Центр политических технологий

Центр политических технологий

ГРАЖДАНСКОЕ ОБЩЕСТВО – РЕСУРС РАЗВИТИЯ РОССИИ

Аналитический доклад

Москва, 2013

Содержание

Введение. 3

1. ГРАЖДАНСКОЕ ОБЩЕСТВО «У НИХ» И КАКИМ ОНО ДОЛЖНО СТАТЬ «У НАС». 6

Гражданское общество: западная модель и ее вариации. 7

Классическая модель эволюции гражданского общества. 7

Вариация западной модели: гражданское общество как субъект «бархатных революций». 11

«Незападная модель гражданского общества. 12

Гражданское общество: определения и функции. 13

Базовые определения. 13

Функции гражданского общества. 15

«Серые зоны» гражданского общества. 18

Что может развитое гражданское общество?. 23

2. РОССИЙСКОЕ ГРАЖДАНСКОЕ ОБЩЕСТВО: ОСОБЕННОСТИ СТАНОВЛЕНИЯ. 25

Предыстория: гражданское общество в СССР и раньше. 25

Условия становления российского гражданского общества. 29

3. АКТИВИСТ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА: ШТРИХИ К ПОРТРЕТУ. 34

Социально- демографический профиль. 34

Мировоззрение и человеческие качества гражданских активистов. 36

Мотивации активистов гражданского общества. 37

Политические предпочтения активистов гражданского общества. 40

Привлечение новых активистов. 42

4. КАК ЖИВУТ И РАБОТАЮТ РОССИЙСКИЕ НКО.. 43

Современное состояние. 43

Успехи и неудачи гражданского общества в России. 45

Рамки гражданского общества. 49

Неоднозначные случаи. 49

Механизмы работы НКО. Коммуникация между НКО и формирование сообщества гражданских активистов. 50

Интенсивность гражданской активности. 52

Особенности российского “третьего сектора”. 55

5. «ОБЩЕСТВЕННЫЙ ЗАПРОС» НА ГРАЖДАНСКОЕ ОБЩЕСТВО.. 58

Уровень осведомленности и интереса общества к НКО.. 58

Услуги от НКО: готовы ли граждане?. 64

6. ГРАЖДАНСКОЕ ОБЩЕСТВО И ГОСУДАРСТВО.. 69

Постановка проблемы.. 69

Общая рамка отношений. 71

Отношения с региональной властью.. 78

Политизация гражданского общества. 79

Проблема «не вполне независимых» НКО: российская специфика. 83

Российские GONGO.. 83

Общественные палаты и советы.. 85

Финансирование НКО.. 87

Государственное финансирование НКО.. 89

Финансирование НКО со стороны бизнеса. 92

Привлечение частных пожертвований и платные услуги. 94

Иностранное финансирование до «иностранных агентов». 95

Спецоперация против гражданского общества: «иностранные агенты» и не только. 99

7. Перспективы развития. 110

Общие выводы.. 110

Перспективы развития: как дать гражданскому обществу развиваться?. 113

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ.. 119

Введение

Цель настоящего доклада – создать концептуальную рамку для работы Комитета гражданских инициатив и подготовки Гражданского форума.

Авторы не ставят нереальных целей дать «единственно верное» определение гражданского общества, ответить на все вопросы, касающиеся его нынешнего состояния и развития в России. Назначение этого доклада сугубо инструментальное: задать экспертную рамку для общественной дискуссии об участии граждан в развитии своей страны, формах взаимодействия государства и объединений граждан государственной политики, касающейся гражданского участия.

На эту тему сегодня много говорится и пишется. Гражданское общество видится оппозиционной стихией, радующей одних надеждой на перемены и тревожащей других своей якобы деструктивностью или даже происками враждебных России внешних сил. Активно изучается зарубежный опыт функционирования «третьего сектора», правильно ставится вопрос о необходимости развития социальных функций НКО и увеличении государственного финансирования некоммерческих организаций, и первые шаги на этом направлении уже сделаны. В то же время поиск среди НКО «иностранных агентов» вылился в массированную пропагандистскую «охоту на ведьм», которая подорвала и без того невысокий общественный авторитет некоммерческих организаций. Это – самое наглядное, но далеко не единственное свидетельство отсутствия у российского государства четкого видения и стратегии развития гражданского общества в России, государственной политики в этой области.

