застройщик в течение десяти дней со дня получения разрешения на строительство обязан безвозмездно передать в орган местного самоуправления, выдавший разрешение на строительство, сведения о площади, о высоте и об этажности планируемого объекта капитального строительства, о сетях инженерно-технического обеспечения, один экземпляр копии результатов инженерных изысканий и по одному экземпляру копий разделов проектной документации, предусмотренных пунктами 2, 8-10 части 12 статьи 48 ГрК РФ, или один экземпляр копии схемы планировочной организации земельного участка с обозначением места размещения объекта индивидуального жилищного строительства для размещения в информационной системе обеспечения градостроительной деятельности.
Условия соблюдения экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов установлены федеральными законами, а также рядом нормативных правовых актов. Среди них, помимо Градостроительного кодекса РФ, следует указать Федеральный закон "Об охране окружающей среды", Федеральный закон "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", Федеральный закон "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", Федеральный закон "О пожарной безопасности", Лесной, Водный кодексы и др.
Реализация права собственности земельного участка на проведения мелиоративных работ основана в том числе на нормах Закона "О мелиорации земель".
Статья 41. Права на использование земельных участков землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков
После принятия Федерального закона от 4 декабря 2006 г. N 201-ФЗ, на основании которого подпункт 2 пункта 2 статьи 40 утратил силу, правомочия лиц, пользующихся земельными участками на основании иных, кроме права собственности, земельных участков, сходны с правомочиями собственника, за исключением возможности распоряжения участком. Таким образом, сказанное в отношении осуществления права собственности комментарием к статье 40 данного Кодекса относится и к владельцам, пользователям и арендаторам земельных участков. Помимо этого следует заметить, что ряд прав на землю закреплено федеральными законами за такими субъектами, которые в силу своего статуса не могут обладать правом собственности на землю.
К таким лицам относятся, например лица, отнесенные к коренным малочисленным народам, а также религиозные общины. Данные лица используют земли для осуществления традиционного природопользования на основании ограниченных прав, предусмотренных законами. В частности, статьей 10 Федерального закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, могут передаваться религиозным организациям (объединениям), казачьим обществам, научно-исследовательским организациям, образовательным учреждениям сельскохозяйственного профиля, общинам коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации для осуществления сельскохозяйственного производства, сохранения и развития традиционного образа жизни, хозяйствования и промыслов коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, гражданам для сенокошения и выпаса скота в аренду в порядке, установленном статьей 34 Земельного кодекса Российской Федерации.
Земельный сервитут как юридическая конструкция выполняет весьма важную функцию: он позволяет в заранее оговоренных и ограниченных правом пределах использовать чужой (находящийся в чужом владении) земельный участок. Сервитут, как правило, связывают с возможностью проезжать, проходить, прокладывать коммуникации через чужие земли. Но сервитут может быть предназначен и для других видов использования участка. Главное - обладатель права сервитута не владеет той частью чужой земли, которая является "объектом" сервитута, а может ею только пользоваться, причем пользоваться определенным образом. В этом смысл ограниченного пользования земельным участком при реализации сервитута.
Земельный кодекс обращается к частному сервитуту, который, в отличие от публичного сервитута, является вещным правом.
Имеются два правовых способа установления частного сервитута: один - по соглашению сторон, другой - на основании судебного решения - когда владелец участка, на котором предполагается сервитут, не согласен на такой вид использования его участка иным лицом, но данное лицо настаивает на установлении сервитута. Так, согласно статье 274 ГК РФ собственник недвижимого имущества (земельного участка, другой недвижимости) вправе требовать от собственника соседнего земельного участка, а в необходимых случаях и от собственника другого земельного участка (соседнего участка) предоставления права ограниченного пользования соседним участком (сервитута). В этом заключается современное правовое содержание сервитута, установленное гражданским законодательством. Деления сервитута на частный и публичный ГК РФ не знает.
При этом сервитут может устанавливаться для нужд собственника недвижимого имущества, которые не могут быть обеспечены без установления сервитута: обеспечения прохода, проезда через соседний земельный участок, прокладки и эксплуатации линий электропередачи, связи и трубопроводов, обеспечения водоснабжения и мелиорации и др.
Публичный сервитут хотя и предоставляет возможность пользования земельным участком, находящимся в чужой собственности, тем не менее к правам на землю в чистом виде его отнести сложно. Так, публичный сервитут не предоставляет возможности определить носителя этого права - оно принадлежит каждому, кто ступил на землю, обремененную таким сервитутом. В этом смысле мы все являемся лицами, способными реализовать это право. С правовой точки зрения публичный сервитут - это установленное в целях удовлетворения публичных интересов ограничение прав на земельный участок.
