Статус судей и работников правоохранительных органов
| Положения Концепции | Отражение в Конституции РФ | Отражение в законодательстве | Отражение на практике и комментарий |
| 1.Несменяемость судей | Положение о несменяемости реализовано в ст. 121 Конституции РФ | В Законе РФ «О статусе судей в Российской Федерации» установлено неравенство между судьями, которое влечет за собой и ущербность принципа судейской независимости. В ст.11 сказано, что «судьи районных (городских) народных судов, судьи военных судов гарнизонов (армий, флотилий, соединений) впервые назначаются сроком на три года, по истечении которого они могут бытьназначены без ограничения срока их полномочий», а могут и не быть (тут прямая зависимость прежде всего от председателей судов, в т.ч. вышестоящих) | Это положение некоторыми подвергается сомнению ввиду того, что сегодня оно, скорее консервирует судейский корпус с его преобладанием советского правосознания. Однако нет гарантии, что на смену придут судьи с «правильным» правосознанием. А принцип независимостисудей при ограничении сроков пребывания на судебной должности явно будет нарушен. Конституционный Суд РФ истолковал норму о первом –трехгодичном – сроке пребывания в судейской должности как испытательный срок (определение КС от 1 февраля 1999 г.). Это принципиально меняет положение, т.к. при отказе судье после испытательного срока требуется обоснование причин такого решения, что можно обжаловать в суде общей юрисдикции |
| 2.Мировые судьи должны избираться населением сроком на пять лет | Конституция РФ ничего не говорит о несменяемости и порядке замещения должности мировых судей | Согласно Закону «О статусе судей в Российской Федерации» (ст.11), мировые судьи «избираются сроком на пять лет населением округа, на который распространяется их юрисдикция». Однако в ФЗ «О мировых судьях в Российской Федерации» порядок назначения или избрания мировых судей определяют власти субъектов Федерации. Таким образом, налицо противоречие двух федеральных законов | На практике пока ни один закон субъектов РФ не предусматривает избрания мировых судей, только назначение |
| 3.Назначение судей Президентом РФ (с учетом заключений соответствующих постоянных комиссий палат и комитетов) на срок до отставки в связи с достижением установленного возраста | Реализовано в ст. 83 Конституции РФ. Причем высших судей Президент представляет Совету Федерации для назначения, а всех иных федеральных судей назначает сам. При этом конституционно не предусмотрены заключения соответствующих комитетов палат парламента, как это сделано, например, в отношении дипломатических представителей | Необходимо обеспечить гласность и участие общественности при обсуждении кандидатов | |
| 4.Упразднение института отзыва судей, кроме мировых | Отзыв судей конституционно не предусмотрен | В законодательстве отзыв также не предусмотрен ни для каких судей, мировых в том числе | |
| 5.Представление кандидатур судей на должности председателей судов и другие судебные должности, возбуждение дисциплинарного производства, постановка вопроса об освобождении судей от должности и их перемещении должны быть прерогативой судейской корпорации | В Законе РФ «О статусе судей в Российской Федерации» предусмотрены разные формы участия органов судейского сообщества в формировании и в процедуре прекращения судейских полномочий | Следует признать, что это положение Концепции не полностью себя оправдало, оказавшись несколько идеалистичным. Судейское сообщество пока не смогло самостоятельно справиться с задачами повышения нравственных и профессиональных стандартов в собственной среде. Необходимо отказаться от монополии судейского сообщества в данной сфере. К тому же сегодня велико значение председателей судов, что делает судей фактически зависимыми от «судейского начальства». К сожалению, внесенные в мае 2001 г. законопроекты не устраняют, а даже увеличивают эту зависимость, предусматривая, в частности, возбуждение уголовного дела против судьи вышестоящим судом, иерархический порядок назначения председателей районных судов и т.п. | |