Выводы нашего исследования четко указывают, что гражданское общество в России состоялось, несмотря на множество неблагоприятных объективных и субъективных факторов. Гражданская активность – неиспользуемый ресурс развития страны, пренебрегать которым – гибельно для государства и для общества. Но при нынешней государственной политике в отношении гражданского общества российский «третий», «бесприбыльный» сектор, не сможет играть столь же важную роль в социально-экономической и политической жизни, как в развитых странах. Эта задача нерешаема ни механическим наращиванием объемов финансирования, ни простым совершенствованием административных механизмов управления взаимодействием с дирижируемыми сверху НКО.

Источник силы гражданского общества – установка его активистов на участие в общественно-политической жизни, самореализацию и бескорыстную деятельность, мотивированную стремлением улучшить мир вокруг себя, объединившись с единомышленниками не по приказу свыше, а по зову сердца. Не создав условий для развития гражданского общества как субъекта общественно-политической жизни, нельзя надеяться на сколько-нибудь значимый рост «третьего сектора»:без коренного изменения институциональной среды эффективность «инвестиций» и «госуправления» в нем окажется еще ниже, чем в «официальной» социально-экономической политике.

Да и сама стратегия развития гражданского общества не может родиться ни в начальственных кабинетах, ни в стенах экспертных центров – без деятельного участия самого сообщества некоммерческих организаций и их активистов.

Предложение Комитета гражданских инициатив о созыве «Гражданского форума» приобретает в этой связи особую актуальность: именно на этом форуме может состояться беспрецедентный по масштабу «мозговой штурм» по формированию такой стратегии, конструктивного запроса сообщества к государству. Наш доклад – попытка задать концептуальную и содержательную рамку для этого «мозгового штурма».

Настоящий доклад сочетает методы кабинетного анализа и полевых социологических исследований – групповых дискуссий активистов НКО в 5 регионах России, глубинных интервью с активистами НКО и экспертами в области гражданского общества, небольшого социологического опроса, выполненного по заказу КГИ «Левада-центром».

Авторский коллектив

Авторы текста	Интервьюеры и модераторы дискуссий
Под общей редакцией Бунина И.М. Макаренко Б.И. – руководитель авторского коллектива, Главы 1-7 Максимов А.Н. – гл. 3-6 Позднякова Е.Ю. – гл. 3-6 Авторы благодарны А.В.Макаркину за помощь и советы в работе над текстом.	Бардин А.Л. Зевин Я.М. Ивахник А.Г. Колосова Н.Г. Ларионов Р.В. Маркова И.В. Назарова Н.Н.
Авторы выражают благодарность за сотрудничество и помощь коллегам из «Левада-Центра» Л.Д.Гудкову, А.И.Гражданкину и А.Г.Левинсону.

Закон США о регистрации иностранных агентов (FARA)

Принятый в 1938 г. и существенно измененный в 1966 г., Закон о регистрации иностранных агентов в ряде ключевых положений действительно совпадает с российским «законом об иностранных агентах», но во многих других – принципиально отличается от него.

Основные совпадения:

· Заявленная цель закона – содействовать «оценке правительством и американским обществом заявлений и действий» агентов, представляющих интересы других государств, т.е. совпадает намерение «маркировать» воздействие на общество, осуществляемое под влиянием из-за рубежа.

· Определение попадающей под действие закона «политической деятельности» достаточно широко: «любым путем влияющая на орган или ответственное лицо правительства США или сегмент общества по поводу выработки, принятия или изменения внутренней или внешней политики США или в связи с интересами, политикой или отношениями с иностранным государством или иностранной политической партией»[3].

