Понятие и виды преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления. Понятие должностного лица.

Понятие и общая характеристика преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления

Развитие и укрепление государства, демократических отношений в обществе немыслимы без стабильной, отвечающей интересам населения работы государственного аппарата. Только нормально функционирующие государственные органы способны обеспечить защиту прав и свобод человека, социально-экономический прогресс государства, отвечающий интересам его граждан. Поэтому, повышенную опасность представляют преступные проявления работников органов власти и управления. Их действия не только дезорганизуют функционирование того или иного управленческого звена, но и подрывают авторитет государственной власти в глазах населения, порождают у граждан недоверие к ней.

По сложившейся традиции в российском уголовном праве признаком, объединяющим составы различных преступлений в одном разделе либо главе Особенной части УК РФ, является общность родового и видового объекта посягательства. Поскольку рассматриваемые в главе 30 УК РФ преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления помещены в раздел Х «Преступления против государственной власти», то по представлению законодателя, их родовым объектом выступает государственная власть.

В качестве видового объектасоставов преступлений, включенных в главу 30 УК РФ, выступают государственная власть, интересы государственной службы и службы в органах местного самоуправления. Лица, злоупотребляющие должностными полномочиями, превышающие должностные полномочия, получающие либо дающие взятку посягают на регламентированную нормативными правовыми актами деятельность государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, государственных корпораций, Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск и воинских формирований Российской Федерации, в результате чего существенно нарушаются права и законные интересы граждан или организаций либо охраняемые законом интересы общества и государства.

Не является объектом рассматриваемых составов преступлений деятельность хозяйственных товариществ, производственных и потребительских кооперативов, общественных организаций, а также иностранных фирм. Общественно опасные деяния, направленные против интересов службы такого рода организаций, не являющихся государственными или муниципальными, подлежат квалификации по ст.201-204 УК РФ.

Посягательства на государственную власть, интересы государственной службы и службы в органах местного самоуправления нередко сопровождаются причинением вреда правам и законным интересам граждан и организаций, охраняемым законом интересам общества и государства (ст. 285, 286 УК РФ), здоровью человека (ч. 3 ст. 286 УК РФ), жизни (ч. 2 ст. 293 УК РФ), собственности (ст. 285, 286, 293 УК РФ). Это позволяет говорить о возможном наличии факультативного объекта. Следует согласиться с Б.Т. Разгильдиевым в том, что на уровне конкретного состава законные интересы личности, ее права, свободы, интересы общества и государства могут сопровождать основной объект посягательства. Но в этой ситуации логичнее говорить не о дополнительном, а о факультативном объекте. Состав должностного преступления будет выполнен не только в случаях, когда помимо основного объекта ущерб будет причинен и интересам личности, но и тогда, когда ущерб ограничивается лишь основным объектом.

В ряде преступлений рассматриваемой группы в качестве обязательного признака предусмотрен предмет: информация (документы, материалы), предоставляемая Федеральному Собранию (ст.287 УК РФ), материальные ценности (ст. 290, 291, 291¹ УК РФ), официальные документы (ст. 292 УК РФ).

Объективная сторона анализируемой группы преступлений выражается в различных формах преступного нарушения соответствующей закону деятельности органов власти и управления. Их особенности выражаются в следующих признаках:

1) преступления совершаются благодаря использованию соответствующими лицами своего служебного положения;

2) эти преступления совершаются вопреки интересам службы.

Для установления признаков преступления необходимо выяснить полномочия данного лица, определяемые соответствующими положениями, инструкциями, уставами или другим нормативным актом, в которых регламентируются права и обязанности этого лица. В соответствии с п. 15 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 16 октября 2009 г. №19«О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий» под использованием должностным лицом своих служебных полномочий вопреки интересам службы понимаются совершение деяний, которые хотя и были связаны с осуществлением должностным лицом своих прав и обязанностей, однако не вызывались служебной необходимостью и объективно противоречили как общим задачам и требованиям, предъявляемым к государственному аппарату и аппарату органов местного самоуправления, так и тем целям и задачам, для достижения которых должностное лицо было наделено соответствующими должностными полномочиями.

Признак использования своих полномочий «вопреки интересам службы» означает, что действия лица по своему содержанию противоречат задачам и целям, ради которых функционирует соответствующий орган.

По законодательной конструкции составы преступления, включенные в главу 30 УК РФ, сформулированы как по типу материальных (ст. 285, 286, п. «в» ч. 3 ст.287, ст. 288, 293 УК РФ), так и формальных (ст. 285¹, 285², 287, 289-292 УК РФ) составов. Характерным последствием в материальных составах является существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства, а в квалифицированных составах – тяжкие последствия.