| 6.Запретить принадлежность судей к политическим организациям и движениям, образование партийных организаций в прокуратурах, органах дознания, судах | Это запрещено Законом РФ «О статусе судей в Российской Федерации» (ст. 3). В отношении прокуроров, следователей, дознавателей действует лишь запрет на использование своего служебного положения в интересах политических партий для пропаганды отношения к ним и запрет на образование структур политических партий (ст. 11 ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации») | ||
| 7.Предоставить судьям право налагать штрафы за неуважение к суду на месте совершения правонарушения – в зале суда – путем внесения соответствующей записи в протокол с последующим взысканием по правилам производства по делам об административных правонарушениях | В Кодексе об административных правонарушениях РСФСР (ст.165.1) предусмотрена ответственность за неуважение к суду, в т.ч. в виде действий, свидетельствующих о явном пренебрежении к суду или установленным в суде правилам (штраф или административный арест до 15 суток). Правда, предусмотрен усложненный порядок наложения штрафа | ||
| 8.Обеспечить судей форменной одеждой (мантиями), усилить торжественность ритуала судопроизводства (приведение свидетелей к присяге, форменная одежда сторон и т.п.) | Облачение в мантию при отправлении правосудия требует Закон РФ «О статусе судей в Российской Федерации» | Мантии у судей появились. С торжественностью же ритуала в облезлых, крохотных комнатушках большинства наших судов говорить не приходится | |
| 9.Присваивать квалификационные классы судьям независимо от усмотрения властей, исходя из объективных и простых показателей: стажа работы и должности судьи | В ст. 2 Закона РФ «О статусе судей в Российской Федерации» дана нечеткая формулировка: «в зависимости от занимаемой должности, стажа работы в должности судьи и иных предусмотренных законом обстоятельств». Но эти «иные» обстоятельства не предусмотрены в том же Законе. Это – один из способов сужения гарантий независимости судей | ||
| 10.Создавать в судах комнаты отдыха, восстановления сил и психологической разгрузки персонала | Таких комнат почти нет. Но нет даже хороших залов судебных заседаний | ||
| 11.Перейти к предоставлению судьям и работникам правоохранительных органов жилой площади за счет централизованных фондов, вселять судей с членами их семей в специально оборудованные квартиры, находящиеся на балансе Министерства юстиции, признать право судей на дополнительную жилую площадь в виде отдельной комнаты для устройства кабинета | В Законе РФ «О статусе судей в Российской Федерации», а также в соответствующих законах о правоохранительных органах такие нормы есть. Однако даже законодательно для разных органов установлены разные материально-финансовые и социальные условия | На практике реализуется не всегда, особенно в отношении работников правоохранительных органов. Но главное – сохраняется фактическая зависимость от региональных и местных властей, поскольку слабо действуют нормы о денежном покрытии жилищных нужд судей и правоохранительных работников | |
| 12. Предоставлять судьям, следователям и прокурорам ежегодный отпуск до 45 рабочих дней, обеспечивать один раз в год бесплатный проезд к месту отдыха | В Законе РФ «О статусе судей в Российской Федерации» предусмотрен отпуск в 30рабочих дней. 15 дополнительных дней положены судье, имеющему стаж по юридической профессии не менее 15 лет. Для судей предусмотрено возмещение оплаты проезда к месту отдыха и обратно. В Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» прокурорам и следователям также полагается отпуск в 30 дней. Дополнительный 15-дневный отпуск возможен при специальном стаже не менее 20 лет. Для прокуроров и следователей предусмотрено возмещение оплаты проезда к месту отдыха и обратно | ||
| 13. Признать право работников правоохранительных органов на отставку с получением после 10-20 лет работы на соответствующих должностях пожизненного содержания, пропорционального количеству отработанного времени | Это право предусмотрено только для судей в отставке, имеющих судейский стаж не менее 20 лет с соответствующим увеличением размера содержания в зависимости от стажа свыше 20 лет. При этом, однако, снимается статус судьи в отставке, если такой судья нарушает ограничения, существующие для действующих судей, т.е. достаточно жесткие | ||