· Закон предусматривает скрупулезную отчетность организации, зарегистрированной в качестве иностранного агента, как по источникам финансирования и расходования средств, так и по содержательной деятельности, в т.ч. – широкие права на осуществление проверок такой отчетности.

Принципиальные отличия:

· Закон принимался и начал действовать в крайне напряженной политической обстановке: последствия Великой депрессии, повышенная активность как коммунистических, так и нацистских симпатизантов. В годы Второй мировой войны он успешно применялся 23 раза[4]. В 1966 году закон был существенно изменен, сфокусировавшись на регулировании лоббистской деятельности. Непосредственным поводом к этому изменению стала чрезмерно активный лоббизм при перераспределении квот на импорт сахара (после закрытия кубинского канала импорта). В 1995 г. – вследствие решения Верховного суда США (отменившего запрет на распространение в США канадского документального фильма о кислотных дождях) из закона было исключено понятие «политическая пропаганда». С 1966 г. ни одно уголовное дело по закону ФАРА не закончилось обвинительным приговором - встречавшиеся в публикациях сторонников российского закона утверждения обратного толка не соответствуют действительности: упомянутые ими лица осуждались как нелегальные агенты иностранных правительств и/или по иным статьям, но не по закону FARA. Гражданских дел за тот же срок было возбуждено 17 (по 10 судебное разбирательство доведено до завершения) и множество административных предписаний[5]. Изменившийся политический контекст фактически сделал FARA законом, регулирующим иностранный лоббизм, дополняющим иное законодательство о лоббизме и о шпионаже, а не о политической деятельности неправительственных организаций и граждан.

· Закон содержит исчерпывающую формулировку функции «агента» как лица (физического или юридического), действующего «по приказу, просьбе, под руководством или контролем», осуществляющего политическую или информационно-пиаровскую деятельность, распоряжающегося деньгами или ценностями в интересах зарубежного принципала, причем сознательно и намеренно (http://www.law.cornell.edu/uscode/text/22/611).. Бремя доказательств соответствия действий «подозреваемого» определениям закона(особенно после поправок 1966 г.) лежит на органах исполнительной власти США и устанавливается судом. Сам факт иностранного финансирования деятельности не является автоматическим основанием для регистрации в качестве иностранного агента. При этом агентом может быть признано как физическое лицо, так и юридическое – коммерческое или бесприбыльное.

· Для начала расследования требуются серьезные основания подозревать существенные и масштабные нарушения и утверждение на уровне министра юстиции – последние четыре расследования FARA касались дел, в которых иностранное финансирование исчислялось семи-восьмизначными цифрами (Ibid).

Группа 1. Культура и досуг

Культура и искусство

- Массовая информация и коммуникации

- Изящные искусства, архитектура

- Исторические, литературные и гуманитарные общества

- Музеи

- Зоопарки и аквариумы

1 200. Спорт. Любительские спортивные клубы и организация соревнований, фитнес-центры

Группа 2. Образование и исследования

2 100. Начальное и среднее образование

2 200. Высшее образование

2 300. Прочие образовательные учреждения

- профессиональные и технические школы

- Дополнительное образование и повышение квалификации для взрослых

Группа 3. Здравоохранение

Группа 4. Социальные услуги

Социальные услуги

- Социальная помощь детям младшего возраста, подросткам, семьям, людям с ограниченными возможностями, пожилым, проч.

Защита окружающей среды

- Предотвращение и контроль над загрязнением окружающей среды

- Защита и сохранение природных ресурсов

- Благоустройство окружающей среды (ботанические сады, парки, ландшафтные работы и т.п.)

Защита животного мира

- защита и забота о домашних животных

- защита диких животных

- ветеринарные услуги

Группа 6. Жилье и развитие

6 100. Экономика, социальные вопросы и развитие местных сообществ.

- Организации, построенные на местных сообществах или по принципу соседства

- экономическое развитие

- социальное развитие

Жилье

- строительство, управление, содержание и ремонт жилья

-содействие поискам доступного жилья

Юридические услуги

- оказание юридической помощи

- профилактика преступности

- реабилитация бывших заключенных

- помощь жертвам преступлений

- защита прав потребителей.

