Общая характеристика нормативной базы курса «Правоохранительные органы Российской Федерации»

В соответствии с Конституцией Российской Федерации к ведению Рос­сийской Федерации отнесены: установление системы федеральных органов судебной власти; судоустройство; прокуратура; формирование федераль­ных органов судебной власти, а также федеральных органов исполнитель­ной власти, включая правоохранительные органы (МВД, ФСБ, ФСНП и др.)¹, Генеральной прокуратуры; регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина (пп. «в», «г», «о» ст. 71; п. «е» ст. 83; пп. «ж», «з» ч. 1 ст. 102).

Предметом совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов являются: защита прав и свобод человека и гражданина; обеспечение закон­ности, правопорядка, общественной безопасности; кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура; нотариат (пп. «б», «л» ч. 1 ст. 72).

Приведенные положения Конституции свидетельствуют о том, что к компетенции Российской Федерации отнесены вопросы законодательства общефедеральной значимости, обеспечения организации и деятельности судов, прокуратуры, других государственных органов, изучение которых входит в предмет курса «Правоохранительные органы в Российской Феде­рации». Вместе с тем важные вопросы отнесены к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

Организация и деятельность государственных органов и негосударст­венных образований, изучаемых в рамках данного курса, регулируются множеством нормативных актов различного уровня и неодинаковой юри­дической силы. Эти нормативные акты могут быть классифицированы по их предмету (содержанию) и форме (видам источников).

Пунктом «г» ст. 71 Конституции РФ к ведению Российской Федерации отнесено формирование всех федеральных органов государственной власти. Здесь отмечена лишь та часть, которая относится к предмету данного курса.

Раздел I. Общие положения

По предмету правового регулирования можно выделить прежде всего универсальные нормативные акты. К их числу применительно к изучаемой сфере общественных отношений относится один нормативный акт, но акт высшей юридической силы - Конституция Российской Федерации.

К другой группе нормативных актов относятся такие законы и другие источники права, которые посвящены организации и деятельности судов, судебной власти, прокуратуры, других правоохранительных органов. В их состав входят правовые акты: о судах и судебной власти; о прокуратуре и прокурорском надзоре; об органах обеспечения общественного порядка; об органах безопасности; об органах расследования преступлений; о налого­вой полиции, о таможенных органах; об учреждениях уголовно-исполни­тельной системы; о нотариате; об адвокатуре; о негосударственных органах обеспечения правопорядка.

Согласно Конституции РФ судебная система Российской Федерации ус­танавливается Конституцией и федеральным конституционным законом. Конституцией же определено, что полномочия, порядок образова­ния и деятельности Конституционного Суда Российской Федерации, Вер­ховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Россий­ской Федерации и иных федеральных судов устанавливаются федеральным конституционным законом (ч.З ст. 118, ч.З ст. 128). К настоя­щему времени высшими законодательными органами России приняты и действуют Федеральные конституционные законы: от 24 июня (12 июля) 1994г. «О Конституционном Суде Российской Федерации», от 5 (12) ап­реля 1995 г. «Об арбитражных судах в Российской Федерации», от 23 ок­тября (26 декабря) 1996 г. «О судебной системе Российской Федерации», от 20 мая (9 июня) 1999 г. «О военных судах Российской Федерации».

Центральное место среди специальных нормативных актов о судебной власти, суде и судоустройстве занимает Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации»¹. Он определил основ­ные функции федеральных судов, оговорив, что их полномочия, порядок образования и деятельности определяются федеральными конституцион­ными законами, некоторые из которых еще предстоит принять. Вот почему с принятием Закона о судебной системе не утратил силу Закон о судоуст­ройстве РСФСР (1981)². Заметим, однако, что указанный Закон РСФСР применяется в части, не противоречащей Закону о судебной системе (ч. 2 и 3 ст. 35). Последнее не колеблет положения п. 2 второго раздела Конститу­ции о том, что законы, действующие на территории Российской Федерации до вступления в силу Конституции, применяются в части, не противореча­щей ей (Конституции). В случае коллизии норм законов РСФСР с законами Российской Федерации, принятыми на основе Конституции РФ, предпоч-

¹ См. § 3 данной главы

² Ведомости ВС РСФСР. 1981. № 28. Ст. 976.

Глава 2. Источники права о правоохранительных органах

тение отдается последним. Такой вывод вытекает и из Закона о судебной системе (чч. 2, 3 ст. 35) и Конституции РФ (ч. 1 ст. 15).