| 14.Пользоваться льготами по социальному страхованию и получать денежную компенсацию за присутствие в суде должны также непрофессиональные судьи, которыми формируется скамья присяжных | В ст. 86 Закона «О судоустройстве РСФСР» (с поправками) предусмотрены нормы компенсации присяжным заседателям | ||
| 15. «Что касается института народных заседателей, то он в достаточной мере продемонстрировал свою несостоятельность, чтобы возвращаться к его критике» | Народные заседатели остались (см. хотя бы раздел 3 Закона «О судоустройстве РСФСР») | ||
| 16.Присяжными не могут быть: 1) лица, не владеющие языком судопроизводства; 2) страдающие физическими или психическими недостатками, препятствующими правильно воспринимать происходящее в суде; 3) привлеченные к уголовной ответственности, отбывающие наказание или имеющие судимость; 4) должностные лица правоохранительных органов, некоторые категории государственных служащих; 5) священнослужители, монашествующие | Реализовано поправками 1993 года к Закону «О судоустройстве РСФСР». Там предусмотрен практически тот же перечень «противопоказаний» для присяжных |
Таблица 4
Судебная система
| Положения Концепции | Отражение в Конституции РФ | Отражение в законодательстве | Отражение на практике и комментарий |
| 1. Отказ от единства судебной системы (Конституционный Суд и конституционные суды субъектов, общие суды, возглавляемые Верховным судом РФ, арбитражные суды во главе с Высшим арбитражным судом, другие специализированные суды) | Конституция РФ отказалась от единства судебной системы в понимании Концепции. Статьями 118, 125, 126, 127 Конституции РФ предусмотрено специализированное судопроизводство | Аналогичная норма установлена в ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» | В реальности существует отдельно конституционное, уголовное, гражданское и арбитражное судопроизводство, отчасти административное (в процессуальном смысле) |
| 2.Принципиально несовпадение судебных округов с административно-территориальным и национально-государственным делением РФ | В Конституции РФ этот вопрос не затронут | В ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» не предусмотрены окружные суды общей юрисдикции. Окружные суды предусмотрены и действуют лишь в системе арбитражной юстиции | К сожалению, нежелание системы общих судов переходить к окружной системе не позволяет разрушить определенную зависимость судебной власти от местного влияния |
| 3. В судах первой инстанции главным критерием их подсудности для единоличных судей будет: 1) дела об административных правонарушениях; 2) дела об уголовных проступках, влекущих за собой наказание, не связанное с лишением свободы или не свыше 1 года лишения свободы; 3) основная масса гражданских дел | Реализовано в гражданском процессе. В рамках уголовного процесса в районных (городских) судах судья единолично рассматривает дела о преступлениях, за которые максимальное наказание, предусмотренное уголовным законом, не превышаетпяти летлишения свободы, а также, естественно, мировые судьи. В УК и УПК отсутствует понятие уголовного проступка В гражданском процессе основная масса дел по первой инстанции рассматривается судьей единолично, если лица, участвующие в деле, не возражают против этого | ||
| 4. В судах первой инстанции главным критерием их подсудности для коллегий из трех профессиональных судей: 1) дела о преступлениях, влекущих за собой наказание в виде лишения свободы свыше 1 года, но не более 10 лет, если обвиняемый не потребовал суда присяжных; 2) дела о преступлениях, влекущих наказание свыше 10 лет, если обвиняемый отказался предстать перед судом присяжных; 3) гражданские дела, которые могут разбираться с участием присяжных, когда от присяжных отказались истец и ответчик | В соответствии с ч.2 ст.15 УПК коллегия в составе трех профессиональных судей рассматривает дела о преступлениях, за которые предусмотрено максимальное наказание в виде лишения свободы на срок свыше пятнадцати лет, пожизненного лишения свободы или смертной казни. Но Законом действие этой нормы приостановлено до введения в действие нового УПК. Суда присяжных в гражданском процессе не предусмотрено | ||