Международная деятельность

- Культурные и иные обмены

- ассоциации содействия развитию

- международные организации помощи жертвам бедствий

- международные организации в защиту прав человека и движене за мир

Группа 10. Религия

Группа 12. Прочие

Источник: Global Civil Society. Cтр. 471-475

Современное состояние

По формальной статистике, на декабрь 2012 г. в России зарегистрировано 420 000 НКО, причем собственно общественных организаций из них – 115 657 (Доклад ОПРФ: 14-15). При этом реально работающих из них гораздо меньше: порядка 40% по данным того же доклада ОПРФ, а в нашем исследовании эксперты высказывали не сильно отличающуюся оценку – одна треть. В различных источниках (в т.ч. – экспертами в нашем исследовании) приводятся схожие оценки потенциала НКО как третьего сектора: порядка 1% вклада в ВВП и 0,7% занятости. При этом, как отмечали эксперты, значительная доля зарегистрированных организаций является, как и в бизнесе, организациями «однодневками» или имитационными структурами, созданными в коррупционных целях.

Сравнивая состояние гражданского общества в России с ситуацией в развитых странах Запада, эксперты отмечают отставание российского ГО (в сравнении с цифрами, приведенными в предыдущем разделе – в разы). Те сферы, в которых НКО традиционно сильны на Западе – взаимодействие с бизнесом (профсоюзы, потребительские общества), взаимодействие с государством (правозащитные организации) – в России почти не заполнены, как и социальная сфера, которая остаётся почти исключительно государственной.

Общей идеей всех экспертов оказалось представление о том, что российское гражданское общество развивается в тех сферах, которые оказались без внимания государства, фактически, организации ГО выполняют функции государства там, где само государство их не выполняет. Некоторые эксперты по этому признаку отличают российское ГО от западного:

Если на Западе гражданское общество выполняет целый ряд чётко определённых функций, то у нас сегодня наше гражданское общество занимается выполнением тех функций, которые, по идее должно выполнять государство. И в этом смысле ГО вполне успешно.

Респонденты выделяли несколько черт, присущих современному российскому гражданскому обществу:

· Слабость, необеспеченность ресурсами. Ряд экспертов считают, что, несмотря на возрастание активности ГО в последнее время, оно всё ещё очень слабо. Прежде всего, это проявляется на уровне местных сообществ: у нас все значимые гражданские организации крупные, общенациональные. Они занимаются общенациональными проблемами. А на самом деле, внизу огромный кадровый голод.

· Немногочисленность. Эксперты считают, что в России реальное гражданское общество – это лишь небольшой процент граждан и малое количество организаций.

· Бессистемность, разрозненность. Эксперты считают, что пока активность гражданского общества проявляется только в отдельных ситуациях, в качестве отдельных проявлений. гражданское общество у нас возникает в экстремальных социальных ситуациях. В таких случаях люди бросают надеяться на государство. А государство не оказывает помощи тем, кто в ней нуждается. В таких случаях отчаявшиеся люди объединяются, и возникают организации, которые можно назвать гражданским обществом. Многие организации не понимают, в каком правовом поле они существуют и как они могут взаимодействовать друг с другом и обществом в целом.

· Несвобода. Свободное развитие гражданского общества является, по мнению экспертов, залогом того, что оно будет эффективно отстаивать интересы граждан, но этот критерий неприменим к современному российскому ГО: трудно говорить о том, что у нас свобода объединений, свобода слова, свобода выбора, как это должно быть в классическом идеальном гражданском обществе.

· Отсутствие солидарности. По мнению ряда экспертов, внутри гражданского общества неразвиты практики взаимной поддержки, диалога между разными секторами гражданского общества, который был бы полезен и отдельным активистам, и организациям: мало совместных акций, поддерживающих друг друга. Есть акции по конкретным темам, по конкретным секторам. Вот если кого-то и что-то возмущает, то этот сектор тебя поддержит. А другой – будет смотреть на это равнодушно. Развитию солидарности мешает всеобщее недоверие и сравнительно короткий срок развития ГО в России.

· Скромный символический капитал. В отличие от гражданского общества в западных странах, российский некоммерческий сектор не обладает существенным символическим капиталом: общество не знает, чем занимаются НКО и не представляет, чем они могут быть полезны, сами НКО по своей инициативе практически не присутствуют в публичном пространстве, государство не подаёт сигналов о том, что деятельность НКО приветствуется и поощряется. Преобладающее большинство респондентов отмечает, что большой урон символическому капиталу НКО нанёс «Закон об иностранных агентах»: с 2008 года авторитет НКО, по их оценкам, постепенно рос, но теперь он резко уменьшился. Подробнее эта тема развита в следующем разделе.

Из-за этих проблем гражданское общество в России не может полноценно выполнять те функции, которые оно выполняет в западных странах, например, осуществлять эффективный контроль над деятельностью власти.

Между тем, некоторые эксперты считают, что у российского гражданского общества есть преимущества: поскольку оно более молодое, для России характерно появление оригинальных инициатив и проектов, которых нет в чётко структурированном гражданском обществе на Западе:

Плюс нашего гражданского общества – поскольку оно молодое, оно живое. Там много оригинальных каких-то вещей, каких-то совершенно необычных инициатив. У нас больше такого живого, спонтанного, «грассрутс»».

Рамки гражданского общества

Неоднозначные случаи

Специфика формирования гражданского общества в России обусловила и ряд существенных отличий в определении «подлинности» принадлежности тех или иных типов НКО к гражданскому обществу. Совокупность мнений, высказанных в экспертных исследованиях, по многим параметрам близка к международно признанным критериям, но есть и значимые различия.

В целом, многие экспертыс готовностью причисляют к организациям ГО профсоюзы, религиозные организации, бизнес-ассоциации, указывая, что на Западе именно эти организации составляют костяк и основной пласт ГО, и эта ситуация имеет исторические корни. В случае всех этих организаций соблюдается принцип самоорганизации для достижения неких целей, мотивации к тому, чтобы взять на себя более широкие функции, в том числе, и функции продвижения интересов. К полноправным участникам ГО на тех же основаниях эксперты относят также общества защиты прав потребителей. Достаточно толерантными эксперты и активисты оказались и к консервативным организациям (например, «Родительскому собранию» С.Кургиняна, или «Союзу православных хоругвеносцев»). Более того, по мнению ряда экспертов, они, как и другие организации ГО, также занимают те ниши, которые не занимает государство. Некоторые эксперты для их обозначения использовали термин «чёрное гражданское общество», обозначая свое идеологическое неприятие таких организаций, но признавая, что какое общество, такие и организации.

Один из экспертов особое внимание уделил религиозным организациям, отмечая бурный рост их количества в последнее время и тот факт, что религиозные организации активно берут на себя социальные функции, заходя, по его мнению, на поле других общественных организаций:

они активно начинают вторгаться на территорию, которая довольно спорна с точки зрения занятия ими, а именно: образование, социальная политика. Вопрос, как встретят другие организации гражданского общества приход на их территорию религиозных организаций.

По мнению другого эксперта, религиозные организации занимают промежуточное положение между организациями гражданского общества и политическими, поскольку их членов объединяет не интерес, а религиозные убеждения, которые скорее сродни идеологии. Отметим, что такая «двойственность» природы религиозных организаций характерна и для гражданского общества на Западе, но как раз социальную деятельность церкви традиционно там считают естественной. Трудно сказать, что вызывает большее сомнение у наших экспертов: непривычное для них «социальное измерение» религиозных организаций (что можно считать «восстановленной нормальностью») или откровенно консервативные и зачастую поощряемые государством тенденции, проявляющиеся в этой деятельности.

