Охрана земель в российской федерации

Согласно ч. I ст. 9 Конституции РФ «земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории». Это означает также то, что использование земель должно осуществляться способами, обеспечивающими сохранение экологических систем, способности земель быть средством производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве, основой осуществления хозяйственной и иных видов деятельности (ч. 1 ст. 12 3КРФ). -

Являясь связующим природным объектом, земля во многом влияет и определяет состояние вод, недр, лесов. Юридические меры по охране земель характеризуются тремя понятиями: сохранение (использование земли такими способами и приемами, при которых не наступает ухудшения качественного состояния земельных участков); восстановление (главным образом это меры по рекультивации земель) и улучшение (меры мелиоративного характера, в результате которых земля повышает социальную ценность) благоприятного состояния земель¹.

В отличие от Земельного кодекса РСФСР 1991 г. нормы ЗК РФ не содержат общего определения понятия «охрана земель», но более подробно раскрывают содержание этого понятия.

Как показывают проводимые на территории РФ проверки, в целом ряде регионов России продолжается ухудшение состояния земельных ресурсов, значительных площадей сельскохозяйственных угодий, оленьих пастбищ, земли поселений не используются, усиливаются процессы эрозии почв. Экологическое состояние земель вызывает серьезную озабоченность. Так, около 5 млн га сельскохозяйственных угодий заражены радионуклидами; земельные

См.: Общая теория советского земельного права. М., 1983. С. 287.

261

участки, прилегающие ко всем автомагистралям, при отсутствии защитных лесонасаждений интенсивно загрязняются тяжелыми металлами. В некоторых областях Поволжья, Западного Урала, Якутии, Ненецком автономном округе и в других регионах существует опасность подтопления территорий, которому подвержены более 2000 поселений, в том числе Санкт-Петербург, Москва, Новгород, Саратов, Ростов-на-Дону, Новосибирск и др. В то же время во многих южных регионах РФ прогрессирует процесс опустынивания, особенно характерный для Республики Калмыкия. В соответствии с Концепцией национальной безопасности РФ' приоритетными направлениями в области обеспечения экологической безопасности являются: борьба с загрязнениями природной среды за счет повышения степени безопасности технологий, связанных с захоронениями и утилизацией токсичных промышленных и бытовых отходов; борьба с радиоактивным загрязнением; создание экологически чистых технологий; рациональное использование природных ресурсов, в том числе земельных.

Таким образом, мероприятия по охране земель имеют превентивное (предупредительное) или восстановительное значение.

В целях охраны земель должны разрабатываться федеральные, региональные и местные программы охраны земель, включающие перечень обязательных мероприятий по охране земель с учетом особенностей хозяйственной деятельности, природных и других условий. Программы могут иметь строго целевое назначение — охрану земель или включать отдельные мероприятия по охране земель в качестве составной своей части. Как правило, на основе федеральных программ принимаются региональные целевые программы с учетом особенностей соответствующего субъекта РФ.

Оценка состояния земель и эффективности предусмотренных мероприятий по охране земель проводится с учетом экологической экспертизы, установленных законодательством санитарно-гигиенических и иных норм и требований.

Экологическая экспертиза имеет целями установление соответствия документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности

¹ См.: СЗ РФ. 2000. № 2. Ст. 170. 262

на окружающую среду (ст. 1 ФЗ от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе»¹). Экологическая экспертиза бывает двух видов — государственная и общественная. Государственная экологическая экспертиза проводится на уровне субъектов РФ органами государственной власти субъектов РФ и федеральном уровне федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы. Общественная экологическая экспертиза организуется и проводится по инициативе граждан и общественных организаций (объединений), а также по инициативе органов местного самоуправления общественными организациями (объединениями), основным направлением деятельности которых является охрана окружающей среды, в том числе организация и проведение экологической экспертизы.

В соответствии со ст. 11 ФЗ «Об экологической экспертизе» объектами государственной экологической экспертизы федерального уровня являются проекты федеральных целевых программ, предусматривающих:

• строительство и эксилуатацию объектов хозяйственной де
ятельности, оказывающих воздействие на окружающую среду,
в части размещения таких объектов с учетом режима охраны
природных объектов;

• материалы комплексного экологического обследования
участков территорий, обосновывающие придание этим тер
риториям правового статуса особо охраняемых природных
территорий федерального значения, зоны экологического
бедствия или зоны чрезвычайной экологической ситуации;

• проектная документация объектов, строительство, рекон
струкцию, капитальный ремонт которых предполагается
осуществлять на землях особо охраняемых природных тер
риторий федерального значения, а также проектная доку
ментация особо опасных, технически сложных и уникальных
объектов, объектов обороны и безопасности, строительство,
реконструкцию, капитальный ремонт которых предполага
ется осуществлять на землях особо охраняемых природных
территорий регионального и местного значения.