Положения о публичном сервитуте закреплены статьей 23 ЗК РФ.
Основания установления публичного сервитута во многом совпадают с основаниями установления сервитута частного. Различие заключается в том, что публичный сервитут устанавливается, как уже было сказано, в интересах Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, интересах муниципальных или населения, проживающего на данной территории.
В целом можно сказать, что под титулом "публичный сервитут" в праве выведены два вида права - с разным правовым содержанием. Так, из содержания публичного сервитута, установленного ЗК РФ, следует, что им может пользоваться либо неопределенное число лиц (например, проход, проезд, прогон скота через земельный участок и др.), либо лица определенные, но действующие в публичных интересах (использования земельного участка в целях ремонта коммунальных, инженерных, электрических и других линий и сетей, а также объектов транспортной инфраструктуры; размещения на земельном участке межевых и геодезических знаков и подъездов к ним; проведения дренажных работ на земельном участке и др.).
Публичный сервитут устанавливается законом или иным нормативным правовым актом Российской Федерации, нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, нормативным правовым актом органа местного самоуправления в случаях, если это необходимо для обеспечения интересов государства, местного самоуправления или местного населения, без изъятия земельных участков. Установление публичного сервитута осуществляется с учетом результатов общественных слушаний.
Статья 42. Обязанности собственников земельных участков и лиц, не являющихся собственниками земельных участков, по использованию земельных участков
Исполнение обязанностей - другая важная часть реализации прав на землю. Пользование таким объектом как земля подразумевает осуществление прав на землю способами, не нарушающими ее экологическое состояние, реализация прав на землю осуществляется с соблюдением установленного земельного правопорядка, в основе которого находится требование соблюдения целевого назначения и разрешенного использования земельного участка. Отличительной чертой использования земли является то, что правообладатель не только имеет право, но и обязан в установленных законом случаях осуществлять пользование землей.
За невыполнение установленных настоящей и иными статьями ЗК РФ, иными нормативными правовыми актами обязанностей в области использования земель наступают различные виды юридической ответственности - административной, уголовной, имущественной (см. комментарий к соответствующим статьям ЗК РФ). Помимо этого, за нарушения требований в области охраны и использования земель может последовать принудительное прекращение прав на землю в силу статей 44, 45, 46 ЗК РФ в порядке, предусмотренном ст. 54 ЗК РФ. Статьями 284 и 285 ГК РФ предусмотрены основания и условия изъятия земельных участков у их собственников. Согласно статье 284 ГК РФ земельный участок может быть изъят у собственника в случаях, когда участок предназначен для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства и не используется для соответствующей цели в течение трех лет, если более длительный срок не установлен законом. В соответствии со статьей 285 ГК РФ земельный участок может быть изъят у собственника, если использование участка осуществляется с грубым нарушением правил рационального использования земли, установленных земельным законодательством, в частности, если участок используется не в соответствии с его целевым назначением или его использование приводит к существенному снижению плодородия сельскохозяйственных земель либо значительному ухудшению экологической обстановки.
Статья 43. Осуществление прав на земельный участок
В основе реализации прав на землю находятся нормы Конституции РФ, согласно которым владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. Этому положению следует и комментируемая статья.
Поскольку права на землю носят имущественный характер, при их реализации следует обращаться и к общим нормам ГК РФ. Это можно отнести как к положениям об осуществлении прав на землю, так и к норме комментируемой статьи, предусматривающей последствия отказа от прав на земельные участки.
Так, статьей 9 ГК РФ установлено, что граждане и юридические лица по своему усмотрению осуществляют принадлежащие им гражданские права. Отказ граждан и юридических лиц от осуществления принадлежащих им прав, как предусмотрено той же статьей ГК, не влечет прекращения этих прав, за исключением случаев, предусмотренных законом.
В равной мере на осуществление прав на землю распространяются и положения статьи 10 ГК РФ, согласно которой не допускаются действия граждан и юридических лиц, осуществляемые исключительно с намерением причинить вред другому лицу, а также злоупотребление правом в иных формах. Не допускается использование гражданских прав в целях ограничения конкуренции, а также злоупотребление доминирующим положением на рынке. В случае несоблюдения данных требований, суд, арбитражный суд или третейский суд может отказать лицу в защите принадлежащего ему права. В случаях, когда закон ставит защиту гражданских прав в зависимость от того, осуществлялись ли эти права разумно и добросовестно, разумность действий и добросовестность участников гражданских правоотношений предполагаются.