Некоторые эксперты указывали, что определённые типы организаций не могут считаться в современных российских условиях полноценными институтами ГО.

Так, по мнению одного из экспертов, критерии общности интересов и независимости исключают из гражданского общества профсоюзы и бизнес-ассоциации (респондент не считает их вполне независимыми, а значит, они не выражают настоящие интересы своих членов). Другой эксперт считает, что профсоюзы, бизнес-ассоциации и религиозные организации могут быть причислены к гражданскому обществу только в том случае, если у их членов присутствует мотивация и самоорганизация и если они нацелены на лоббирование интересов своих членов в широком общественном контексте:

Если этот профсоюз создан из-под палки и он официальный, для меня это не гражданское общество. Если это профсоюз, который организовали сами работники, чтобы защищать свои права, это абсолютно гражданское общество».

Там, где бизнес задавлен… защищая его интересы, ты тем самым защищаешь интересы общества. Но в чистом виде лоббистские интересы бизнеса относятся к некоммерческой деятельности, но не к гражданской активности».

Если же они являются институтами «только для своих», то организациями гражданского общества их назвать нельзя. С этим респондентом частично согласились и другие, отмечая, что общественная организация может считаться частью гражданского общества в той мере, в которой она реализует общественные интересы. Таким образом, можно говорить о том, что все перечисленные организации могут как находиться в пространстве гражданского общества, так и выходить за его переделы – в зависимости от конкретной ситуации.

Есть те, кто по отношению к власти «пенсионеры» – организации инвалидов, организации ветеранов. Такие организации выполняют свои функции по заказу власти.

Постановка проблемы

Обсуждение состояния и перспектив гражданского общества в России постоянно упирается в вопросы политики или, по крайней мере, отношения государства к некоммерческим организациям и гражданской активности в целом. Это неудивительно: при «догоняющей» модели развития роль государственного финансирования, регулирования (равно как и внешней помощи) особенно высока, как неизбежно и большое число корпоратистских организаций, финансируемых государством. К такому выводу приходят исследователи гражданского общества в посткоммунистической Восточной Европе (Ekiert/Foa, c.21), то же в еще большей степени справедливо и для России. Второй фактор значимости государства для развития НКО – низкий уровень плюрализма и доминирование государства (фактически – бюрократической «вертикали») во всех сферах социально-экономической и общественно-политической жизни страны.

Теме отношений государства и НКО и государственной стратегии в отношении развитии НКО в России уделяется немалое внимание. Естественно, что она занимает большое место в докладах о состоянии гражданского общества Общественной палаты РФ; помимо того, в профильной комиссии ОПРФ ведется разработка стратегии развития гражданского общества. Кроме того, упомянем такие значимые публикации как[12]:

· Аналитический доклад «Справится ли государство в одиночку? О роли НКО в решении социальных проблем», подготовленный в НИУ ВШЭ (под редакцией Л.И.Якобсона и И.В.Мерсияновой). В этом докладе совершенно справедливо ставится проблема: без полноценного вовлечения третьего сектора невозможна модернизация социальной сферы; реалиям сегодняшнего дня соответствует модель «социального развития, направляемого гражданским обществом с опорой на государство и в постоянном тесном сотрудничестве с ним» (Якобсон и Мерсиянова: 8).

· Доклад Фонда развития гражданского общества о развитии институтов гражданского общества в России: «Третий сектор» в России: текущее состояние и возможные модели развития, в котором, в частности, подробно разобраны институциональные формы взаимодействия и государственного финансирования «третьего сектора» в развитых странах Запада и возможность применения этого опыта в России.

· В итоговом докладе о результатах экспертной работы по актуальным проблемам социально-экономической стратегии России на период до 2020 г «Стратегия-2020: Новая модель роста – новая социальная политика» раздел «Развитие общественных институтов» формулирует стратегические задачи и возможные сценарии развития общественного сектора (Стратегия-2020: :648).