Обязательной государственной экологической экспертизе, проводимой на уровне субъектов РФ, подлежат в том числе проекты целевых программ субъектов РФ, предусматривающих строительство и эксплуатацию объектов хозяйственной деятельности, оказывающих воздействие на окружающую среду, в части

См.: СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4556 (с послед, изм.).

263

размещения таких объектов с учетом режима охраны природных объектов, материалы комплексного экологического обследования участков территорий, обосновывающие придание этим территориям правового статуса особо охраняемых природных территорий регионального значения (ст. 12).

Превентивное значение имеют мероприятия по охране земель, предусмотренные как ЗК РФ, так и законодательством об охране окружающей среды. В частности, для оценки состояния почвы в целях охраны здоровья человека и окружающей среды Правительством РФ устанавливаются нормативы предельно допустимых концентраций вредных веществ, вредных микроорганизмов и других загрязняющих почву биологических веществ, несоблюдение которых может привести к загрязнению почв, окружающей среды, деградации естественных экологических систем. Для проверки соответствия почвы экологическим нормативам осуществляются почвенные, геоботанические, агрохимические и иные обследования.

Поскольку самым важным является предотвращение вредного воздействия на земельный участок, то ЗК РФ предусматривает, что внедрение новых технологий, осуществление программ мелиорации земель и повышения плодородия почв запрещаются в случае их несоответствия предусмотренным законодательством экологическим, санитарно-гигиеническим и иным требованиям. Специальные экологические требования при размещении предприятий, сооружений и иных объектов предусмотрены в ФЗ «Об охране окружающей среды» (гл. 7). Основные санитарно-эпидемиологические требования обеспечения безопасности среды обитания для здоровья человека, в частности: требования к планировке и застройке поселений; водным объектам; почвам, содержанию территорий поселений, промышленных площадок, эксплуатации производственных, общественных помещений, зданий, сооружений, оборудования и транспорта, содержатся в ФЗ от 30 марта 1999г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»¹.

При проведении связанных с нарушением почвенного слоя строительных работ и работ по добыче полезных ископаемых плодородный слой почвы снимается и используется для улучшения малопродуктивных земель. Использование плодородного слоя почвы для целей, не связанных с сельским и лесным хозяйством, допускается только в исключительных случаях, при экономической нецелесообразности или отсутствии возможностей его исполь-

¹ См.: СЗ РФ. 1999. № 14. Ст. 1650 (с послед, изм.). 264

зования для улучшения земель сельскохозяйственного назначения и лесного фонда.

В целях охраны земель на собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков, кроме общих обязанностей, установленных в ст. 42 ЗК РФ, возложены специальные обязанности по сохранению и защите почв и их плодородия.

Обязанности собственников, землевладельцев, землепользователей, арендаторов устанавливаются и в специальных законах. Так, в соответствии с ФЗ РФ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» они обязаны: производить сельскохозяйственную продукцию способами, обеспечивающими воспроизводство плодородия земель сельскохозяйственного назначения, а также исключающими или ограничивающими неблагоприятное воздействие такой деятельности на окружающую природную среду; обеспечивать соблюдение стандартов, нормативов, норм, правил и регламентов проведения агротехнических, агрохимических, мелиоративных, фитосанитар-ных и противоэрозийных мероприятий.

В целях повышения заинтересованности собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков в сохранении и восстановлении плодородия почв, защите земель от негативных (вредных) воздействий хозяйственной деятельности может осуществляться экономическое стимулирование охраны и использования земель в порядке, установленном бюджетным законодательством и законодательством о налогах и сборах. В частности, экономическое стимулирование может выражаться в выделении средств из бюджетов для восстановления земель, нарушенных не по вине лиц, использующих эти земли.

Согласно ст. 217 НК РФ от налогообложения налогом на доходы физических лиц освобождаются доходы членов крестьянского (фермерского) хозяйства, получаемые в этом хозяйстве от производства сельскохозяйственной продукции, ее переработки и реализации в течение 5 лет, считая с года регистрации указанного хозяйства. Меры экономического характера предусмотрены и в природоохранном законодательстве. Так, в ст. 14 ФЗ РФ «Об охране окружающей среды» установлено, что негативное воздействие на окружающую среду в виде загрязнения недр, почв является платным. Причем внесение платы за негативное воздействие на окружающую среду не освобождает субъектов хозяйственной и

265

иной деятельности от выполнения мероприятий по охране окружающей среды и возмещения вреда окружающей среде.

