Понятие и основные задачи иммиграционного контроля

Указом Президента РФ от 16 декабря 1993 г. № 2145 «О мерах по введению иммиграционного контроля» были определены следующие основные задачи для иммиграционного контроля:

1) контроль за въездом на территорию страны иностранных граждан и лиц без гражданства, ищущих убежище, следующих транзитом, их идентификация, регистрация и учет;

2) осуществление мер по предупреждению неконтролируемой миграции и организации депортации иностранцев в установленных законодательными актами случаях и порядке;

3) рассмотрение ходатайств иностранных граждан и лиц без гражданства, прибывших на территорию России, о предоставлении убежища.

Во исполнение Указа Президента от 16 декабря 1993 г. № 2145 Постановлением Правительства РФ от 8 сентября 1994 г. № 1020 было утверждено Положение о иммиграционном контроле. Под иммиграционным контролем понимается осуществляемая Федеральной миграционной службой России и ее территориальными органами деятельность по регулированию миграции и осуществлению в пределах своей компетенции мер по предупреждению неконтролируемой миграции на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства[93].

Указанным Положением были определены задачи, основные функции и права постов иммиграционного контроля Федеральной миграционной службы России в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации.

В этот же день 8 сентября 1994 г. Правительство РФ приняло постановление № 1021 «О мерах по предупреждению и сокращению неконтролируемой внешней миграции», которым предписало Федеральной миграционной службе России, МВД России и другим федеральным органам исполнительной власти представить предложения об иммиграционной квоте приема иностранных граждан и лиц без гражданства, ищущих убежища на территории России, и ее размерах. Одновременно этим же Постановлением Правительства РФ было утверждено Положение о порядке работы с иностранными гражданами, лицами без гражданства, прибывающими и находящимися в России в поисках убежища, определения их правового статуса, временного размещения и пребывания на территории РФ.

Ситуация противостояния и открытых вооруженных столкновений между Грузией и Абхазией, Молдавией и Приднестровской республикой и в других государствах обусловила быстрое развитие приобретения в России не просто убежища, а политического убежища. В соответствии со статьями 63 и 89 Конституции РФ Президентом Российской Федерации Указом от 21 июля 1997 г. № 746 было утверждено Положение о порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища (с изменениями, внесенными Указом Президента РФ от 1 декабря 2003 г.
№ 1417)[94].

Положением закреплено, что Российская Федерация предоставляет политическое убежище лицам, ищущим убежище и защиту от преследования или реальной угрозы стать жертвой преследования в стране своей гражданской принадлежности или в стране своего обычного местожительства за общественно-политическую деятельность и убеждения, отвечающие принципам, признанным мировым сообществом. При этом принимается во внимание, что преследование направлено непосредственно против лица, обратившегося с ходатайством о предоставлении политического убежища в Российской Федерации. Сам процесс предоставления политического убежища производится указом Президента Российской Федерации.

Однако политическое убежище не предоставляется, если:

1) лицо преследуется за действия (бездействие), признаваемые Российской Федерацией преступлением, или виновно в совершении действий, противоречащих целям и принципам Организации Объединенных Наций;

2) лицо привлечено в качестве обвиняемого по уголовному делу либо в отношении его имеется вступивший в законную силу и подлежащий исполнению обвинительный приговор суда на территории Российской Федерации;

3) лицо прибыло из третьей страны, где ему не грозило преследование;

4) лицо прибыло из страны с развитыми и устоявшимися демократическими институтами в области защиты прав человека;

5) лицо прибыло из страны, с которой Российская Федерация имеет соглашение о безвизовом пересечении границ, без ущерба для права данного лица на убежище в соответствии с Законом Российской Федерации «О беженцах»;

6) лицо предоставило заведомо ложные сведения;

7) лицо имеет гражданство третьей страны, где оно не преследуется.

