Правовое регулирование внесудебной защиты нарушенных прав в сфере социального и пенсионного обеспечения
Внесудебные формы защиты прав человека и гражданина предопределяются, прежде всего, издаваемыми в соответствии с Конституцией федеральными конституционными законами и федеральными законами, устанавливающими полномочия органов исполнительной власти в конкретных сферах управления и определяющих в этих сферах взаимоотношения органов публичной власти с индивидами, обязанности соответствующих органов и формы защиты граждан от неправомерных действий должностных лиц. Определенную роль в этой сфере играет законодательство субъектов РФ.
Роль исполнительной власти в обеспечении надлежащего функционирования института прав человека достаточно велика. Органы исполнительной власти не только призваны создавать необходимые условия для реализации прав и свобод граждан, но, и осуществляют функцию защиты этих прав. Конституция закрепляет обязанность государства по охране прав личности, что, однако, не исключает самостоятельных активных действий индивида, использование им различных способов защиты прав и свобод, не запрещенных законом. Это позволяет значительно расширить возможности гражданина по отстаиванию своих интересов. Конституция России определяет особое место человека в системе конституционных отношений, выдвигает охрану его прав в качестве принципа, действующего в обществе и государстве[10].
Для реализации этого принципа должны существовать действенные механизмы защиты и гарантий прав личности. В зарубежных странах накоплен большой опыт создания и функционирования разветвленной системы институтов, содействующих обеспечению охраны прав и свобод человека, провозглашенных в конституциях и закрепленных во внутреннем законодательстве. Важным инструментом охраны прав личности, одной из организационно-правовых гарантий их защиты выступает право на подачу жалобы. Человек может обращаться в любые органы исполнительной, законодательной, судебной власти, в органы административной юстиции, в прокуратуру, к омбудсмену. В нашей стране юридическая незащищенность человека перед различными ведомствами, учреждениями, чиновниками и государством вообще - факт очевидный.
Конституция РФ в ст. 2 закрепила обязанности государства соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина. Кроме того, согласно ч. 1 ст. 45 Конституции государственная защита прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации гарантируется, а согласно ч. 2 ст. 45 каждый вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом. Это означает, что граждане, права которых в сфере социального обеспечения нарушаются, могут отстаивать эти права в рамках закона и по своему усмотрению.
Более конкретно юридические гарантии защиты прав граждан установлены в других статьях Конституции РФ. Так, в ст. 33 закреплена внесудебная защита прав граждан. Исходя из содержания этой статьи, граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления.
Мы выяснили, что, внесудебная защита прав граждан включает непосредственную, общественную и управленческую защиту. Нормативную базу внесудебной защиты прав граждан в сфере социального обеспечения составляют как нормативные правовые акты общего назначения, так и акты специального назначения.
Нормативным правовым актом общего назначения является Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Большое значение имеет вопрос о сфере применения данного Закона. Взгляды ученых по этому вопросу неоднозначны. Так, по мнению некоторых ученых, из смысла ст. 33 Конституции РФ и ч. 1 ст. 1 указанного Закона явствует, что его положения не распространяются на порядок рассмотрения обращений в коммерческих организациях, негосударственных образовательных учреждениях и общественных объединениях, унитарных предприятиях, и что порядок рассмотрения обращений граждан в них регламентируется внутренними локальными нормативными актами либо законодательством РФ. В Комментарии к Конституции РФ указывается, что положения Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ распространяются на обращения граждан в соответствии с Законом РФ от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан». Со вторым мнением можно согласиться, так как в соответствии с ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ установленный этим Законом порядок рассмотрения обращений граждан распространяется на все обращения граждан, за исключением обращений, которые подлежат рассмотрению в порядке, установленном федеральными конституционными законами и иными федеральными законами[11]. С одной стороны, Закон РФ от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 относится к числу иных федеральных законов о порядке рассмотрения обращений граждан, с другой же стороны — в нем не в полном объеме регламентирован порядок подачи и рассмотрения жалоб. К числу специальных нормативных правовых актов относятся акты по отдельным видам социального обеспечения. Это Закон о трудовых пенсиях (ст. 18), Закон о пенсионном обеспечении военнослужащих (ст. 65), Закон о социальной помощи (ст. 9). В то же время ряд нормативных правовых актов по вопросам социального обеспечения либо включают отсылочные нормы, либо предусматривают лишь судебную защиту прав граждан, что противоречит Конституции РФ.
К числу первых можно отнести Порядок и условия назначения и выплаты государственных пособий гражданам, имеющим детей (п. 86), а к числу вторых — Закон о ветеранах (ст. 27), Закон о социальной защите инвалидов[12] (ст. 32) и Федеральный закон от 2 августа 1995 г. № 122-ФЗ «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» (ст. 32). Основной задачей органов, создаваемых для первичного разрешения спорных вопросов социального обеспечения, является защита прав граждан в рамках тех органов, учреждений и организаций, куда они обратились за предоставлением обеспечения. Как правило, речь идет о случаях, когда гражданин обращается за обеспечением к руководителю органа или организации, где он осуществляет трудовую деятельность или проходит военную или правоохранительную службу (непосредственная форма защиты). Наиболее распространенным органом общественной защиты прав граждан в сфере социального обеспечения, имеющим оформленный правовой статус, является комиссия (уполномоченный) по социальному страхованию. Согласно Типовому положению об этой комиссии (уполномоченном) она образуется в организациях независимо от форм собственности, зарегистрированных в качестве страхователей в территориальных органах ФСС РФ, с числом работников более 100 человек. В организациях с числом работников более 1000 человек комиссии могут создаваться в структурных подразделениях. Если же число работников в организации менее 100 человек, функции комиссии может выполнять уполномоченный по социальному страхованию[13]. Члены комиссии избираются из числа представителей администрации страхователя (работники службы управления персоналом, финансово-экономической, юридической и бухгалтерской служб и др.), а также профсоюзной организации или трудового коллектива на общем собрании (конференции) трудового коллектива.
В таком же порядке избирается уполномоченный по социальному страхованию. Положение о комиссии или уполномоченном разрабатывается в каждой организации-страхователе на основании Типового положения и утверждается общим собранием (конференцией) трудового коллектива. При возникновении спора между комиссией и администрацией организации-страхователя, а также в случаях неисполнения администрацией решений комиссии комиссия вправе обращаться в территориальный орган ФСС РФ.
В свою очередь администрация страхователя или застрахованное лицо могут обжаловать решения комиссии в территориальный орган ФСС РФ. Контроль над работой комиссии осуществляет территориальный орган ФСС РФ. В отдельных государственных органах по их собственным решениям создаются внутренние структуры, предназначенные для разрешения спорных вопросов предоставления отдельных видов социального обеспечения. Так, приказом Генеральной прокуратуры РФ от 6 декабря 2002 г. № 72 утверждено Положение о комиссии Генеральной прокуратуры Российской Федерации по разрешению спорных вопросов пенсионного обеспечения. Положение утверждено в соответствии с п. 1.5 Положения об исчислении выслуги лет, назначении и выплате пенсий и пособий прокурорам и следователям, научным и педагогическим работникам органов и учреждений прокуратуры РФ, имеющим классные чины, и их семьям, которое утверждено постановлением Правительства РФ от 12 августа 1994 г. № 942. В данном пункте указано, что спорные вопросы назначения и выплаты пенсий, в том числе вопрос о зачете в выслугу лет отдельных периодов службы (работы, учебы), решаются комиссией Генеральной прокуратуры РФ, положение о которой утверждается Генеральным прокурором РФ.