| 5. В судах первой инстанции главным критерием их подсудности для суда присяжных: - дела о преступлениях, влекущих наказание свыше 1 года (если они не оказались в ведении профессиональных судей); - все дела, по которым грозит применение смертной казни; - дела, отнесенные к его исключительному ведению; - гражданские дела, если они не оказались в ведении профессиональных судей | В УПК включен раздел «Производство в суде присяжных». Но критерии подсудности такому суду несколько иные, нежели в Концепции. Совпадает лишь принцип – если по делу грозит смертная казнь или пожизненное заключение. По остальным делам в УПРК названы 46 статей Уголовного кодекса, по которым обвиняемый может потребовать суда присяжных. Суда присяжных в гражданском процессе не предусмотрено | ||
| 6.Специализировать структуры первой инстанции (к судебным коллегиям по уголовным и гражданским делам прибавятся коллегии по семейным, трудовым делам, по делам несовершеннолетних, которые впоследствии могут развиться в обособленные виды судебной юрисдикции) | Не реализовано | Нехватка финансирования и судей. Такая специализация в планах реформирования пока вообще не предусматривается | |
| 7.Структуры кассационно-апелляционных инстанций будут образованы в федеральных районных и федеральных окружных судах и Верховном Суде РФ. Их компетенция: 1) рассмотрение кассационных и апелляционных жалоб; 2) рассмотрение протестов на судебные приговоры и решения, вступившие в законную силу | Кассационные и апелляционные инстанции есть в системе арбитражных судов. В судах общей юрисдикции апелляционная инстанция только в районных судах для пересмотра приговоров мировых судей | Необходимо полное разделение апелляционных и кассационных инстанций. Однако апелляции нет и в проекте нового УПК, что является нарушением ч.3 ст.50 Конституции РФ в смысле, корреспондирующем Европейской Конвенции о защите прав и свобод человека. Следует отказаться от самого понятия «протест». Должно существовать только обжалование судебных решений, причем с равным правом и для прокуроров и для обычных граждан | |
| 8. Мировые судьи – всегда суды первой инстанции. Подразделяются на участковые (разрешение уголовных и гражданских дел) и специализированные (следственные, пенитенциарные и др.). Специализированные мировые судьи возьмут на себя контрольные функции там, где под угрозу ставятся права и свободы человека | Предусмотрено в ФЗ «О мировых судьях в Российской Федерации», а также в ФЗ «Об общем числе мировых судей и количестве судебных участков в субъектах Российской Федерации». Нет специализированных мировых судей | ||
| 9. Федеральные районные суды – в основном суды первой инстанции (в составе единоличного судьи, 3-х профессиональных судей или суд присяжных). Компетенция – гражданские дела, которые находятся за пределами компетенции мировых судей и не изъяты по причине особой значимости федеральными окружными судами; уголовные дела, связанные с лишением свободы от 1 до 10 лет; рассмотрение в апелляционном порядке жалоб и протестов на решения мировых судей | Суда присяжных в районных судах не существует, только – в судах субъектов РФ (причем пока только в 9). При этом первая и апелляционная (в отношении решений мирового судьи) инстанции находятся в одном суде | В планах продолжения судебной реформы предусмотрено распространение суда присяжных в ближайшие два-три года на всю территорию РФ | |
| 10. Федеральные окружные суды – суды первой инстанции по отнесенным к их ведению делам, а также апелляционные суды для пересмотра решений районных судов. Подразделяются на специализированные судебные коллегии, кассационную и апелляционную коллегии. Не исключается возможность создания территориальных коллегий таких судов | Окружных судов общей юрисдикции, как уже говорилось, попросту нет. В общих судах субъектов РФ находятся одновременно три инстанции – первая, кассационная и надзорная. Апелляционной инстанции нет. Территориальные коллегии в виде постоянных выездных сессий существуют | ||