Лицо, желающее приобрести политическое убежище в Российской Федерации, обязано в течение 7 дней по прибытии на территорию России или с момента возникновения обстоятельств, не позволяющих этому лицу вернуться в страну своей гражданской принадлежности или обычного местожительства, обратиться лично в министерство внутренних дел, главное управление, управление внутренних дел субъекта Российской Федерации

по месту своего пребывания с письменным ходатайством, которое при наличии достаточных оснований для его рассмотрения направляется в Министерство внутренних дел Российской Федерации. Последний запрашивает заключения Министерства иностранных дел Российской Федерации, Федеральной службы безопасности Российской Федерации, а затем в течение 1 месяца направляет все материалы в Комиссию по вопросам гражданства при Президенте РФ со своим заключением о возможности и целесообразности предоставления лицу политического убежища в Российской Федерации.

При положительном решении Президента РФ Федеральная миграционная служба России в 7-дневный срок со дня принятия указа Президента РФ уведомляет лицо через свои территориальные органы об этом решении. Лицу, которому предоставлено политическое убежище, а также членам его семьи выдается свидетельство установленного образца, которое является основанием для выдачи органами внутренних дел этим лицам другого необходимого документа – вида на жительство каждому из них.

Интересно отметить, что лицо, которому предоставлено политическое убежище в Российской Федерации, утрачивает право на политическое убежище в четырех случаях:

1) возврата в страну своей гражданской принадлежности или обычного местожительства;

2) выезда на жительство в третью страну;

3) добровольного отказа от политического убежища на территории Российской Федерации;

4) приобретения гражданства Российской Федерации или гражданства другой страны.

При этом утрата политического убежища определяется Комиссией по вопросам гражданства при Президенте Российской Федерации по представлению МВД России на основании заключений Министерства иностранных дел Российской Федерации и Федеральной службы безопасности Российской Федерации.

В процессе становления ФМС России происходило и формирование основного понятийного аппарата.

Развитию Федеральной миграционной службы способствовали также Федеральный закон от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации»[95], а также Постановления Правительства РФ: от 10 ноября 1997 г. № 1414 «О Федеральной миграционной программе на 1998 – 2000 годы»[96] и от 1 октября 1998 г. № 1142 «О реализации отдельных норм Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»[97].

Заметим, что Федеральная миграционная программа 1997 года содержит очень важные понятия и термины:

а) миграция – перемещение по различным причинам людей через границы тех или иных территориальных образований в целях постоянного или временного изменения места жительства.

Миграция различается по причинам (добровольная или вынужденная) и типу(внешняя или внутренняя).

б) добровольная миграция – перемещение людей, добровольно покидающих государство своего постоянного проживания и переезжающих на новое место жительства на территории другого государства;

в) вынужденная миграция – перемещение людей с целью поиска убежища. Видами такой миграции могут быть: внешняя и внутренняя, возвратная и безвозвратная;

г) внешняя миграция – перемещение людей из России в другие государства (эмиграция) и из других государств в Россию (иммиграция) с целью изменения места постоянного или временного проживания;

д) внутренняя миграция – перемещение людей в пределах РФ с целью постоянного или временного изменения места жительства. Она также может быть добровольной или вынужденной, возвратной и безвозвратной;

е) внешняя трудовая миграция – добровольное перемещение на законном основании людей, постоянно проживающих на территории РФ, за границу, а также иностранных граждан и лиц без гражданства, постоянно проживающих вне пределов РФ, на ее территорию с целью осуществления ими оплачиваемой трудовой деятельности;

ж) незаконная миграция – въезд в Россию, пребывание и выезд с ее территории иностранных граждан и лиц без гражданства с нарушением законодательства РФ, регулирующего порядок въезда, пребывания, транзитного проезда и выезда иностранных граждан, а также произвольное изменение ими своего правового положения в период нахождения на территории Российской Федерации.

§ 3. Правовое положение и основные направления деятельности
Федеральной миграционной службы России

В целях совершенствования государственного управления в области миграционной политики Указом Президента РФ от 19 июля 2004 г. № 928 «Вопросы Федеральной миграционной службы» было определено, что Федеральная миграционная служба России (ФМС России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим правоприменительные функции, функции по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции.