Под существенным нарушением прав граждан следует понимать нарушение прав и свобод физических лиц, гарантированных общепризнанными принципами и нормами международного права, Конституцией РФ (например, права на уважение чести и достоинства личности, личной и семейной жизни граждан, права на неприкосновенность жилища и тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений, а также права на судебную защиту и доступ к правосудию, в том числе права на эффективное средство правовой защиты в государственном органе и компенсацию ущерба, причиненного преступлением). При оценке существенности вреда необходимо учитывать степень отрицательного влияния противоправного деяния на работу организации, характер и размер понесенного ею материального ущерба, число потерпевших граждан, тяжесть причиненного физического, морального или имущественного вреда.

Под нарушением законных интересов граждан или организаций следует понимать, в частности, создание препятствий в удовлетворении гражданами или организациями своих потребностей, не противоречащих нормам права и нравственности (создание должностным лицом препятствий, ограничивающих возможность выбрать в предусмотренных законом случаях по своему усмотрению организацию для сотрудничества).

К тяжким последствиям можно отнести крупные аварии, длительную остановку транспорта или производственного процесса, причинение значительного материального ущерба, причинение смерти по неосторожности, самоубийство.

С субъективной сторонырассматриваемые преступления характеризуются умышленной формой вины, за исключением состава, предусмотренного ст. 293 УК РФ, где возможна только неосторожная форма вины. При злоупотреблении должностными полномочиями и служебном подлоге в качестве обязательного признака субъективной стороны законодатель указал на корыстную или иную личную заинтересованность субъекта преступления.

Отличительной чертой рассматриваемой группы преступлений является то, что они совершаются специальными субъектами: должностными лицами. Только за дачу взятки должностному лицу (ст. 291 УК РФ) к уголовной ответственности может быть привлечено любое вменяемое физическое лицо, достигшее 16-летнего возраста. За преступления, предусмотренные ст. 288, 292 и 292¹ УК РФ, подлежат ответственности государственные служащие и служащие органов местного самоуправления, не относящиеся к числу должностных лиц.

С учетом особенностей содержания и структуры рассмотренного выше видового объекта уголовно-правовой охраны, можно сформулировать общее понятие преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления. Под преступлениями против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления понимаются виновные, общественно опасные и уголовно-противоправные деяния, посягающие на регламентированную законом деятельность публичного аппарата управления, совершаемые служащими (должностными лицами) этого аппарата с использованием служебных полномочий, а также лицами, осуществляющими функции публичного аппарата управления по специальному поручению (полномочию).

Следует обратить внимание на то, что действующий Уголовный кодекс РФ предусматривает ответственность должностных лиц также и во многих других главах. Такие нормы встречаются в гл. 19 «Преступления против конституционных прав и свобод человека и гражданина» (ст. 137, 136, 138), в гл.22 «Преступления в сфере экономической деятельности» (ст.169, 170), в гл.31 «Преступления против правосудия» (ст. 299, 300). Описанные в приведенных составах деяния посягают на иные объекты, хотя и совершаются государственными служащими или должностными лицами. В этом и состоит их отличие от преступлений, ответственность за которые предусмотрена гл. 30 УК РФ.

2. Понятие и признаки должностного лица

Большинство преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления совершаются должностными лицами (ст.285, 285¹, 285², 286, 287, 289, 290, 293 УК РФ). Понятие должностного лица раскрывается в примечании 1 к ст.285 УК РФ: должностными лицами, как субъектами преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, государственных корпорациях, государственных компаниях, государственных и муниципальных унитарных предприятиях, акционерных обществах, контрольный пакет акций которых принадлежит Российской Федерации, субъектам Российской Федерации или муниципальным образованиям, а также в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях РФ.

Таким образом, уголовный закон выделяет две группы граждан, подпадающих под понятие должностного лица:

1) лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти;

2) лица, выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, государственных корпорациях, государственных компаниях, государственных и муниципальных унитарных предприятиях, акционерных обществах, контрольный пакет акций которых принадлежит Российской Федерации, субъектам Российской Федерации или муниципальным образованиям, а также в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях РФ.

К исполняющим функции представителя власти следует относить лиц, наделенных правами и обязанностями по осуществлению функций органов законодательной, исполнительной или судебной власти, а также, исходя из содержания примечания к статье 318 УК РФ, иных лиц правоохранительных или контролирующих органов, наделенных в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от них в служебной зависимости, либо правом принимать решения, обязательные для исполнения гражданами, организациями, учреждениями независимо от их ведомственной принадлежности и форм собственности. К числу представителей власти принадлежат работники органов всех трех ветвей власти: законодательной, исполнительной и судебной. Законодательную власть осуществляют депутаты представительных органов государственной власти соответствующего уровня, исполнительную власть представляют Правительство РФ и правительства субъектов РФ, руководители органов местного самоуправления, судебную власть представляют судьи федеральных судов и мировые судьи. К представителям власти также относятся наделенные соответствующими полномочиями работники прокуратуры, налоговых, таможенных органов, органов МВД РФ и ФСБ РФ и т.д.

Другая категория должностных лиц включает лиц, выполняющих организационно-распорядительные либо административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, государственных корпорациях, государственных компаниях, государственных и муниципальных унитарных предприятиях, акционерных обществах, контрольный пакет акций которых принадлежит Российской Федерации, субъектам РФ или муниципальным образованиям, а также в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях РФ.

