Тема 3. Правоохранительные органы и правоохранительная деятельность

1. Правоохранительные органы в системе разделения властей

1.1.Понятие и признаки правоохранительных органов

В системе исполнительной власти выделяется группа органов, осуществляющих функции по поддержанию правопорядка и обеспечению безопасности человека, общества и государства и наделенные в связи с этим полномочиями на применение государственного принуждения к лицам, создающим такие угрозы. В соответствии с Указом Президента РФ от 21.05.2012 N 636 (ред. от 01.01.2015 г.) "О структуре федеральных органов исполнительной власти", к таким органам относятся:

1. Министерство внутренних дел Российской Федерации (МВД)
2. Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС)
3. Министерство юстиции Российской Федерации

i. Федеральная служба исполнения наказаний

ii. Федеральная служба судебных приставов

1. Служба внешней разведки Российской Федерации (федеральная служба)
2. Федеральная служба безопасности Российской Федерации (ФСБ)
3. Федеральная служба Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков (ФСКН)
4. Федеральная служба охраны Российской Федерации (ФСО)

Указанные органы входят в систему федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации. В правовой науке эти органы получили наименование «правоохранительные». Для осуществления правоохранительной деятельности они наделяются полномочиями на применение государственного принуждения в целях предупреждения и пресечения правонарушений и наказания виновных лиц. В действующем законодательстве не дано понятия правоохранительных органов, хотя законодатель употребляет данный термин в ряде законодательных актов[1]. Располагаясь в системе исполнительной власти, правоохранительные органы обеспечивают функцию охраны правопорядка и обеспечения законности, посредством применения конкретных мер принуждения к лицам, подготавливающим или совершающим правонарушения.

Правоохранительные органы обладают рядом признаков, отличающих их от других органов государственной власти:

· Являются государственными учреждениями, действующими в межотраслевой сфере – деятельность правоохранительного органа имеет межотраслевой характер, т.е. не ограничивается какой-то определенной отраслью управления;

· Правовой статус правоохранительного органа регулируется специальным законом – по каждому правоохранительному органу принят и действует федеральный закон, определяющий порядок его организации и функционирования.

· Обладают полномочиями по применению государственного принуждения – для осуществления своих полномочий по поддержанию правопорядка и обеспечению законности правоохранительные органы наделены полномочиями по применению принуждения, т.е. они обладают арсеналом принудительных средств, обеспечивающих соблюдение законности и восстановление нарушенного правопорядка;

· Свои полномочия реализуют через правоприменительную деятельность – применение принуждения к конкретным лицам осуществляется только в форме правоприменительной деятельности, т.е. правоохранительный орган в каждом случае применения принуждения выносит индивидуальные правовой акт;

· Находятся под прямым контролем судебной власти – деятельность правоохранительного органа, направленная на ограничение прав человека, находится под непосредственным (оперативным) или последующим судебным контролем.

На основании вышесказанного, можно дать следующее определение: Правоохранительные органы – это находящиеся в системе исполнительной власти государственные учреждения, обладающие полномочиями по применению мер принуждения в целях предупреждения и пресечения правонарушений, а также привлечения к юридической ответственности лиц, совершающих или совершивших правонарушения в любой сфере государственного управления.

1.2.Система правоохранительных органов

В законодательстве нет перечня правоохранительных органов. Однако по смыслу Федерального закона от 20 апреля 1995 г. N 45-ФЗ "О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов" можно сделать следующие выводы:

1) не являются должностными лицами правоохранительных органов судьи, должностные лица контролирующих органов и органов государственной охраны (ст.1);

2) из представленного в ст.2 ФЗ № 45-ФЗ перечня должностных лиц, подлежащих государственной защите к должностным лицам правоохранительных органов относятся: прокуроры; следователи, сотрудники Следственного Комитета РФ; дознаватели (лица, производящие дознание); лица, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность; сотрудники полиции; сотрудники органов федеральной службы безопасности; сотрудники органов наркоконтроля; судебные исполнители; сотрудники уголовно-исполнительной системы.

Следовательно, перечень правоохранительных органов можно определить, ориентируясь на обозначенных выше должностных лиц, осуществляющих деятельность в сфере борьбы с преступностью, от момента предупреждения преступлений до исполнения виновными лицами назначенного судом наказания. В соответствии с действующим российским законодательством такие виды деятельности осуществляются в форме полицейской и оперативно-розыскной деятельности, предварительного досудебного расследования, уголовного преследования виновных лиц и деятельности по исполнению судебных решений. Каждый из обозначенных видов правоохранительной деятельности осуществляется, как правило, различными государственными органами и их подразделениями, например:

1) полицейская деятельность – органы полиции МВД РФ;

2) оперативно-розыскная деятельность – органы внутренних дел, органы ФСБ, органы ФСО, таможенные органы, органы службы внешней разведки МО РФ, органы ФСИН (службы исполнения наказаний), органы ФСКН (наркоконтроль). Перечень органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, может быть изменен или дополнен только федеральным законом. Руководители указанных органов определяют перечень оперативных подразделений, правомочных осуществлять оперативно-розыскную деятельность, их полномочия, структуру и организацию работы.