ФМС России подведомственно Министерству внутренних дел Российской Федерации и финансируется за счет средств, предусмотренных в федеральном бюджете. Основными задачами ФМС России являются:

1) производство по делам о гражданстве РФ, оформление и выдача основных документов, удостоверяющих личность гражданина РФ;

2) осуществление регистрационного учета граждан РФ по месту пребывания и по месту жительства в пределах РФ и контроля за соблюдением гражданами и должностными лицами правил регистрации и снятия с регистрационного учета граждан РФ;

3) оформление и выдача иностранным гражданам и лицам без гражданства документов для въезда в РФ, проживания и временного пребывания в РФ;

4) осуществление контроля за соблюдением иностранными гражданами и лицами без гражданства установленных правил проживания и временного пребывания в РФ;

5) разработка и реализация во взаимодействии с иными государственными органами мер по предупреждению и пресечению незаконной миграции;

6) исполнение законодательства РФ по вопросам беженцев и вынужденных переселенцев, участие в установленном порядке в предоставлении политического убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства;

7) осуществление в соответствии с законодательством РФ контроля и надзора в сфере внешней трудовой миграции, привлечения иностранных работников в РФ и трудоустройства граждан РФ за пределами РФ;

8) управление территориальными органами ФМС России, ее представительствами за рубежом и иными организациями и подразделениями, созданными для решения возложенных на ФМС России задач.

Данным нормативным актом было установлено, что Федеральную миграционную службу России возглавляет директор ФМС, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Президентом Российской Федерации по представлению Председателя Правительства Российской Федерации.

Директор имеет первого заместителя и пять заместителей, назначаемых на должность и освобождаемых от должности Президентом Российской Федерации по представлению Председателя Правительства Российской Федерации. В состав ФМС входит до 13 управлений по основным направлениям деятельности Службы. При этом предельная штатная численность Федеральной миграционной службы и ее территориальных органов составляет 18090 единиц (без персонала по охране и обслуживанию зданий), в том числе сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации – 12289 человек, федеральных государственных служащих – 3104 человека, работников – 2697 человек, а центрального аппарата Федеральной миграционной службы в количестве 398 единиц (без персонала по охране и обслуживанию зданий), в том числе сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации – 159 человек.

В состав ФМС входят также преобразованные представительства Министерства внутренних дел Российской Федерации по делам миграции в Республике Армения, Киргизской Республике, Латвийской Республике, Республике Таджикистан и Туркменистане[98].

В ФМС России образуется коллегия в составе директора (председатель коллегии), его заместителей, входящих в нее по должности, представителя руководства Министерства внутренних дел Российской Федерации, а также других лиц.

В свою очередь, Министр внутренних дел Российской Федерации в целях реализации Указа Президента Российской Федерации от 19 июля 2004 г. № 928 «Вопросы Федеральной миграционной службы» и Постановления Правительства РФ от 22 сентября 2004 г. № 493 «Некоторые вопросы Федеральной миграционной службы» приказом от 4 октября 2004 г. «О порядке взаимодействия МВД России и ФМС России и полномочий директора Федеральной миграционной службы до завершения формирования территориальных органов Службы» определил полномочия директора ФМС.

Директор ФМС России:

1) координирует в рамках своей компетенции деятельность ГУ МВД России по ФО, МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации, управлений (отделов) внутренних дел в закрытых административно-территориальных образованиях, на особо важных и режимных объектах, управлений (отделов) внутренних дел на транспорте по реализации правоприменительных функций и функций по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции;

2) вносит Министру внутренних дел Российской Федерации предложения по структуре, штатному расписанию и финансовому обеспечению ФМС России, а также утверждает положения о его структурных подразделениях, должностные инструкции своих заместителей и начальников управлений, подписывает в установленном порядке международные договоры Российской Федерации межведомственного характера по вопросам, относящимся к установленной сфере деятельности;

3) назначает на должность и освобождает от должности сотрудников

и федеральных государственных служащих ФМС России, ее территориальных органов, а также согласовывает с Министром внутренних дел РФ назначение и освобождение от должности начальников паспортно-визовых подразделений и начальников (руководителей) подразделений по делам миграции;

4) решает в соответствии с законодательством РФ и нормативными правовыми актами МВД России вопросы, связанные с комплектованием, профессиональной подготовкой и прохождением службы в органах внутренних дел сотрудниками, федеральной государственной службы – федеральными служащими и осуществлением трудовой деятельности работниками ФМС России, ее территориальных органов и подразделений;

5) организует работу центрального аппарата ФМС России и утверждает правила внутреннего трудового распорядка;

6) в пределах своей компетенции присваивает специальные звания начальствующего состава органов внутренних дел РФ, а федеральным государственным служащим, замещающим должности федеральной гражданской службы в системе ФМС России, соответствующие классные чины; проводит аттестование и квалификационные экзамены федеральных государственных служащих ФМС, принимает меры поощрения и взыскания в отношении сотрудников и работников;

7) является распорядителем денежных средств, получаемых ФМС России из федерального бюджета, распределяет средства, поступающие в соответствии с законодательством РФ из иных источников финансирования, распоряжается наградным и подарочным фондом.