Меры экономического стимулирования участников земельных отношений содержались и в прежнем законодательстве, причем ЗК РФ определял конкретные виды экономического стимулирования рационального использования и охраны земель (выделение средств бюджетов для восстановления земель, нарушенных не по вине лиц, использующих эти земли; освобождение от платы за земельные участки, находящиеся в стадии сельскохозяйственного освоения, в период, предусмотренный проектом производства работ; частичную компенсацию из средств бюджета; снижение дохода в результате временной консервации земель, нарушенных не по вине лиц, использующих эти земли; поощрение граждан, ведущих крестьянское (фермерское) хозяйство и др.).

Особыми способами обеспечения сохранности, увеличения и восстановления плодородия земель являются меры по рекультивации, мелиорации и консервации земель.

Порядок проведения рекультивации земель определен постановлением Правительства РФ от 23 февраля 1994 г. № 140 «О рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы»¹ и Основными положениями о рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы, утвержденными приказом Минприроды России и Роскомземом от 22 декабря 1995 г. № 525/67².

Рекультивация земель — это комплекс работ, направленных на восстановление продуктивности и народнохозяйственной ценности нарушенных земель, а также на улучшение условий окружающей среды. Рекультивация земель осуществляется для восстановления их для сельского хозяйства, лесохозяйственных, водохозяйственных, строительных, рекреационных, природоохранных и санитарно-оздоровительных целей.

Нарушенными признаются земли, утратившие свою хозяйственную ценность или являющиеся источником отрицательного воздействия на окружающую среду в связи с нарушением почвенного покрова, гидрологического режима и образования техногенного рельефа в результате производственной деятельности.

Условия приведения нарушенных земель в состояние, пригодное для последующего использования, а также порядок снятия, хранения и дальнейшего применения плодородного слоя почвы

¹ См.: САПП РФ. 1994. № 10. Ст. 779.

² См.: БНА. 1996. № 4.

266

устанавливаются органами, представляющими земельные участки в пользование и дающими разрешение на проведение работ, связанных с нарушением почвенного покрова, на основе проектов рекультивации, получивших положительное заключение государственной экологической экспертизы.

Приемка (передача) рекультивированных земель проводится специальной комиссией. Контроль за качеством и своевременностью выполнения работ по рекультивации нарушенных земель и восстановлению их плодородия, снятием, сохранением и использованием плодородного слоя почвы осуществляется органами Рос-имущества, Минприроды России, внештатными общественными инспекторами по использованию и охраны земель и др.

Мелиорация земель — это коренное улучшение земли путем проведения гидротехнических, культуртехнических, химических, противоэрозионных, агролесомелиоративных, агротехнических и других мелиоративных мероприятий (ст. 2 ФЗ от 10 января 1996 г. № 4-ФЗ «О мелиорации земель»¹).

Мелиорация земель осуществляется в целях повышения продуктивности и устойчивости земледелия, обеспечения гарантированного производства сельскохозяйственной продукции на основе сохранения и повышения плодородия земель, а также создания необходимых условий для вовлечения в сельскохозяйственный оборот неиспользуемых и малопродуктивных земель и формирования рациональной структуры земельных угодий.

Работы по мелиорации земель проводятся на основе соответствующих планов. Планы проведения мелиоративных работ принимаются Министерством сельского хозяйства РФ.

Порядок проведения мелиорации земель определен в гл. 6 названного Закона.

Консервация земель производится в порядке, установленном Правительством РФ² в целях предотвращения деградации земель, восстановления плодородия почв и загрязненных территорий. В соответствии с ч. 5 ст. 27 ЗК РФ загрязненные опасными отходами, радиоактивными веществами, подвергшиеся биогенному загрязнению, иные подвергшиеся деградации земли относятся к категории ограниченных в обороте.

¹ См.: СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 142 (с послед, изм.).

² См.: Положение о порядке консервации земель с изъятием их из оборота, утвержден
ное постановлением Правительства РФ от 2 октября 2002 г. № 830 // СЗ РФ. 2002.
№ 47. Ст. 4676.

267

Для выявления подлежащих консервации земель, определения их местоположения, площади, динамики изменения качества земель и причин, приводящих к деградации земель, проводятся специальные (почвенные, геоботанические, агрохимические и др.) обследования. По инициативе органов государственной власти, органов местного самоуправления, собственников земельных участков, землевладельцев, землепользователей, арендаторов с учетом специальных обследований, данных государственного мониторинга земель решения о консервации земель принимаются в зависимости от формы собственности и категории земель: уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления.

На основании принятого решения о консервации земель разрабатывается проект землеустройства, в котором определяются сроки консервации земель, мероприятия по предотвращению деградации земель, восстановлению плодородия почв и загрязненных территорий, очередность их проведения и стоимость, а также предложения по использованию земель после завершения указанных мероприятий.

Земельные участки, изъятые из оборота в соответствии с принятым решением об их консервации, сохраняются за собственниками земельных участков, землевладельцами, землепользователями и арендаторами земельных участков либо переводятся в земли запаса в случаях, установленных законодательством РФ.

Федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления, принявшие решение о консервации земель, информируют о принятом решении органы, осуществляющие ведение государственного кадастра объектов недвижимости и государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

Земли, выведенные из хозяйственного оборота в результате консервации, сохраняются за собственниками, землепользователями, землевладельцами (при создании ими необходимых условий для восстановления деградированных сельскохозяйственных угодий и загрязненных земель) либо переводятся в земли запаса. Убытки, потери сельскохозяйственного и лесохозяйственного производства, причиненные ухудшением качества земель и ограничением их использования, возмещаются теми организациями и гражданами, по чьей вине произошли деградация и загрязнение земель.

Частным случаем загрязнения земель, особо выделенным земельным законодательством, является радиоактивное и химичес-

268

кое загрязнение земель. Согласно ст. 14 ЗК РФ земли, которые подверглись радиоактивному и химическому загрязнению и на которых не обеспечивается производство продукции, соответствующей установленным законодательством требованиям, подлежат ограничению в использовании, исключению их из категории земель сельскохозяйственного назначения и могут переводиться в земли запаса для их консервации. На таких землях запрещаются производство и реализация сельскохозяйственной продукции.

Нормативы предельно допустимых концентраций химических веществ, включая радиоактивные вещества, устанавливаются для оценки состояния окружающей среды в целях сохранения естественных экологических систем, генетического фонда растений, животных и других организмов. При их установлении учитываются природные особенности территорий и акваторий, назначение природных объектов и природно-антропогенных объектов, особо охраняемых территорий, а также природных ландшафтов, имеющих особое природоохранное значение.

Экологические требования к юридическим и физическим лицам при производстве, обращении и обезвреживании потенциально опасных химических веществ, в том числе радиоактивных, при использовании радиоактивных веществ, ядерных материалов и химических веществ содержатся в ст. 47—49 ФЗ «Об охране окружающей среды». В целях реабилитации земель, подвергшихся радиоактивному загрязнению, в соответствии с ФЗ от 10 июля 2001 г. «О специальных экологических программах реабилитации традиционно загрязненных участков территории»¹ разрабатываются специальные экологические программы.

Порядок использования земель, подвергшихся радиоактивному и химическому загрязнению, установления охранных зон, сохранения находящихся на этих землях жилых домов, объектов производственного назначения, объектов социального и культурно-бытового обслуживания населения, проведения на этих землях мелиоративных и культуртехнических работ определен постановлением Правительства РФ от 27 февраля 2004 г. № 112.

Загрязненные земли в зависимости от характера и уровня загрязнения или показателей неблагоприятного воздействия на здоровье человека и окружающую среду, обусловленного загрязнением».

• переводятся в земли запаса для консервации в случае невозможности обеспечения безопасности здоровья человека и

См.: СЗ РФ. 2001. № 29. Ст. 2947.

269

необходимого качества производимой на этих землях продукции, а также при отсутствии эффективных технологий восстановления загрязненных земель;

• используются по целевому назначению с установлением
особых условий их использования и режима хозяйственной
или иной деятельности с целью обеспечения безопасности
здоровья человека и необходимого качества производимой
на этих землях продукции;

• используются по целевому назначению без установления осо
бых условий их использования и режима хозяйственной или
иной деятельности, если уровень загрязнения и показатели
неблагоприятного воздействия на здоровье человека и окру
жающую среду, обусловленного загрязнением, не превышают
установленные нормативы.

На загрязненных землях (кроме используемых по целевому назначению без особых условий использования и режима деятельности) государственными органами исполнительной власти или органами местного самоуправления устанавливаются охранные зоны с целью предотвращения воздействия неблагоприятных факторов на здоровье человека и окружающую среду и сохранения недвижимого имущества.

Лица, в результате деятельности которых произошло радиоактивное и химическое загрязнение земель, повлекшее за собой невозможность их использования по целевому назначению или ухудшение их качества, полностью возмещают убытки, а также компенсируют затраты на дезактивацию земель, подвергшихся радиоактивному и химическому загрязнению, затраты на приведение их в состояние, пригодное для использования по целевому назначению, или возмещают собственникам земельных участков в пределах таких земель их стоимость в случае перевода их в земли запаса для консервации.

Литература

Вахаев М. Х. Правовые вопросы, возникающие при рекультивации земель // Экологическое право. 2006. № 5.

Вылегжанина ЕЕ Восстановление нарушенных земель: мировой опыт//Журнал российского права. 2002. № 6.

Краснов Н. И. О понятиях рационального использования и охраны земли // Государство и право. 1999. № 10.

270

Глава 11

ОТВЕТСТВЕННОСТЬ

ЗА ПРАВОНАРУШЕНИЯ

В ОБЛАСТИ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ

И ОХРАНЫ ЗЕМЕЛЬ