3) предварительное расследование осуществляется: а) в форме предварительного следствия – Следственный комитет РФ, Следственный департамент МВД РФ, Следственное управление ФСБ и Следственное управление ФСКН; б) в форме дознания - дознавателями МВД РФ, дознавателями пограничных органов ФСБ; дознавателями ФССП; дознавателями федеральной противопожарной службы; дознавателями ФСКН; дознавателями таможенных органов.

4) деятельность по исполнению судебных решений - судебными приставами ФССП; органами ФСИН.

5) уголовное преследование и надзорная деятельность за предварительным расследованием и оперативно-розыскной деятельностью – органы прокуратуры.

Этот перечень можно считать полным, если ориентироваться на деятельность в сфере борьбы с преступностью. Если же наряду с преступлениями рассматривать и административные правонарушения, совершение которых также вызывает применение соответствующего вида государственного принуждения, то система правоохранительных надзорных органов значительно расширится за счет включения в нее административно-юрисдикционных органов. Сюда в частности относятся: органы санитарно-эпидемиологического, земельного, лесного, экологического, пожарного, транспортного, метрологического и др. надзора. По своему правовому статусу и полномочиям на применение государственного принуждения, административно-юрисдикционные органы не отличаются принципиально от органов, осуществляющих свою деятельность в сфере борьбы с преступностью.

1. Правоохранительная деятельность: понятие и виды

2.1.Понятие и признаки правоохранительной деятельности

Правоохранительная деятельность – это специальный вид государственной деятельности, осуществляемый правоохранительными органами, направленный на обеспечение безопасности, законности и правопорядка в обществе, обеспечение прав и свобод человека и гражданина, а также на борьбу с преступлениями и иными правонарушениями.

Признаки правоохранительной деятельности:

· осуществляется специальными государственными органами;

· является основной деятельностью государственного органа или учреждения;

· обеспечивается государственным принуждением,

· реализуется в предусмотренном законом порядке;

· реализуется должностными лицами, являющими государственными служащими;

· контролируется судебной властью.

2.2.Виды правоохранительной деятельности

По своему содержанию правоохранительная деятельность не однородна и включает в себя как деятельность, направленную на предупреждение правонарушений и поддержание правопорядка, так и деятельность, связанную с исполнением судебных решений. Условно можно выделить следующие виды правоохранительной деятельности:

· Административная полицейская деятельность – это деятельность правоохранительных органов, направленная на предупреждение и недопущение правонарушений, а также исполнение судебных решений в целях поддержания законности и правопорядка в обществе. Административная деятельность предусматривает возможность применения принуждения к лицам, создающим угрозу общественной безопасности и правопорядку. Административная деятельность осуществляется полицией, отраслевыми надзорными органами, а также органами исполнения судебных решений.

· Административно-юрисдикционная деятельность – это деятельность правоохранительных органов, обладающих полномочиями по рассмотрению и разрешению споров в административном (несудебном) порядке. Административно-юрисдикционная деятельность обеспечивается имеющимися у этих органов полномочиями на применение наказания (мер юридической ответственности). Систему этих органов составляют учреждения (за исключением судов), наделенные Кодексом об административных правонарушениях РФ полномочиями, осуществлять производство по административным правонарушениям и применять административное наказание.

· Оперативно-розыскная деятельность – это деятельность правоохранительных органов, направленная на предупреждение и пресечение преступлений. Система органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, определена Федеральным законом об оперативно-розыскной деятельности.

· Предварительное расследование – это досудебная деятельность правоохранительных органов, направленная на расследование и раскрытие преступлений, установление виновных лиц и формирование обвинения для последующего судебного рассмотрения. Система органов предварительного расследования определяется уголовно-процессуальным законодательством.

· Исполнительная деятельность – это деятельность правоохранительных органов по обеспечению исполнения судебных решений по имущественным требованиям, либо по применению мер наказания к виновным лицам.

· Надзорная деятельность – это деятельность органов прокуратуры, обеспечивающая надзор в правоохранительной деятельности и направленная на защиту интересов пострадавших от преступлений и правонарушений. Поддержание прокурором (государственным обвинителем) обвинения в суде рассматриваться в рамках осуществления им уголовного преследования в отношении виновных лиц.

2.3.Правоохранительная и правоприменительная деятельность

Правоохранительная деятельность всегда связана с применением государственного принуждения. В свою очередь, применение государственного принуждения связано с применением норм права. Применение права – это деятельность государственных органов и должностных лиц, направленная на принятие индивидуальных правовых актов, обеспечивающих реализацию юридических норм в отношении конкретных субъектов права. Соответственно единственной формой осуществления правоохранительной деятельности является правоприменительная деятельность государственного органа. Правоприменительная деятельность, связанная с применением принуждения (правоохрана) происходит в случаях, когда субъекты совершают правонарушения, либо готовятся к их совершению. Вне применения принуждения, правоохранительной деятельности нет. Институты гражданского общества, направленные на защиту прав человека и не обладающие государственно-властными полномочиями по применению принуждения (например, уполномоченный по правам человека, правозащитные органы и учреждения, правозащитники) не могут осуществлять правоохранительную деятельность.