В свою очередь, Министр внутренних дел Российской Федерации в целях совершенствования государственного управления в области миграционной политики приказом от 31 мая 2002 г. № 522 «О полномочиях МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации в области миграции» определил Общее положение о подразделении по делам миграции МВД, ГУВД, УВД (далее – Общее положение) и функции для указанных органов внутренних дел[99].

Общим положением определено, что структуру и штатное расписание подразделений по делам миграции МВД, ГУВД, УВД утверждает Министр внутренних дел Российской Федерации. Эти подразделения непосредственно подчиняются министрам внутренних дел, начальникам главных управлений и управлений внутренних дел субъектов Российской Федерации, а по вопросам использования выделенных им денежных средств также подотчетны Федеральной миграционной службе (ФМС МВД России).

Должности в подразделении по делам миграции могут замещаться сотрудниками органов внутренних дел, федеральными государственными служащими, на которых распространяется Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации, а также служащими.

Отметим, что подразделение (управление, отдел) по делам миграции, с одной стороны, является структурным подразделением МВД, ГУВД, УВД субъекта Российской Федерации, с другой стороны, – это юридическое лицо, имеющее обособленное имущество, счета в органах федерального казначейства Минфина России, печать с изображением Государственного герба Российской Федерации и своим полным наименованием, а также соответствующие бланки, печати и штампы. Особенностью правового статуса данного подразделения является также то, что оно может представлять интересы МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации в судах общей юрисдикции, арбитражных и третейских судах.

В соответствии с Общим положением, основными задачами подразделения по делам миграции являются следующие:

1) участие в подготовке предложений по основным направлениям и способам реализации государственной миграционной политики, а также совершенствовании миграционных отношений;

2) обеспечение взаимодействия МВД, ГУВД, УВД с территориальными федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации по вопросам миграции;

3) исполнение законодательства Российской Федерации по вопросам беженцев и вынужденных переселенцев;

4) реализация мер по предупреждению и пресечению незаконной миграции, осуществление иммиграционного контроля в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства;

5) участие в реализации установленного порядка предоставления иностранным гражданам и лицам без гражданства политического убежища;

6) применение в пределах своих полномочий мер по регулированию внешней трудовой миграции и привлечению иностранной рабочей силы на территории Российской Федерации;

7) участие в подготовке предложений по финансированию мероприятий, направленных на реализацию государственной миграционной политики.

К основным функциям подразделения по делам миграции отнесены следующие:

– разработка краткосрочных и долговременных прогнозов миграционных процессов в субъекте Российской Федерации;

– обеспечение порядка предоставления статуса беженца или вынужденного переселенца, а также порядка предоставления политического или временного убежища;

– осуществление приема и временного размещения лиц, ходатайствующих о признании их беженцами или вынужденными переселенцами, организация работы пунктов приема и временного размещения беженцев и вынужденных переселенцев;

– учет и регистрация лиц, ходатайствующих о признании их беженцами или вынужденными переселенцами, а также лиц, получивших статус беженца или вынужденного переселенца, ведение статистического наблюдения за численностью и составом этих лиц;

– обеспечение оформления и выдачи этим лицам соответствующих документов, ведение учета выданных документов;

– подготовка предложений по согласованию с органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации о ежегодном приеме этим субъектом возможного количества лиц, признанных беженцами или вынужденными переселенцами, либо получивших временное убежище;

– содействие вынужденным переселенцам в обустройстве на новом месте жительства и беженцам во временном обустройстве, обеспечение их занятости;

– участие в содействии гражданам Российской Федерации, постоянно проживающим за ее пределами, в добровольном переселении на территорию России;