Под организационно-распорядительными функциями понимаются полномочия должностного лица, которые связаны с руководством трудовым коллективом государственного органа, государственного или муниципального учреждения (его структурного подразделения) или находящимися в их служебном подчинении отдельными работниками, с формированием кадрового состава и определением трудовых функций работников, с организацией порядка прохождения службы, применения мер поощрения или награждения, наложения дисциплинарных взысканий и т.п. К организационно-распорядительным функциям относятся полномочия лиц по принятию решений, имеющих юридическое значение и влекущих определенные юридические последствия (например, по выдаче медицинским работником листка временной нетрудоспособности, установлению работником учреждения медико-социальной экспертизы факта наличия у гражданина инвалидности, приему экзаменов и выставлению оценок членом государственной экзаменационной (аттестационной) комиссии).

Административно-хозяйственные функции включают в себя полномочия по управлению и распоряжению имуществом и (или) денежными средствами, находящимися на балансе и (или) банковских счетах организаций, учреждений, воинских частей и подразделений, а также совершение иных действий: например, принятие решений о начислении заработной платы, премий, осуществление контроля за движением материальных ценностей, определение порядка хранения, учета и контроля за их расходованием и т.п. Подобными функциями наделены начальники планово-хозяйственных, снабженческих, финансовых отделов и служб и их заместители, ведомственные ревизоры и контролеры и т.д.

Отдельные работники государственных организаций и учреждений (педагоги, врачи, воспитатели) могут выполнять профессионально-производственные либо должностные функции. В случаях, когда названные работники наделяются организационно-распорядительными и административно-хозяйственными полномочиями, то есть выполняют функции должностного лица, то они являются субъектами преступлений, предусмотренных рассматриваемой главой. В случаях же выполнения профессиональных либо технических обязанностей они должностными функциями не обладают и субъектами анализируемой группы преступлений не являются.

Функции представителей власти, организационно-распорядительные либо административно-хозяйственные функции должностные лица могут выполнять постоянно, временно или по специальному полномочию. Исполнение перечисленных функций по специальному полномочию означает, что лицо осуществляет функции представителя власти, исполняет организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции, возложенные на него законом, иным нормативным правовым актом, приказом или распоряжением вышестоящего должностного лица либо правомочным на то органом или должностным лицом (например, функции присяжного заседателя). Функции должностного лица по специальному полномочию могут осуществляться в течение определенного времени или однократно, а также могут совмещаться с основной работой.

При временном исполнении функций должностного лица или при исполнении их по специальному полномочию лицо может быть признано должностным лишь в период исполнения возложенных на него функций.

Если лицо, назначенное на должность с нарушением требований или ограничений, установленных законом или иными нормативными правовыми актами, к кандидату на эту должность (например, при отсутствии диплома о высшем профессиональном образовании, необходимого стажа работы, при наличии судимости), из корыстной или иной личной заинтересованности использовало служебные полномочия вопреки интересам службы либо совершило действия, явно выходящие за пределы его полномочий, повлекшие существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства, то такие действия следует квалифицировать соответственно как злоупотребление должностными полномочиями либо как превышение должностных полномочий.

В Вооруженных Силах РФ, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства, должностные лица, постоянно, временно или по специальному полномочию выполняющие организационно-распорядительные и (или) административно-хозяйственные функции, могут являться начальниками по служебному положению и (или) воинскому званию.

Квалифицирующим признаком отдельных преступлений, предусмотренных гл.30 УК РФ, является их совершение лицом, занимающим государственную должность Российской Федерации или государственную должность субъекта РФ, а равно главой органа местного самоуправления (ч. 2 ст. 285, 286, 287, ч. 3 ст.290 УК РФ). Согласно примечанию 2 к ст. 285 УК РФ под лицами, занимающими государственные должности Российской Федерации понимаются лица, занимающие должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий государственных органов: например, к ним относятся Президент РФ, Председатель Правительства РФ, председатели палат Федерального Собрания РФ, депутаты, федеральные министры, Генеральный прокурор РФ, судьи, аудиторы Счетной палаты, Секретарь Совета Безопасности и другие.

Под лицами, занимающими государственные должности субъектов РФ понимаются лица, занимающие должности, устанавливаемые Конституциями или уставами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органов: президенты республик, губернаторы, руководители органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, депутаты представительных органов субъектов Российской Федерации, члены правительства и другие (примечание 3 к ст. 285 УК РФ). Сводный перечень государственных должностей Российской Федерации утвержден Указом Президента Российской Федерации от 11 января 1995 г. № 32 (в редакции от 1 декабря 2008 г.).

Наряду с лицом, занимающим государственную должность Российской Федерации или государственную должность субъекта РФ, субъектом исследуемой группы преступлений могут быть глава органа местного самоуправления, под которым следует понимать только главу муниципального образования – высшее должностное лицо муниципального образования, наделенное уставом муниципального образования собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

3. Характеристика отдельных преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления