Общая характеристика правоохранительных органов
Судебная власть – это самостоятельная и независимая ветвь государственной власти, созданная для защиты прав граждан, для разрешения на основе закона конфликтов, для контроля за конституционностью принимаемых законов. Статья 66 Конституции Франции определяет судебную власть как хранительницу личной свободы.
В каждой стране существуют различные юридические учреждения, но носителем особой ветви государственной власти – судебной – является только суд. В отличие от законодательной власти суд не создает общих правил поведения (частичное исключение – судебный прецедент, практикуемый в странах англосаксонской системы права), не занимается исполнительно-распорядительной деятельностью. Власть суда имеет всегда конкретный характер. Суд разрешает конкретные дела и споры, возникающие вследствие различных конфликтов в обществе и между членами общества (уголовные дела, имущественные, трудовые споры), рассматривает жалобы на действия чиновников и т.д.
Судебная власть осуществляется исключительно судами, т.е. она сосредоточена в рамках судебных органов[13]. В некоторых странах судебные функции в определенных условиях для отдельных персон осуществляет парламент. Например, согласно ст. 96 Конституции Итальянской Республики председатель совета министров и министры предаются суду парламентом на совместном заседании палат.
Взаимодействие судебной власти с другими ветвями власти осуществляется на основе сдержек и противовесов. Так, органы законодательной власти влияют на суды, создавая для них нормативно-правовую базу, а судьи следят за конституционностью законов, применяемых при рассмотрении дел.
Органы исполнительной власти создают надлежащие условия для деятельности судов и исполнения принимаемых ими решений, а суды рассматривают жалобы на незаконные действия представителей исполнительной власти, могут отменить их решение.
Особенность судебной власти как независимой ветви власти состоит в том, что она имеет судейское самоуправление – создает специальные органы для решения кадровых, дисциплинарных и иных вопросов членов судейского корпуса. В разных странах эти органы различны. В некоторых странах это общегосударственный съезд судей (Украина), в других – высшие квалификационные судейские коллегии, общегосударственные советы, верховные советы магистратуры (Италия) и др.
В России в соответствии с Законом о судебной системе РФ от 31.12.1996[14]. высшим органом судейского сообщества является Всероссийский съезд судей, который формирует Совет судей и Высшую квалификационную коллегию судей, несомненно, имеющих вследствие демократического порядка своего создания большой авторитет среди судей и пользующихся их доверием.
Осуществляя государственную власть в особой форме, суд обладает большими полномочиями. Он вправе лишить человека свободы и самой жизни, приговорив его к смертной казни, лишить физическое или юридическое лицо его имущества, распустить политическую партию, лишить недостойных родителей родительских прав. В документе ООН «Основные принципы, касающиеся независимости судебных органов» указывается, что судьи принимают «окончательные решения по вопросам жизни и смерти, свободы, прав, обязанностей и собственности граждан». Такие решения в отношении граждан или их объединений не могут принять ни законодательная, ни исполнительная власть. С другой стороны, особенность судебной власти состоит в том, что она не опирается на непосредственную поддержку населения, например, своих избирателей, как законодательная власть (лишь в некоторых странах судьи отдельных звеньев в системе правосудия избираются), не имеет таких силовых механизмов, как исполнительная власть.
В последнее время в России ведется активный поиск путей совершенствования и укрепления судебной власти. Причин тому несколько: необходимость совершенствования судебной системы, повышения авторитета суда, который, к сожалению, еще не является ни скорым, ни правым, важность повышения профессионализма судейского корпуса, улучшения материально-технического состояния судов, усиления ответственности судей за качество работы и т.д.[15]
Известно, что хорошая организация судебной власти может исправить недостатки законов путем их толкования и применения.
В последние годы обострилась дискуссия среди ученых и практиков по вопросу места судов в правоохранительной системе.
В законодательстве нередко дается понять, что суды не входят в эту систему. Например, Конституция РФ (ст. 72) называет следующий ряд органов власти: судебные, правоохранительные органы, адвокатура, нотариат. В законе «О прокуратуре РФ» (ч. 1 ст. 8) говорится о следующих правоохранительных органах: внутренних дел, федеральной службы безопасности, таможенной службы и др. Какие другие, не указывается, но судебных, как видно, в перечне нет. Некоторые ученые также не относят суды к правоохранительным органам[16].
В то же время И.Я. Петрухин считает, что суды – в еще большей степени правоохранительные органы, чем прокуратура, МВД, ФСБ и др.[17] Думается, что идея отрицания правоохранительного назначения судов возникла из желания отойти, дистанцироваться от таких органов, как МВД, прокуратура, ФСБ. Но это сугубо российская история. Нам кажется, следует исходить из широкого взгляда на значение и смысл термина «правоохранительный орган», и тогда никаких сомнений в том, что суд – орган правоохранительный, быть не должно.
Следует согласиться с позицией М.И. Байтина, В.Л. Терехина и др. авторов, что организационно-структурное обособление судов от других правоохранительных органов (которое можно осуществить путем какого-либо распоряжения или исходя из определенного критерия классификации органов власти) не может изменить дела по существу. В деятельности судов правоохрана (охрана интересов общества, личности, государства и других субъектов права» занимает важнейшее место, в этом состоит их основное социальное назначение и необходимость для любого общества и государства.
Органы внутренних дел создаются и функционируют в качестве государственных органов исполнительной власти, осуществляющих деятельность в сфере внутренних дел. Система органов внутренних дел характеризуется следующими положениями: наличием элементов (подсистем); субординационными и координационными связями элементов; целостностью, качественным своеобразием и относительной самостоятельностью[18]. Вместе с тем она представляет собой сложную подсистему системы органов исполнительной власти. При выполнении своих функций система органов внутренних дел и ее звенья (элементы) вступают в управленческие и иные отношения (внутрисистемные и внешние, т.е. внесистемные) с различными государственными органами, общественными организациями, коллективами и отдельными гражданами. Эти отношения могут быть отношениями власти-подчи-нения, т.е. вертикальными, и сотрудничества согласования, т.е. горизонтальными.
Система органов внутренних дел построена на принципе федерализма с учетом национально-государственного и административно-территориального устройства, а также с учетом особенностей их функций, характера и объема задач, поскольку объект управления – сфера внутренних дел обусловливает не только содержание и формы ее проявления, но требует определенной системы органов, осуществляющих управление в сфере внутренних дел государства.
Деятельность каждого звена системы органов внутренних дел ограничена масштабом территориальной деятельности. Эта территория может охватить Российскую Федерацию в целом, национально-государственную или административно-территориальную единицу. В соответствии с масштабом территориальной деятельности и компетенцией того или иного звена система органов внутренних дел подразделяется на две подсистемы:
- федеральные органы внутренних дел,
- органы внутренних дел субъектов Федерации[19].
Каждая подсистема характеризуется наличием нескольких уровней.
Прокуратура России входит в систему правоохранительных органов и занимает там особое место, поскольку в отличие от др. правоохранительных органов, рассматривающих преступление как единство факта, и его уголовно-правовой оценке, она распространяет свой интерес не только на преступление и преступника как элемента явления преступности, но и выявляет тенденции и закономерности процесса нарушаемости закона, что позволяет прокуратуре обосновать социальную обусловленность закона и предвидеть его эффективность[20].
Важнейшей формой координационной деятельности правоохранительных органов являются координационные совещания, созываемые под руководством соответствующих прокуроров (ч. 1 ст. 8 ФЗ «О прокуратуре РФ»). Законом установлено, что деятельность правоохранительных органов по борьбе с преступностью координируют Генеральный прокурор России и подчиненные ему прокуроры. Например, 25.11.2015 в Генеральной прокуратуре России состоялось Координационное совещание руководителей правоохранительных органов, посвященное вопросам исполнения Национального плана по борьбе с коррупцией на 2014-2015 гг., 24.11.2015 – совещание по профилактике правонарушений и преступлений[21].
Координация правоохранительных органов не влечет подчинение других правоохранительных структур прокуратуре. Каждый правоохранительный орган действует в рамках собственных полномочий, но исходя из согласованно принятых решений и планируемых мероприятий. Такая совместная согласованная работа правоохранителей осуществляется на основе принципов законности, открытости (в пределах допустимого законом), паритета и равенства, самостоятельности и ответственности каждого правоохранительного органа за качественное и эффективное выполнение согласованных решений.
Анализ законодательства, практики и доктринальных источников позволяет выделить следующие основные формы такой координации:
- организация и проведение координационных совещаний руководителей правоохранительных органов;
- разработка планов координационной деятельности, как при расследовании отдельных преступлений, так и при проведении отдельных следственных действий и оперативно-розыскных мероприятий;
- обмен информацией и проведение совместных проверок, оказание помощи подразделениям;
- изучение и распространение положительного опыта по вопросам обеспечения правопорядка и борьбы с преступностью;
- создание следственно-оперативных групп для расследования преступлений;
- проведение совместных целевых мероприятий по выявлению и пресечению преступлений, устранению причин и условий, способствующих их совершению;
- издание совместных приказов, инструкций, рекомендаций по вопросам обеспечения правопорядка и противодействия преступности[22].
Выбор той или иной формы совместной деятельности определяется состоянием правопорядка и уровнем преступности в том или ином регионе, сложившейся оперативной обстановкой и практикой совместной деятельности. Основной планово-регулярной формой является проведение координационных совещаний руководителей правоохранительных органов под председательством прокурора.
Таким образом, прокуратура является ведущим в механизме обеспечения правопорядка правоохранительным органом, который осуществляет надзор за законностью деятельности правоохранительных органов и координацию их деятельности, включая сферу обеспечения правопорядка.
Конституция России обособляет органы прокуратуры в общей системе государственных органов и одновременно обозначает некоторые ориентиры для определения их функциональных задач, что отражается в совместном участии Совета Федерации и Президента России в процедуре назначения Генерального прокурора России и его заместителей (ст.ст. 83, 102, 129); закреплении за Генеральным прокурором полномочия по инициированию лишения парламентского иммунитета парламентария (ч. 2 ст. 98); взаимосвязи прокуратуры и правосудия в рамках их совместного фиксирования в главе 7 Конституции РФ при сохранении самостоятельности и независимости судебной власти (ст. 118)[23].
Конституционно-правовой статус прокуратуры модернизирован в обновленной главе 7 Конституции РФ «Судебная власть и прокуратура», где законодатель на первое место поставил определение полномочий, организации и порядка деятельности прокуратуры федеральным законом и отказался от характеристики прокуратуры как единой централизованной системы с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим, регламентировал порядок назначения Генерального прокурора России и подчиненных ему прокуроров (ст. 129 Конституции РФ).
Между тем законодатель сохранил прежние конституционные характеристики российской прокуратуры. В соответствии с Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» прокуратура России определяется как единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции России и исполнением законов, действующих на территории России, что предопределяет главные задачи прокуратуры.
В целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура осуществляет и иные функции (надзор за исполнением законов; надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина; надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие; надзор за исполнением законов судебными приставами; уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством; участие в судебных процессах и правотворчестве и др.).
Значимость прокуратуры в механизме обеспечения правопорядка заметно проявляется в роли Генерального прокурора России, который в установленном законом порядке принимает участие в заседаниях Верховного Суда РФ и вправе обращаться в Конституционный Суд России по вопросу нарушения конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле. Также это выражается и в подотчетности Генерального прокурора РФ, который ежегодно представляет палатам Федерального Собрания и Президенту России доклад о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации и о проделанной работе по их укреплению[24].
Следовательно, приоритетными направлениями прокурорского надзора являются обеспечение конституционной законности, правопорядка и защита прав и свобод человека и гражданина. Особо значим надзор за законностью в деятельности правоохранительных органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, предварительное следствие и дознание и участвующих в обеспечении правопорядка, что расширяет горизонты их сотрудничества и взаимодействия.