| 11. Верховный Суд РФ – его акты окончательны и обжалованию (опротестованию) не подлежат. Планируется максимально ограничить его функции в качестве суда первой инстанции, оставив за ним исключительно рассмотрение дел о преступлениях высших должностных лиц, совершенных в связи с их служебной деятельностью | Не реализовано в отношении ограничения Верховного Суда РФ в качестве суда первой инстанции | В данном пункте следует заметить одну особенность. В 1996 году Конституционный Суд РФ постановлением от 2 февраля 1996 г. № 4-П признал не соответствующим Конституции РФ положение ст.384 УПК, которое ограничивает круг оснований к возобновлению уголовного дела лишь обстоятельствами, «неизвестными суду при постановлении приговора или определения», и в силу этого препятствует в случаях исчерпания возможностей судебного надзора исправлению судебных ошибок, нарушающих права и свободы человека и гражданина. Другими словами, даже решение президиума Верховного Суда не может быть окончательным и не подлежать обжалованию | |
| 12.Верховный Суд будет также действовать как кассационная и надзорная инстанция | Это существовало и раньше | ||
| 13. Верховный Суд сохранит право давать разъяснения по вопросам применения законодательства | Сохранил это право | Эти разъяснения не должны быть обязательными для нижестоящих судов | |
| 14.Верховный Суд будет подразделяться на специализированные коллегии (сенаты). Все его судьи входят в состав Пленума, который не имеет судебных функций | Это существовало и раньше | Коллегии (сенаты) должны обеспечивать апелляцию, а не только кассационный надзор |
Таблица 5
ПРОКУРАТУРА
| Положения Концепции | Отражение в Конституции РФ | Отражение в законодательстве | Отражение на практике |
| «Преобразования отрасли общего надзора» | |||
| 1.В целях ограничения функции «общего надзора» запретить производство прокурорских проверок, если не поступило сигнала о правонарушениях и вне рамок вопросов, затронутых в жалобе, заявлении или сообщении, кроме случаев, когда требуется защита безгласного интереса (несовершеннолетние, престарелые, недееспособные, находящиеся в материальной или служебной зависимости), а также в некоторых особо указанных ситуациях защиты неперсонифицированного общественного интереса (правильный ход выборов и т.п.) | В ст. 21 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» говорится: «Проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором». Однако не уточняется, какого рода должна быть эта информация. Таким образом, органы прокуратуры могут фактически в любой момент провести проверку | Прокурорские проверки вообще должны быть исключены из компетенции. При наличии поводов и оснований прокурор обязан возбудить уголовное дело. Иных причин для участия прокурора не должно быть. Другими словами, «общий надзор» должен быть ликвидирован | |
| 2. Признать основаниями к вмешательству прокурора: 1) предположение о преступном характере нарушения; 2) невозможность прибегнуть к обычным способам обжалования, в т.ч. из-за неподведомственности спора суду или зависимости лица от правонарушителя; 3) особая общественная значимость вопроса; 4) нарушение верховенства Конституции и федерального законодательства, примата международного права | В ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» основания для прокурорского вмешательства изложены в гораздо более общей форме и потому создают условия для произвольного вмешательства | В данном пункте Концепция несколько устарела. Вмешательство прокурора необходимо лишь в трех случаях: 1) расследование преступления; 2) защита безгласного интереса; 3) защита государственного интереса в отношении объектов государственной собственности. Неподведомственности спора суду быть не должно. Что касается нарушения верховенства Конституции и федерального законодательства, примата международного права, то это прерогатива суда, а не прокуратуры | |
| 3. Установить, что вмешательство прокурора должно преимущественно выражаться в предупреждении о возможном обращении в суд за защитой нарушенного права, если нарушение не будет устранено добровольно | Такой нормы в законодательстве не установлено | Вообще должно быть ликвидировано вместе с ликвидацией общенадзорной функции | |
| 4.Ликвидировать предостережения о недопустимости нарушения закона и обязательные предписания как формы прокурорского реагирования | Обязательные предписания отменены. Предостережения остались | Вообще должно быть ликвидировано вместе с ликвидацией общенадзорной функции | |
