Концепция развития прокурорского надзора на современном этапе

4. Прокуратура Российской Федерации после 1992 г. (современный период).

Предконституционный период.

Распад СССР привел к ликвидации Прокуратуры СССР и образованию единой системы органов Прокуратуры РСФСР, в соответствии с постановлением ВС РСФСР от 15 ноября 1991 г. "Об образовании единой системы органов Прокуратуры РСФСР".

Закон "О Прокуратуре СССР" 1979 г. был признан не действующим на терр. РФ в связи с принятием Верховным Советом РСФСР первого Закона "О Прокуратуре РСФСР" 17 января 1992 г. Определялось понятие прокуратуры, ее задачи, предмет, полномочия прокурора.

"Предконституционный период". Действовала К РСФСР 1978 года с изменениями и дополнениями. Прокуратура являлась самостоятельным гос. органом, осуществляла различную деятельность, одним из важнейших направлений ее деятельности был надзор, до 9.12.1992 надзор определялся как "высший".

Конституционный период.

21.09.1993 – Указ Президента РФ – назначение Ген. Прокурора Президентом РФ, подотчетность Президенту РФ.

Существенные изменения были внесены в него ФЗ от 17 ноября 1995 г. "О внесении изменений и дополнений в Закон о прокуратуре РФ", что послужило шагом в уравновешивании системы, оформлении ее государственно-правового статуса, внеся определенность в ее надзорные полномочия. В законе от 17 ноября 1995 г. предусматривался ряд новелл.

В частности, появилась глава "Надзор за соблюдением прав человека и гражданина".

В качестве специальных функций прокуратуры предусматривалось уголовное преследование и координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью (ч. 2 ст. 1, 8, ч. 2 ст. 35).

Деятельность прокурора в суде стала называться не надзором за исполнением законов при рассмотрении дел в судах, а участием прокурора в рассмотрении дел судами (ч. 3 ст. 1 разд. IV), что более точно определяет содержание соответствующей функции прокуратуры.

В законе предусматривается также обращение прокурора в суд о признании правовых актов недействительными (ст. 22), осуществление надзора за оперативно-розыскной деятельностью (ст. 29).

По-иному сформулированы принципы организации и деятельности прокуратуры (ст. 4).

Специальный раздел (IV) посвящен особенностям организации и обеспечения деятельности органов военной прокуратуры и др.

24 февраля 1996 – вступление России в Совет Европы. 16 мая 1996 – Указ Прездента РФ – усилить надзор за исполнением законов об усл-ях содержания лиц, осужденных к смертной казни.

1997 – Положение о классных чинах работников прокуратуры.

1998 – изменения в З о прокуратуре – дополнение видов ПН надзором за исполнением законов судебными приставами.

13 мая 2000 – Указ Президента РФ "о полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе" – деление терр. РФ на 7 федеральных округов => приказ Ген. Прокурора "об образовании управлений Ген. Прокуратуры РФ в федеральных округах". Управления не подменяют прокуратуры субъектов РФ, а взаимодействуют, не вмешиваясь в их деятельность.

2001, 2002 – обновление кодифицированного законодательства РФ. Отказ в кодексах от протеста прокурора.

Уголовный, арбитражный, гражданский процессы – представление, и только административное производство – протест.

2007 – изменения в УПК, в ФЗ "О прокуратуре РФ" – видоизменение организации прокуратуры и ее деятельности. Формирование при прокуратуре системы органов Следственного комитета – для осуществления уголовного преследования.

Развитие законодательства о прокурорском надзоре на протяжении всех трех этапов (досоветского, советского и российского) преследовало 2 цели:

1. определить место прокуратуры в системе органов гос. власти

2. установить объем полномочий прокуратуры, сводимых в конце концов к направлениям (функциям) ее деятельности.

Очень важно сохранить прокуратуру в системе органов гос. власти в качестве самостоятельного органа, предназначенного для осуществления точно обозначенных законом функций.

Коллективом НИИ проблем укрепления законности и правопорядка была разработана и опубликована в 1994 г. Концепция развития прокуратуры, а затем с учетом развития и изменений в законодательстве, в практике работы, выработаны взгляды и предложения по дальнейшему реформированию прокуратуры в переходный период, который переживает наше государство.

При разработке Концепции развития прокуратуры в РФ нельзя не учитывать нашей истории, обычаев, разнообразных мнений, правовых взглядов, что, кстати говоря, отмечали и зарубежные ученые и практики, представители Совета Европы на встрече, посвященной празднованию 275-летия Российской прокуратуры, которая была организована Генеральной прокуратурой Российской Федерации в Москве. В документах встречи было указано: «...феномен прокуратуры следует оценивать в контексте социально-политических условий ее функционирования, национальных традиций, особенностей правовой культуры народа...» В итоговом документе подчеркивалось, что «изменение статуса, структуры, задач и норм работы прокуратуры должно осуществляться гармонично в соответствии с изменениями судебных и правовых систем, частью которых она является».

При разработке Концепции развития прокуратуры может быть учтено следующее:

1.Как установлено законодателем, прокуратура есть единая, централизованная, федеральная система, независимая от федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной и представительной (законодательной) власти,местного самоуправления, коммерческих и некоммерческих учреждений и организаций. Так гласит закон, так указано в Конституции страны.

2.Прокуратура — представитель федеральной высшей власти, ибо Генеральный прокурор назначается Советом Федерации по представлению президента государства и подотчетен Федеральному собранию и президенту. Отсюда следует, что и все прокуроры должны назначаться без согласия органов власти субъектов Федерации, ибо это ставит их в определенную зависимость.

3.Генеральному прокурору следовало бы восстановить право на законодательную инициативу в Федеральном собрании.Именно он, руководя органами надзора, анализируя состояние законности, исполнения законов, причины и условия, порождающие и способствующие совершению преступлений и правонарушений, обладает информацией, позволяющей наиболее компетентно вносить предложения по созданию, улучшению и развитию законодательства. Тем более, что большинство прокуроров субъектов Федерации по действующим там Конституциям и уставам таким правом обладают, а

закон предусматривает право и обязанность прокурора участвовать в правотворчестве (ст. 9 ФЗ «О прокуратуре РФ»).

4.Прокуратура, как орган надзора — одна из немногих структур, которая уполномочена законом выступать при его осуществлении от имени государства — Российской Федерации. При этом она осуществляет не контрольные функции по управленческим вопросам, не просто надзор за исполнением законов, а надзор от имени Российской Федерации за соблюдением Конституции страны. То есть она уполномочена быть органом конституционного надзора в пределах полномочий, которыми она наделена.

5.С учетом возложенных на органы прокуратуры задач и целей, определенных законом, за прокуратурой несомненно должна быть сохранена ее важнейшая функция — надзор за исполнением законов,как это определено главой 1 раздела III Федерального закона «О прокуратуре РФ», всеми органами, учреждениями, их должностными лицами и руководителями, в том числе надзор за соответствием закону издаваемых ими правовых актов.

6.В законодательстве о прокуратуре и других законодательных актах, должны быть четко определены полномочия, правовые средствареагирования со стороны прокуроров и установлена ответственностьза нарушения закона, в том числе и за неисполнение и необоснованное отклонение актов прокурорского реагирования.

7.В Концепции развития органов прокуратуры, прокурорского надзора должно быть более четко определено развитие взаимоотношений и взаимоположений органов прокуратуры и судебной власти, положение прокурора в осуществлении правосудия, в судопроизводстве — уголовном, гражданском, административном, конституционном.

Это особенно важно в связи с тем, что суд, судебная власть обоснованно приобретает все больше контрольных полномочий, выполняя наряду с осуществлением правосудия — именно как орган правосудия — контрольные функции в отношении, в частности, органов исполнительной и законодательной власти.

8.В Концепции прокурорского надзора также следует четко регламентировать положение и полномочия прокурора при рассмотрении гражданских дел как судами общей юрисдикции, так и в арбитражных судах.

9. прокуратура должна осуществлять надзор и за соблюдением в судебных постановлениях Конституции и законов Российской Федерации и реагировать в случаях, когда нарушаются требования Конституции или законов.При этом не имеет значения форма реагирования. Но прокурор должен и здесь быть независим, и его протест или представление обязательно должны стать предметом рассмотрения.