– осуществление совместно с другими структурными подразделениями МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации мер по предупреждению и пресечению незаконной миграции, обеспечение иммиграционного контроля в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства;

– участие в осуществлении лицензирования деятельности, связанной с трудоустройством граждан России за ее пределами, и контроле за этой деятельностью. Данная функция осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 8 августа 2001г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»[100] и Постановлением Правительства РФ от 14 июня 2002 г. № 424 «Об утверждении Положения о лицензировании деятельности, связанной с трудоустройством граждан Российской Федерации за пределами Российской Федерации»[101]. Указанным Постановлением Правительства РФ на МВД России возложена функция лицензирования деятельности по трудоустройству за границей как на лицензирующий орган. Приказом МВД России от 16 декабря 2002 г. № 1224 «Вопросы лицензирования деятельности, связанной с трудоустройством граждан Российской Федерации за пределами Российской Федерации» определено, что Федеральная миграционная служба МВД России ведет реестр лицензий на осуществление деятельности, связанной с трудоустройством граждан РФ за пределами РФ, а также осуществляет методическое обеспечение деятельности подразделений по делам миграции МВД, ГУВД, УВД по лицензированию этой деятельности;

– оформление и выдача подтверждений на право трудовой деятельности иностранных граждан на территории РФ и контроль за целевым использованием иностранной рабочей силы;

– проведение совместно с другими подразделениями МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации и территориальными подразделениями федеральных органов исполнительной власти проверок организаций и граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность и иных физических лиц в части привлечения и использования иностранной рабочей силы на территории РФ, и осуществление деятельности, связанной с трудоустройством граждан России за границей;

– компенсация расходов вынужденных переселенцев и беженцев, в случаях приобретения (строительства) жилья для временного поселения, постоянного проживания, социального найма или аренды. В последнем случае подразделение по делам миграции выступает в качестве арендатора жилых помещений, предназначенных для временного поселения вынужденных переселенцев и беженцев;

– ведение банков данных иностранных граждан и лиц без гражданства, признанных вынужденными переселенцами и беженцами либо получивших временное убежище;

– проведение идентификации иностранных граждан и лиц без гражданства, прибывших в Россию и подавших ходатайство о предоставлении политического или иного убежища, либо о признании их беженцами на территории Российской Федерации, осуществление их обязательной государственной дактилоскопической регистрации на основании Федерального закона от 25 июля 1998 г. № 128-ФЗ «О государственной дактилоскопической регистрации в Российской Федерации»[102];

– участвует в проведении мероприятий по выдворению (депортации) за пределы РФ иностранных граждан и лиц без гражданства, незаконно находящихся на территории Российской Федерации[103], и выполняет другие функции.

Глава 14. Исполнение органами внутренних дел законодательства о беженцах
и вынужденных переселенцах

§ 1. Особенности административно-правового статуса беженцев
и вынужденных переселенцев

Одним из негативных последствий распада СССР стало возникновение во многих местах бывшего государства межнациональных конфликтов и осложнений, вызвавших всевозрастающий приток в Россию беженцев из этих мест. Для многих людей, жизнь и свобода которых поставлены под угрозу, бегство в другую страну является единственным способом обрести безопасность. Проблема беженцев и вынужденных переселенцев имеет не только международный характер, но и чрезвычайно актуальна для Российской Федерации.

Законодательство многих государств самостоятельно регулирует правовой статус беженцев, придерживаясь норм международного права. Определение понятия «беженец» в международном праве содержится в двух основных документах: Конвенции ООН 1951 года «О статусе беженцев» и Протоколе к ней 1967 года, касающемся статуса беженцев. Поскольку Российская Федерация является участником обоих документов, то в соответствии с Конституцией РФ, а также ст. 1 Федерального закона
«О беженцах»[104] в Российской Федерации беженцем признается лицо, подпадающее под следующие основные признаки:

это лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации, т. е. им может быть как зарубежный гражданин (иностранец), так и лицо, не имеющее определенного гражданства (апатрид);

находящееся вне страны своей гражданской принадлежности либо вне страны своего прежнего обычного местожительства из-за вполне обоснованных опасений стать жертвой преследования по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений;

не имеющее возможности или не желающее пользоваться защитой страны своей гражданской принадлежности вследствие имеющихся у данного лица опасений (для иностранного гражданина);

не имеющее возможности или не желающее вернуться в страну своего прежнего обычного местожительства в результате вышеназванных опасений (для лица, не имеющего определенного гражданства).