| 5.Отменить приостанавливающую силу протеста: он должен играть роль предупреждения о возможном обращении в суд, и лишь в случаях, когда такой порядок невозможен, за ним целесообразно сохранить большее значение | В соответствии со ст. 33 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» сейчас внесение протеста приостанавливает лишь решение администрации учреждения, исполняющего уголовные наказания | Вообще должно быть ликвидировано вместе с ликвидацией общенадзорной функции | |
| 6.Сузить права прокуроров по вызовам граждан и должностных лиц для дачи объяснений | Эти полномочия остались | Следует исключить всякие вызовы в прокуратуру кроме вызова на допрос по уголовному делу | |
| «За прокурором сохранятся функция процессуального руководства расследованием и соответственно следующие полномочия:» | |||
| 7.По строго определенной категории дел (например, в отношении сотрудников правоохранительных органов) принимать на себя расследование в полном объеме, применяя при этом все полномочия следователя | В соответствии со ст. 31 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» прокурор вправе принять к своему производству или поручить подчиненному ему прокурору или следователю расследование любого преступления.Впрочем, это не точная формулировка, т.к. ст. 126 УПК содержит правила распределения подследственности дел, в т.ч. подследственности прокуратуре. Но эти правила таковы, что позволяют самой прокуратуре большинство дел либо самой расследовать либо распределять по другим правоохранительным ведомствам | ||
| 8.Обосновывать перед судом необходимость производства следственных действий, требующих судебной санкции | Такую обязанность УПК и ФЗ о прокуратуре не предусматривают | Единственная возможность реализации данного требования – в случаях обжалования в суд обоснованности следственных действий, ограничивающих конституционные права граждан | |
| 9.Испрашивать согласие суда на передачу дела другому следователю или другому органу предварительного следствия | В законодательных полномочиях прокурора это не предусмотрено | ||
| 10. Заслушивать обвиняемого перед составлением обвинительного акта | Эта обязанность не закреплена в УПК | ||
| 11. Составлять обвинительный акт, равносильный документу о предании обвиняемого суду | В УПК не предусмотрена стадия предания суду | Это предложение не реализовано. Предполагалось вернуться к правилу Устава Уголовного судопроизводства Российской Империи, по которому обвинительный акт (обвинительное заключение в нашем понимании) составлял не следователь, а прокурор, получавший от следователя все материалы расследования. Такой порядок заставляет прокурора лучше готовиться к предстоящему судебному процессу. Составляя обвинительный акт, прокурор вынужден тщательно анализировать собранные следствием доказательства. Сегодня зачастую прокурор приходит в суд, даже не читая дело, а на ходу перелистав обвинительное заключение, составленное следователем. Этим во многом объясняет слабость сегодняшнего обвинения в сравнении с защитой. В поправках к УПК, рассматриваемых сейчас в Думе, есть предложение о составлении обвинительного заключенияне следователем, а прокурором | |
| Прокурор в суде | |||
| 12.В состязательном процессе прокурор должен участвовать как равноправная сторона; его право на принесение заявлений в суд в порядке гражданского судопроизводства и на участие в заседании следует ограничить задачами и случаями защиты безгласного или неперсонифицированного общественного интереса | Прокурор имеет больше прав чем защита в суде. В частности, прокурор вправе предъявлять иск в пользу одной стороны (не обязательно государства), избавляя ее от уплаты пошлины, а, главное, усиливая ее позиции в суде, что нарушает принцип равенства сторон | ||
| 13. В уголовном деле прокурор представляет государственное обвинение и отвечает за его обоснованность (с января 1990 г. по июнь 1991 г. государственное обвинение поддерживалось прокурорами всего лишь по 40,3% дел) | По данным Генеральной прокуратуры, доля прокурорского поддержания государственного обвинения в судах по Российской Федерации составила: в 1998 г. – 60,7%, в 1999 г. – 62,3%, в 2000 г. – 64,3% |
Таблица 6