Организация и деятельность правоохранительных органов, обеспечи­вающих безопасность и общественный порядок, регламентируется прежде всего рядом законов Российской Федерации (о милиции, об оперативно-розыскной деятельности, о безопасности, о Федеральных органах налоговой полиции (преобразованной в 1995 г. в Федеральную службу налоговой поли­ции), о внутренних войсках, о Государственной границе, частной детектив­ной и охранной деятельности), а также Таможенным кодексом РФ. Органи­зация и структура центральных аппаратов указанных органов строится на основе положений о соответствующих министерствах, ведомствах, службах.

Прокуратура в Российской Федерации организована в соответствии с Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации»¹ (с после­дующими изменениями).

Организация, задачи и структура органов нотариата базируются на та­ком законодательном акте, как Основы законодательства Российской Фе­дерации о нотариате².

Организация и деятельность адвокатуры с 1 июля 2002 г. регулируют­ся Федеральным законом от 26 апреля 2002 г. (31 мая 2002 г.) № 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации»¹.

По своей юридической силе нормативные акты, регулирующие дея­тельность судебной власти, прокуратуры, органов внутренних дел, других правоохранительных и правообеспечивающих органов, далеко не одинаковы.

Высшую ступень иерархической лестницы нормативных актов, регули­рующих рассматриваемую сферу, занимает Конституция Российской Феде­рации⁴.

Вторую ступень занимают федеральные конституционные законы, а за­тем - федеральные законы.

Необходимо учитывать, что федеральные законы по своей значимости и сфере регулирования существенно различаются, но ко всем им предъявля­ется общее требование - они не должны противоречить Конституции РФ (ч. 1 ст. 15).

Одни из них посвящены комплексу вопросов, входящих в отрасль или подотрасль законодательства. Если их нельзя в полной мере считать отрас­левыми кодексами (какими являются УК, УПК, ГК, ГПК), они все-таки отличаются относительно высоким уровнем систематизации и носят ком-

¹ СЗ РФ. 1999. № 7. Ст. 878.

² Ведомости РФ. 1993. № 10. Ст. 357.

³ СЗ РФ. 2002. № 23. Ст. 2102.

Учитывая особую и новую роль, которую на современном этапе играет Конститу­ция РФ в регулировании организации и деятельности судебной власти и правоохра­нительных органов, ей посвящен в данной главе § 2.

Раздел I. Общие положения

Глава 2. Источники права о правоохранительных органах

плексный характер. К таким можно отнести законы: о статусе судей, о про­куратуре, о милиции, об оперативно-розыскной деятельности, о налоговой полиции и т. п. Из числа принятых за последние годы к ним можно отнести федеральные законы: о судебных приставах (1997), о Судебном департа­менте при Верховном Суде РФ, о мировых судьях (1998).

Другие федеральные законы более индивидуализированы. К ним можно отнести, например, Закон «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»¹.

Еще одну группу законов составляют законы Российской Федерации, которыми вносятся изменения и дополнения в действующие кодифициро­ванные или комплексные нормативные акты. К числу подобных норматив­ных актов относится, например, Федеральный закон от 28 ноября 2001 г. (15 декабря 2001 г.) № 169-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федера­ции"»².

В настоящее время в Российской Федерации стала известна и такая форма нормативного акта, как «Основы законодательства». В интересую­щей нас области, в частности, к числу таких нормативных актов относятся Основы законодательства Российской Федерации о нотариате. По-видимому, подобная форма права может применяться в будущем для пра­вового регулирования общественных отношений, принятие законов о кото­рых составляет совместную компетенцию Российской Федера­ции и ее субъектов (см. пп. «к», «л» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации).

Вопросы, составляющие предмет совместной компетенции Российской Федерации и ее субъектов, могут быть на федеральном уровне предметом решения и других форм права, иллюстрацией чего является Федеральный закон № 18-ФЗ «О мировых судьях в Российской Федерации» от 11 ноября 1998 г. (2 декабря 1998 г.). Принятый в соответствии с Федеральным кон­ституционным законом «О судебной системе в Российской Федерации», этот Закон установил, что мировые судьи в Российской Федерации являют­ся судьями общей юрисдикции субъектов Российской Федерации и входят в единую судебную систему Российской Федерации. Законом определено, что порядок деятельности мировых судей и порядок создания должностей мировых судей устанавливается федеральными законами, а порядок назна­чения (избрания) и деятельности мировых судей устанавливается также законами субъектов Федерации. Порядок осуществления ими правосудия устанавливается федеральным законом (УПК, ГПК). В части, касающейся осуществления правосудия по делам об административных правонаруше­ниях, допускается возможность установления порядка производства также

¹ Ведомости РФ. 1993. № 19. Ст. 685. ²СЗРФ 2001. №51 Ст. 4834

законами субъекта Российской Федерации. Как видно, во всех рассмотрен­ных случаях речь идет о разграничении совместной компетенции Федера­ции и ее субъектов. Это далеко не все вопросы, которые разрешает указан­ный Закон'.