Эффективным средством обеспечения правопорядка и профилактики правонарушений являются меры прокурорского реагирования на нарушения законности и совершение правонарушений. Мерами прокурорского реагирования законодатель определяет предостережение о недопустимости нарушения закона, представление, протест (ст.ст. 23-25, 25.1 Закона о прокуратуре). Основная цель таких мер заключается в пресечении (прекращении), предупреждении, недопущении противоправных деяний и, соответственно, укреплении правопорядка в целом.
Законодательно закрепленные статусные характеристики подвергаются периодической корректировке, продолжаются научные дискуссии относительно обособленного статуса прокуратуры, исключения из компетенции прокурора полномочий по процессуальному руководству следствием[25] и др.
В конституционной доктрине периодически выдвигаются предложения о возможности правового регулирования статуса прокуратуры в отдельной главе Конституции России и федеральным конституционным законом[26], что на современном этапе представляется преждевременным. Вместе с тем наделение Генерального прокурора РФ правом законодательной инициативы (ст. 104 Конституции РФ) и включение его в число субъектов, уполномоченных обращаться с запросом в Конституционный Суд РФ (в ч. 2 ст. 125 Конституции РФ), необходимо произвести в обозримой перспективе. Тем более что Конституционным Судом России подтверждена возможность Генпрокурора РФ обращаться в Конституционный Суд России с запросом о проверке соответствия федеральной Конституции учредительных актов субъектов Российской Федерации[27], а в п. 6 ст. 35 ФЗ о прокуратуре предусмотрено его право обращаться в указанный суд по вопросам нарушения конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле.
В своих решениях Конституционный Суд России неоднократно обращался к различным аспектам организации и деятельности прокуратуры, сформулировал определенные правовые позиции, уточняющие конституционно-правовой статус прокуратуры. В одном из своих решений Суд сделал особый акцент на том, что при определении статусных характеристик прокуратуры законодатель должен учитывать конституционно-правовую природу этого государственно-властного института. Возложенные на прокуратуру публичные функции по осуществлению надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнению законов могут рассматриваться как характеризующие основы конституционно-правового статуса прокуратуры, который тесно связан с конституционными ценностями верховенства закона, единства правового пространства, укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина[28].
Упомянутое дело особо значимо в плане обеспечения конституционного правопорядка при организации и проведении прокурорских проверок в отношении некоммерческих организаций. Конституционный Суд России выявил ряд законодательных дефектов, связанных с тем, что ФЗ «О прокуратуре» не устанавливает ни общий (предельный) срок проведения проверки, ни срок исполнения обращенных к таким организациям требований прокурора. Исправление таких недостатков, свидетельствующих о нарушении конституционного принципа формальной определенности закона, Суд адресовал законодателю[29], тем самым способствуя полноценному и формально-правовому регулированию деятельности прокуратуры в механизме обеспечения правопорядка.
Таким образом, деятельность органов прокуратуры в системе обеспечения конституционного правопорядка весьма значима и многогранна. Функционируя в рамках своей компетенции, органы прокуратуры, осуществляя надзор за конституционной законностью и обеспечением прав и свобод граждан, организуя координацию правоохранительных органов, консолидируются с ними в достижении единой цели – укреплении конституционного правопорядка в Российской Федерации.
Прокуратура – самостоятельный орган, не принадлежащий ни к одной из 3-х ветвей государственной власти[30]. Этот вывод вытекает из того, что подчинение прокуратуры исполнительной либо судебной власти может разрушить сложившуюся в государстве систему. Усилить опасность нарушения законов так, как и исполнительные и судебные органы, так или иначе, применяют законы, нарушение Конституции РФ, Федеральных законов судами, органами исполнительной власти чревато тяжелым последствиям. Если не иметь независимого от суда прокурорского надзора, то практически не будет механизма реагирования на нарушении законов судами, а если подчинить прокуратуру исполнительной власти, получится, что последняя осуществляет надзор за исполнением законов представительными органами и в определенной мере судебной властью.