· Опубликованные Минэкономразвития материалы «Социально ориентированные НКО: Методические (информационные) материалы для органов власти (федеральных и региональных) и местного самоуправления по предоставлению информационной поддержки СО НКО, содействию продвижению благотворительности и добровольчеств».

Список подобных публикаций можно продолжать. Они содержат обстоятельный материал по изучению зарубежного опыта, оценке нынешнего состояния и формулированию задач и перспектив развития гражданского общества в России, пересказ которого в настоящем докладе был бы излишним. Подчеркнем лишь то, что объединяет все эти материалы (при всех их различиях): они ставят во главу угла именно «третий сектор», или ставшее его почти полным эвфемизмом понятие «социально ориентированные НКО» (хотя, разумеется, во многих случаях содержание докладов не ограничивается данной темой).

Опираясь на наш анализ эволюции гражданского общества на Западе и соотношений понятий «гражданское общество» и «третий сектор», мы считаем нужным поставить главную проблему развития гражданского общества и роли государства в этом процессе иначе.

В России ставить знак равенства между этими двумя понятиями неправомерно: на Западе «третий сектор» - это институционализированная и «инструментальная» форма коллективных действий развитого гражданского общества, основанного на укорененных «горизонтальных связях» и общественном договоре; даже у наших западных соседей по посткоммунистическому лагерю развитие гражданского общества двинулось в том же направлении.

В России же – как еще раз показало наше исследование - общественный договор практически не состоялся, низко как межличностное доверие, так и доверие общества институтам государства. Оборотная сторона этого процесса – недоверие государства обществу. Как будет показано ниже, государство не доверяет НКО как партнеру по обеспечению общественных благ, и при этом держит гражданское общество под подозрением как силу стихийную, неподконтрольную, а потому способную бросить «бюрократической вертикали» вызов и разрушить ее монополию на власть.

Это означает, что уровень развития гражданского общества в России слишком низок,чтобы его «инструментальная составляющая» - третий сектор или социально ориентированные НКО могли бы выполнять ожидаемые от них общественно полезные функции даже при существенном увеличении государственного финансирования или иных технократических решениях. Для этого у негонет ни «критической массы», ни должного авторитета в обществе, ни признания со стороны государства в качестве партнера, а не «приводного ремня» или инструмента государственной политики – а именно эти ресурсы обеспечивают выполнение социальной миссии некоммерческими организациями в развитых странах.

Если к тому же в информационном поле, и так «недружественном» для освещения гражданской активности, преобладает тема прокурорских проверок и коварных «иностранных агентов», и без того невысокий авторитет общественных организаций в общественном мнении может упасть до нуля.

Не создав условий для развития гражданского общества как общественно-политического института, не выстроив институциональных рамок для участия граждан в политике, невозможно рассчитывать, что российский «третий сектор» станет эффективным субъектом создания современной социальной сферы. Как и во многих других сферах, социально-экономическая политика обречена на стагнацию без реформы институтов. Без коренного изменения институциональной среды эффективность «инвестиций» и «госуправления» в нем окажется еще ниже, чем в «официальной» социально-экономической политике.

Такие тревожные выводы следуют из нашего анализа отношений между НКО и государственной властью.

Общая рамка отношений

Проблема взаимоотношений государства и гражданского общества (в частности, НКО) выглядит одной из самых актуальных, острых и болезненных для участников дискуссий. Разрыв между концепутуальными построениями в головах экспертов («как должно быть») и реальной жизнью («как есть») в этом вопросе особенно велик. Респонденты заявляют о необходимости партнерских взаимоотношений государства и гражданского общества, но на практики фиксируют явное его отсутствие.

В соответствии с представлениями многих исследователей отношения государства и гражданского общества находятся в состоянии конфликта, поскольку государство и гражданское общество, фактически, делят сферы влияния. Гражданское общество традиционно понимается как феномен, отдельный от государства, а значит, способный конфликтовать.