Нормативный характер имеют, однако, не только акты высшего законо­дательного и представительного органа России, именуемые законами, но и постановления этого государственного органа. Характерно, что постанов­ления эти в рассматриваемой сфере правового регулирования принимались двух разновидностей. Одними утверждались положения. Например, поста­новлением от 13 мая 1993 г. № 4960-1' были утверждены: Положение о квалификационных коллегиях судей, Положение о квалификационной ат­тестации судей¹. В других случаях непосредственно в самом постановле­нии высшего законодательного и представительного органа решались те или другие вопросы, нуждающиеся в нормативно-правовом регулировании. К их числу можно отнести постановление от 19 февраля 1993 г. «О некото­рых вопросах реализации положений Закона Российской Федерации "О ста­тусе судей в Российской Федерации" в отношении судей военных судов, об их материальном обеспечении и мерах их социальной защиты». Заметим, что в этом случае, как и при утверждении вышеназванных Положений, в преамбуле постановлений делается ссылка на те или другие статьи Закона о статусе судей.

Следующее за законами звено в иерархии нормативных актов занимают указы Президента Российской Федерации. Указы Президента носят, как правило, подзаконный характер. Согласно ч. 3 ст. 90 Конституции указы и распоряжения Президента РФ не должны противоречить Кон­ституции Российской Федерации и федеральным законам. Применительно к рассматриваемой сфере правового регулирования Президент принимает указы в целях обеспечения исполнения Конституции, федеральных консти­туционных и иных законов. В одних случаях они направлены на регулиро­вание одного вопроса, в других - нескольких взаимосвязанных вопросов. Например, Указом Президента РФ № 209 от 12 февраля 1993 г. «О милиции общественной безопасности (местной милиции) в Российской Федера­ции» , во-первых, утверждено Положение о ней, во-вторых, даны указания органам исполнительной власти субъектов Федерации и органам местного самоуправления о создании необходимых условий для эффективного функционирования подразделений этой милиции, обеспечения надежной

Подробнее см. § 2 гл 9 учебника. ² Ведомости РФ. 1993. № 24. Ст. 856.

Прежде существовала практика утверждения положений законом. Например, таким образом было утверждено Положение о военных трибуналах (Ведомости ВС РСФСР. 1980. № 27 Ст. 546). ⁴ САШI РФ. 1993. №7 Ст. 562

Раздел I. Общие положения

защиты прав, свобод и законных интересов граждан, своевременного реа­гирования на изменения криминогенной обстановки. Указом Президента РФ №633 от 23 июня 1995г. «О первоочередных мерах по реализации Федерального закона "Об органах Федеральной службы безопасности в Российской Федерации"»¹ утверждено положение о ФСБ, определены структура и ее штатная численность. Указом №2106 от 22 ноября 1994 г. Президент создал в системе ФСБ² следственное управление, а в подчинен­ных ей органах - следственные подразделения³. Указом Президента России от 23 ноября 1998 г. № 1422 утверждено Положение об органах предвари­тельного следствия в системе МВД Российской Федерации, а Указом от 2 августа 1999 г. № 954 - Положение о Министерстве юстиции Российской Федерации⁴.

Вслед за президентскими актами необходимо выделить среди норма­тивных актов постановления Правительства Российской Федерации. На этот счет ст. 115 Конституции Российской Федерации устанавливает жест­кое предписание о границах правительственных актов, оговорив, что Пра­вительство издает постановления и распоряжения на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации. В разви­тие универсальных положений ч. 1 ст. 15 Конституции в ч. 3 с-\ 115 под­черкнуто, что постановления и распоряжения Правительства РФ в слу­чае их противоречия Конституции Российской Федерации, феде­ральным законам и указам Президента РФ могут быть отменены Пре­зидентом Российской Федерации (ч. 3 ст. 115).

Так же как законодательный орган и Президент, Правительство РФ пра­вомочно утверждать нормативные акты в виде положений о министерствах и о других структурах. В частности, Правительством были утверждено Положение о Национальном центральном бюро Интерпола (от 14 октября 1996 г. № 1190) и др.⁵ Кроме того, Правительство издает постановления по отдельным конкретным вопросам, относящимся к организации и деятель­ности государственных органов, входящих в предмет изучения данного курса. Например, во исполнение возложенных на него обязанностей Пра­вительство приняло постановление от 29 июня 1995 г. № 653 «О заключе­нии соглашений между Министерством внутренних дел Российской Феде­рации и компетентными ведомствами иностранных государств»⁶.

Глава 2 Источники права о правоохранительных органах

'СЗРФ. 1995. №26. Ст. 2453.

² На день принятия Указа служба именовалась иначе - ФСК (Федеральная служба

контрразведки).

³СЗРФ. 1994. №31. Ст. 3255.

⁴ СЗ РФ. 1998 № 48. Ст. 5293; 1999. № 32. Ст. 4043.

⁵ СЗ РФ. 1996. № 43. Ст. 4916.

⁶ Российская газета. 1995. 18 июля.

Несмотря на существенное различие предмета регулирования указан­ных постановлений Правительства, все они приняты на основании и в обеспечение исполнения Конституции, федеральных конституционных или федеральных законов Российской Федерации.

Среди нормативных актов федерального уровня заключительным зве­ном являются ведомственные нормативные акты. Немалое их число издает­ся по линии Генеральной прокуратуры, Минюста, МВД и других мини­стерств и ведомств РФ. В качестве примеров можно назвать: приказ МВД РФ от 26 января 1996 г. № 41, которым утверждены Правила внутреннего распорядка изоляторов временного содержания подозреваемых и обвиняе­мых¹; приказ Минюста России от 25 января 1999 г. № 20, которым утвер­ждено Положение о следственном изоляторе уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции РФ². На решение ряда организационных вопросов был направлен приказ Генерального прокурора РФ от 20 февраля 2002 г. № 7 «Об организации исполнения Федерального закона "О введе­нии в действие Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации" и о переходе органов прокуратуры к работе в новых условиях уголовного судопроизводства». Эти акты носят разные названия: приказы, инструкции, правила, положения и т. п. Согласно указам Президента РФ от 5 декабря 1991 г. и 21 января 1992 г. не могут иметь юридической с и -л ы ведомственные акты, затрагивающие права и интересы граждан или относящиеся к сфере действия ряда ведомств, если они не зареги­стрированы в Министерстве юстиции РФ и не опубликованы. Правительством России 8 мая 1992 г. утверждено на этот счет специальное Положение «О порядке государственной регистрации ведомственных нор­мативных актов».

Ведомственные нормативные акты иногда издают совместно два или несколько ведомств. Известны, например, совместные акты МЮ, МВД и Генеральной прокуратуры РФ; МВД и ФСБ; МВД и ФСНП и др. Практику­ется издание нормативных актов одним ведомством при предварительном согласовании его проекта с другими ведомствами. Например, Минюст РФ 27 января 1994 г. утвердил положение «О порядке оплаты труда адвокатов за счет государства», проект которого был согласован с Генеральным про­курором РФ, МВД РФ и еще пятью ведомствами. В его основе лежало по­становление Правительства России³.

В соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Фе­дерации являются составной частью ее правовой системы. Заметим, однако, что общепризнанные принципы и нормы международного права реализуют-

¹ УПК РСФСР с постатейными материалами М., 2000. С. 538-544 _з Там же. С. 392-397. См там же. С 212.

Раздел I Общие положения

ся в основном через внутреннее законодательство. В соответствии с этим в части, касающейся правоохранительных органов, указанные нормы включе­ны в Закон о судебной системе, другие нормативные акты о судах и правоох­ранительных органах, а важнейшие из них - даже в Конституцию.

В отношении международных договоров, к числу которых относятся договоры о правовой помощи по уголовным делам, Конституция РФ (ч. 4 ст. 15) оговаривает: если международным договором установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила между­народного договора. Международными договорами, в частности, в значи­тельной степени регулируется порядок сношения судов, прокуроров, орга­нов расследования с соответствующими учреждениями иностранных госу­дарств (ст. 453^73 УПК РФ).

Правосудие в Российской Федерации осуществляется в соответствии с Конституцией, законами о суде и судебной власти, материальными и про­цессуальными законами. Опыт, судебная практика показывают, что приме­нение норм закона нередко встречает затруднения на практике, в связи с чем они нуждаются в разъяснении. Это делают пленумы Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Феде­рации в своих постановлениях. Хотя указанные акты не являются источни­ками права, разъяснения, содержащиеся в них, имеют важное значение для правильного и единообразного применения закона. В них, с учетом практи­ки применения законодательства, даются разъяснения отдельных норм права, содержатся рекомендации в целях наиболее эффективной их реали­зации, анализируются допускаемые на практике ошибки и недостатки. Причем эти рекомендации имеют большое значение не только для судов, но также и для органов расследования, прокуроров. Чтобы в этом убедить­ся, достаточно обратиться к двум из таких актов Пленума Верховного Суда РФ- его постановлениям от 31 октября 1995г. «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществле­нии правосудия»' и от 11 июня 1999г. «О практике назначения судами уголовного наказания» .