В целях непосредственного выполнения функций по обеспечению безопасности государством образуются специальные органы обеспечения безопасности. Обеспечение безопасности предполагает использование соответственно мер экономического, политического, военного, организационного и иного характера, а также функционирование большого числа органов и организаций, обеспечивающих ее. К силам обеспечения безопасности РФ относятся Вооруженные Силы, Федеральная служба безопасности, Служба внешней разведки, органы внутренних дел, служба ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, формирования гражданской обороны; пограничные, внутренние войска; органы, обеспечивающие безопасное ведение работ в промышленности, энергетике и в сельском хозяйстве; органы охраны здоровья населения и другие органы обеспечения безопасности.
Основной орган исполнительной власти, деятельность которого направлена на обеспечение национальной безопасности – Федеральная служба безопасности. Направления деятельности ФСБ: контрразведывательная деятельность; борьба с преступностью; разведывательная деятельность. Компетенция органов ФСБ носит сложный и многогранный характер.
Кроме специализированных органов в обеспечении безопасности объектов государственной охраны принимают участие и «силовые» федеральные министерства и ведомства.
Нотариат в России представляет собой систему государственных органов, а также должностных лиц, которым в соответствии с Основами законодательства Российской Федерации о нотариате[31] предоставлено право совершать нотариальные действия. В эту систему входят Министерство юстиции России, министерства юстиции республик, входящих в состав Федерации, управления юстиции субъектов Федерации, государственные нотариальные конторы, нотариусы, занимающиеся частной практикой, должностные лица органов исполнительной власти и консульских учреждений, а также другие должностные лица, которые действующим законодательством наделены правом в исключительных случаях совершать нотариальные действия[32].
Нотариат по своему характеру и выполняемым функциям относится к числу органов государственного управления, так как совершение нотариальных действий возможно только органом, обладающим определенными властными полномочиями[33].
Полномочия органов, входящих в систему нотариата, различны. В полном объеме нотариальные действия совершают нотариусы как работающие в государственных нотариальных конторах, так и частнопрактикующие. Однако следует отметить, что ведение наследственных дел возложено на государственных нотариусов и только в случае отсутствия – в нотариальном округе государственной нотариальной конторы наследственные дела передаются частнопрактикующему нотариусу. Несколько уже круг полномочий должностных лиц консульских учреждений Российской Федерации. Должностные лица органов исполнительной власти совершают лишь несколько нотариальных действий и только в случаях отсутствия в населенном пункте нотариуса.
Юстиция как отрасль управления выполняет важные задачи по укреплению законности, организации защиты прав и законных интересов граждан, предприятий, организаций, учреждений, общественных объединений,
Систему органов управления юстицией составляют: Министерство юстиции РФ, подведомственные ему Федеральная служба исполнения наказаний и Федеральная служба судебных приставов, главные управления Министерства юстиции РФ по федеральным округам, иные органы юстиции.
Таким образом, содержание правовой охраны, правоохранительной деятельности включает профилактику правонарушений, пресечение правонарушений, осуществление иных правообеспечительных мер при выявлении и определении состава правонарушений, установление правонарушителей в процессуальном порядке, установленном законом со стороны государства и его органов и должностных лиц. По нашему мнению, именно такой подход является наиболее перспективным. Именно он при всей своей достаточно широкой трактовке уже самого понятия «правоохраны» обеспечивает наиболее оптимальное сочетание теоретических концепций и конкретной правоохранительной деятельности, направленной на защиту прав и свобод человека и гражданина.
Государство создает специальные органы, чьей основной целью является защита права от нарушений, выявление, пресечение и предупреждение правонарушений, применение к правонарушителям мер принуждения. Эти органы именуются правоохранительными. Следует указать, что в законодательстве нет понятия правоохранительного органа, нет и перечня тех органов, которые относятся к правоохранительным. В связи с этим в юридической литературе выработан ряд признаков, которым должен соответствовать государственный орган для того, чтобы его можно было считать правоохранительным.
Видами правоохранительной деятельности или формами реализации правоохранительной функции государства являются судебная, прокурорская и полицейская деятельность.
Глава 2. Проблемные вопросы организации деятельности правоохранительных органов в Российской Федерации