Однако рассматривать применение права только в рамках правоохранительной деятельности не верно. Наряду с правоохранительной деятельностью, применение права осуществляется органами исполнительной власти и в сфере исполнительно-распорядительной деятельности. Таким же образом, через правоприменение, реализуют свои полномочия и органы судебной власти.

1. Правоохранительная служба

3.1.Система государственной службы

Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ (ред. От 27.05.2003 г.) «О системе государственной службы РФ» предусматривает три ее вида:

Государственная гражданская служба - вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на федеральных и региональных должностях государственной гражданской службы. Соответственно различают два вида государственной гражданской службы: федеральную и региональную. Федеральный закон от 27.07.2004 N 79-ФЗ (ред. от 31.12.2014) "О государственной гражданской службе Российской Федерации".

Военная служба - вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан РФ на воинских должностях в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства. Федеральный закон от 28.03.1998 N 53-ФЗ (ред. от 22.12.2014) "О воинской обязанности и военной службе" (с изм. и доп., вступ. в силу с 03.01.2015); Федеральный закон от 27.05.1998 N 76-ФЗ (ред. от 24.11.2014) "О статусе военнослужащих". Военная служба может осуществляться и не на воинских должностях в случаях и на условиях, предусмотренных федеральными законами и (или) нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации. Таким гражданам присваиваются воинские звания.

Правоохранительная служба - вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан РФ на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина. Таким гражданам присваиваются специальные звания и классные чины.

Должности государственной службы замещаются государственными служащими: федеральными или региональными. Федеральный государственный служащий - гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности федеральной государственной службы и получающий денежное содержание (вознаграждение, довольствие) за счет средств федерального бюджета.

Нанимателем (работодателем) федерального государственного служащего является Российская Федерация. Правовое положение (статус) федерального государственного служащего, в том числе ограничения, обязательства, правила служебного поведения, ответственность, а также порядок разрешения конфликта интересов и служебных споров устанавливается соответствующим федеральным законом о виде государственной службы.

3.2.Понятие правоохранительной службы

Несмотря на то, что ФЗ № 58-ФЗ «О системе государственной службы РФ» предусмотрено издание специального закона о правоохранительной службе, такой закон до сих пор не принят. Частично вопросы правоохранительной службы регулируются отраслевыми законами: О службе в органах внутренних дел РФ, О Федеральной службе безопасности, О Следственном комитете РФ и других. А также подзаконными правовыми актами: Указ Президента РФ от 05.06.2003 г. № 613 (ред.от 01.07.2014 г.) «О правоохранительной службе в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ»; Указ Президента РФ от 22.11.2012 № 1575 (ред.от 01.07.2014) «Вопросы прохождения службы сотрудниками органов внутренних дел РФ»; Указ Президента РФ от 23.04.2014 № 274 «О некоторых вопросах прохождения службы в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации…»; Указ Президента РФ от 04.06.2014 № 387 «О некоторых вопросах поступления на службу в следственные органы и учреждения Следственного комитета Российской Федерации" и т.д.

Функции правоохранительного органа реализуются через полномочия его сотрудников, являющихся по своему статусу государственными служащими. Соответственно правоохранительная служба – это деятельность сотрудников правоохранительных органов, направленная на реализацию функций этих органов. Более широко ее можно охарактеризовать следующим образом: это государственная служба граждан РФ, замещающих должности в правоохранительных органах, которые на профессиональной основе своими действиями обеспечивают реализацию функций этих органов. Правоохранительным служащим присваиваются специальные знания и классные чины.

1. Судебный контроль над правоохранительной деятельностью

4.1.Предварительный судебный контроль

Правоохранительная деятельность осуществляется под непосредственным судебным контролем, реализуемым в двух формах: предварительный и последующий. Предварительный судебный контроль обеспечивает законность правоохранительной деятельности, непосредственно затрагивающей конституционные права и свободы гражданина и человека. По общему правилу, установленному в законодательстве, проведение деятельности, ограничивающей конституционные права и свободы человека и гражданина без судебного решения, не допускается. Исключение составляют случаи, прямо предусмотренные в законодательстве об оперативно-розыскной деятельности и в уголовно-процессуальном законодательстве.

4.2.Последующий судебный контроль

Последующий судебный контроль осуществляется в двух формах: 1) при судебном обжаловании законности действий и решений правоохранительных органов; и 2) при передаче административного или уголовного дела в суд, для судебного разбирательства по вопросу применения наказания. Судебный контроль осуществляется посредством проверки судом законности и обоснованности проведенного мероприятия по ограничению прав лица.