Данный закон не только определяет круг лиц, которые могут быть признаны беженцами, но и допускает ограничения в признании этих лиц. Так, положения закона не распространяются на лицо, которое совершило преступление против мира, военное преступление или преступление против человечества, тяжкое преступление неполитического характера вне пределов территории Российской Федерации, которое виновно в совершении деяний, противоречащих целям и принципам Организации Объединенных Наций, за которым компетентные власти государства, в котором оно проживало, признают права и обязательства, связанные с гражданством этого государства, и по другим причинам.

Одно из основных отличий правового статуса беженцев от правового статуса вынужденных переселенцев заключается в том, что беженец – это иностранный гражданин или лицо без гражданства, а вынужденный переселенец – это гражданин России. Это обусловливает более широкую систему льгот, предусмотренных для них законодательством.

В современном международном праве отсутствует какое-либо общепринятое понятие «вынужденные переселенцы». В соответствии с российским законодательством вынужденным переселенцем признается гражданин Российской Федерации, покинувший место жительства вследствие совершенного в отношении него или членов его семьи насилия или преследования в иных формах либо вследствие реальной опасности подвергнуться преследованию по признаку расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, языка, а также по признаку принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений, ставших поводами для проведения враждебных кампаний в отношении конкретного лица или группы лиц, массовых нарушений общественного порядка.

По вышеперечисленным обстоятельствам вынужденным переселенцем признается:

1) гражданин Российской Федерации, вынужденный покинуть место жительства на территории иностранного государства и прибывший на территорию Российской Федерации;

2) гражданин Российской Федерации, вынужденный покинуть место жительства на территории одного субъекта Российской Федерации и прибывший на территорию другого субъекта Российской Федерации.

Вынужденным переселенцем также признается иностранный гражданин или лицо без гражданства, постоянно проживающие на законных основаниях на территории Российской Федерации и изменившие место жительства в пределах территории Российской Федерации по обстоятельствам, предусмотренным пунктом 1 статьи 1 Закона «О вынужденных переселенцах». Вынужденным переселенцем признается также гражданин бывшего СССР, постоянно проживавший на территории республики, входившей в состав СССР, получивший статус беженца в Российской Федерации и утративший этот статус в связи с приобретением гражданства Российской Федерации, при наличии обстоятельств, препятствовавших данному лицу в период действия статуса беженца в обустройстве на территории Российской Федерации.

Закон предусматривает, что статус вынужденного переселенца получает конкретное лицо, не только когда в отношении него были совершены вышеперечисленные действия, но и в том случае, если они были совершены в отношении членов его семьи. В то же время вынужденным переселенцем не может быть признано лицо, покинувшее место жительства по экономическим причинам либо вследствие голода, эпидемии или чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Следует отметить, что понятие вынужденных переселенцев более емкое и содержательное, чем понятие беженцев, так как государство должно в первую очередь направлять свое внимание на граждан России и расширять права именно этой категории мигрантов.

§ 2. Нормативное регулирование статуса беженцев
и вынужденных переселенцев

Изменения в экономическом и политическом строе России, происшедшие за последние годы, привели к тому, что вопрос формирования правового положения беженцев и вынужденных переселенцев, затрагивающего сравнительно небольшое число иностранных граждан и граждан России, превратился в животрепещущую проблему для широких слоев населения, многих организаций, для российских законодателей и правоприменительных органов. Это послужило обстоятельством, повлекшим быстрое развитие и совершенствование российского законодательства о беженцах и вынужденных переселенцах.

В настоящее время положение беженцев и вынужденных переселенцев регулируется Конституцией РФ 1993 г., Федеральным законом
«О гражданстве Российской Федерации» 2002 г., Федеральным законом
«О беженцах» в редакции 1998 г., Законом РФ «О вынужденных переселенцах» в редакции 1995 г., Федеральным законом «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» 2002 г. и др.

Правовой статус беженцев складывается из прав и свобод, предоставляемых им как иностранным гражданам (лицам без гражданства), и специальных прав, предоставляемых им исключительно как беженцам.