Интересно, что эти представления остаются актуальными в экспертной среде и поныне, и более того, подтверждаются повседневной практикой самих гражданских организаций. Правда, как отмечали эксперты, настороженное отношение государства к гражданскому обществу отмечается не только в России, но и в других странах. Всегда и везде власть относится к гражданскому обществу с подозрением. Всегда старается привести его в какие-то рамки, чтобы, с одной стороны, изъять из него пользу. А с другой стороны, минимизировать вред. Причём вред не обществу и стране, а вред власти.

Однако если в развитых странах Запада конфликт идёт в институциональном русле, он упорядочен законами и долгой практикой взаимодействия (и привычности к бОльшему по значимости конфликту между властью и оппозицией, периодически меняющихся местами), то в России он выглядит более острым. Закономерно, что наиболее конфликтные отношения с властью складываются у организаций, занимающихся правозащитной деятельностью: сама проблематика деятельности вынуждает НКО искать провалы в государственном регулировании и практиках власти.

В идеале, считают респонденты, гражданское общество должно быть партнёром государства и выполнять те функции, которые государство не может позволить себе выполнять. Например, ГО, более гибкое в финансовом плане и менее скованное бюрократическими процедурами, может выполнять функцию социального инноватора, тестируя те или иные идеи по улучшению жизни граждан. Правда, замечают эксперты, пока власть не замечает этого ресурса гражданского общества.

Сами представители гражданского общества говорят о том, что их организации выполняют разные роли по отношению к государству: иногда – оппонента (хотя открыто признаются в этом немногие), иногда – помощника, иногда – партнёра. Зачастую конкретное определение типа взаимодействия сильно зависело от восприятия респондентом той или иной модели отношений, однако фактически всем организациям приходится выступать во всех ролях в ходе своей деятельности, причём практически вне зависимости от типа организации (будь то местная инициатива или организация, созданная для развития ГО на федеральном уровне).

Партнёрская схема взаимоотношений является наиболее желательной для тех, кто работает именно в социальной сфере, в благотворительности. В данном случае, подразумевают респонденты, партнёр в лице гражданского общества намеренно берёт на себя те функции, до которых не дотягивается государство. «Мы всегда старались найти те зоны, которые не заполнены государством. Где, с одной стороны, мы могли бы сделать что-то для дополнения и развития. С другой стороны, мы не обременяли бы себя лишними инфраструктурными проблемами, которые, безусловно, нам не решить в масштабах всей страны. Однако партнёрство с государством обязательно должно быть равноправным, считают респонденты.

Сотрудничество с государством признаётся ещё более важным респондентами из региональных организаций. Они рассчитывают на диалог чиновников с общественниками, который бы исходил из предпосылки, что гражданское общество по определению более гибко и мобильно, чем государство, и что оно выражает общественный интерес.

Респонденты из организаций, занятых в общественно-политической или социальной сфере говорили о том, что для них выстраивание отношений с государством идёт сразу по двум направлениям – они должны выступать и в качестве оппонента, и в качестве партнёра: они должны указывать на существующие проблемы и предлагать и лоббировать меры для устранения этих проблем.

Правда, ситуация осложняется тем, отмечают представители гражданских организаций, что власть не готова выстраивать с НКО партнёрские отношения, предпочитая диктовать гражданскому обществу свои условия: Они считают, что если они дали деньги, значит, везде уже их сотрудники. И даже если не дали деньги, всё равно, вы уже в их подчинении. Либо, воспринимая организации гражданского общества как противников, в особенности, в тех сферах, в которых государство уже частично присутствует. Некоторые высказывались даже жёстче: наше государство и наше гражданское общество на сегодня антиподы.

По мнению респондентов, налаживание отношений с властью часто зависит от персонального измерения власти, от конкретного чиновника. Особенно это характерно для работы в регионах.

Там тоже есть разные люди. С некоторыми людьми удаётся работать более или менее продуктивно. В каких-то сферах оказывается человек, с которым удаётся налаживать связи.

Если у них нет обязательств или давления по коррупционным схемам, то работать с ними можно, можно и нужно указывать им на ошибки. И если, решив проблему, они получают положительную отдачу от общества,