По прибытии беженцы и вынужденные переселенцы обязаны обратиться в миграционную службу или орган пограничного контроля, которые в течение пяти дней выдают свидетельство о регистрации ходатайства. Прежде всего, лицо, получившее указанное свидетельство, имеет право на получение единовременного денежного пособия на каждого члена семьи, а также право на получение направления на проживание в центре временного размещения беженцев или вынужденных переселенцев, получение там питания по установленным нормам и пользование коммунальными услугами. Центр предназначен для временного проживания лиц, получивших

свидетельство о регистрации ходатайства о признании лиц вынужденным переселенцем, и прибывших с ним членов семьи, не достигших 18-летнего возраста. Направление в центр действительно в течение 5 дней со дня его выдачи. При наличии уважительных причин срок действия направления может быть продлен до 30 дней территориальным органом миграционной службы, в ведении которого находится центр. В направлении указываются условия и срок временного проживания в центре, который не должен превышать 3 месяцев.

Центр предоставляет размещенным лицам в день их прибытия места для временного проживания после прохождения ими обязательного медицинского осмотра.

В соответствии с Типовым положением о центре временного размещения вынужденных переселенцев, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 22 января 1997 г. № 53[105], центр, исходя из возложенных на него задач, обеспечивает размещенных лиц койкоместами с комплектом постельных принадлежностей, предметами личной гигиены и талонами на 3-разовое питание, а также оказывает содействие в обеспечении бесплатной медицинской и лекарственной помощи в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Размещенные лица оплачивают проживание в центре в размере, установленном этим центром по согласованию с соответствующим территориальным органом миграционной службы. Размер платы не должен превышать установленной в данной местности стоимости проживания в общежитии или гостинице низшего разряда.

Для малообеспеченных лиц (напомним, что к ним относятся одинокий пенсионер, одинокий инвалид, семья, состоящая только из пенсионеров и (или) инвалидов, одинокий родитель (заменяющее его лицо) с ребенком или с детьми в возрасте до 18 лет, многодетная семья с тремя и более детьми в возрасте до 18 лет) могут быть предоставлены льготные условия временного проживания в центре (бесплатное или частичное снижение платы за проживание) по решению территориального органа миграционной службы.

Питание указанных лиц осуществляется за плату в блоке питания центра или в общественных пунктах питания на договорной основе по безналичному расчету.

Что касается размещенных лиц, прибывших на территорию Российской Федерации в экстренном массовом порядке, то их проживание и питание в центре осуществляются бесплатно в течение 30 дней.

Проживающие в центре наделяются и некоторыми другими правами, среди которых право на обеспечение койкоместами с комплектом постельных принадлежностей и предметами личной гигиены, бытовое обслуживание, получение в установленном порядке льгот в связи с временным проживанием в центре, содействие в обеспечении их детей местами в общеобразовательных учреждениях, получение полной информации о возможности их жилищного обустройства и трудоустройства, ознакомление с правилами временного проживания в центре, получение медицинской помощи в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Закон также предусматривает, что лицо, получившее свидетельство о регистрации ходатайства о признании его вынужденным переселенцем, имеет право на оказание ему содействия в обеспечении проезда и провоза багажа к месту временного поселения. Предоставленное право реально обеспечивается Постановлением Правительства РФ от 16 июня 1997 г. № 725, утвердившим Порядок оказания содействия лицу, получившему свидетельство о регистрации ходатайства о признании его вынужденным переселенцем, и вынужденному переселенцу в обеспечении проезда и провоза багажа к новому месту пребывания или месту жительства[106]. В этом документе определены необходимые условия реализации указанного права и непосредственно сам порядок его осуществления.

Закон наделяет лиц, получивших свидетельство о регистрации ходатайства, и определенными обязанностями. Прежде всего, подчеркивается их обязанность сообщать для принятия решения о предоставлении статуса вынужденного переселенца достоверные сведения. В противном случае в данном законе и ведомственных актах, разработанных и принятых Федеральной миграционной службой России, предусматривается ряд санкций, вплоть до прекращения рассмотрения вопроса о его статусе.

Рассматриваемый закон также обязывает лицо, получившее свидетельство о регистрации ходатайства, пройти обязательный медицинский осмотр, при проживании в цент