Глава 16. участие граждан в охране общественного порядка
§ 1. Отечественный опыт участия граждан
в охране общественного порядка
Состояние общественного порядка и общественной безопасности в любом государстве во многом зависит от того, насколько граждане проявляют активность в борьбе с правонарушениями. К охране порядка и поддержанию общественного спокойствия всегда в той или иной мере в различных формах привлекалось население. Чтобы придать новый целенаправленный и организованный характер движению общественных сил в укреплении правопорядка современной России необходимо изучение накопленного опыта, его положительных и негативных сторон.
Историю взаимодействия правоохранительных органов и общественности в нашей стране традиционно рассматривают, начиная с 1917 г. Это методологически оправдано, поскольку именно с этого момента началось построение качественно новых форм правоохранительной деятельности.
Для борьбы с контрреволюцией, охраны заводов, фабрик и общественного порядка, а также подавления насилия, грабежей и возбуждения паники в начале 1918 года на чрезвычайной конференции фабрично-заводских комитетов Петрограда было решено организовать летучие отряды.
Среди первоочередных вопросов стояла проблема транспорта и связи. Если бы большевики не взяли под контроль работу железной дороги, советской власти в России могло бы и не быть. На этом виде транспорта была введена общая круглосуточная милицейская повинность железнодорожников, которая осуществлялась за счет служебного времени, в порядке очередности в пределах восьмичасового рабочего дня. По положению о народной железнодорожной милиции порядок поддерживался строгой товарищеской дисциплиной.
В Петроградском районе города на Неве в 1918 г. возникла добровольная организация, которая называлась «друзья общественного порядка», которая совместно с милицией осуществляла наблюдение за порядком в общественных местах. Рекомендации районного Совета рабочих и солдатских депутатов, партийной организации или фабричного заводского комитета для вступления в эту организацию были обязательны.
Одновременно с этим в сельских населенных пунктах возникла иная форма работы местных органов власти по привлечению крестьянства для оказания содействия милиции, которая нашла свое правовое закрепление в постановлении ВЦИК и СНК РСФСР «О сельских исполнителях», принятом в марте 1924 г. Институт сельских исполнителей получил широкое распространение. Целями его деятельности было успешное и своевременное выполнение сельскими Советами заданий по охране общественного порядка, обеспечению личной и имущественной безопасности граждан, а также по благоустройству и развитию общественной самодеятельности. Сельские исполнители подчинялись местному сельскому Совету и при выполнении возложенных обязанностей несли ответственность как должностные лица, хотя указанная работа осуществлялась безвозмездно, в порядке очередности, на равных для всех основаниях с учетом специфики сельскохозяйственного производства и быта сельских жителей.
В целях обеспечения выполнения органами милиции своих задач СНК РСФСР 8 января 1926 г. принял декрет «Об оказании гражданами содействия милиции при задержании пьяных и хулиганов». Впоследствии на этой основе возникло Всероссийское общество борьбы с алкоголизмом (ОБСА). Необходимо отметить, что по официальным данным в 1928 г. в стране заметно сократилось потребление спиртных напитков, особенно резкое снижение, отмечалось в промышленных городах. Опыт работы ОБСА широко использовался и в последующие годы.
Успешная борьба с пьянством невозможна без активного противодействия хулиганским проявлениям со стороны отдельных лиц. Поэтому появилась новая форма участия граждан в сфере охраны общественного порядка – дружины по борьбе с хулиганством и общества содействия милиции, которые организовывались на добровольных началах при клубах фабрик и заводов, как было принято говорить «из наиболее сознательной части трудящихся». Хотя правовой статус последних формально определен не был, вся деятельность указанных самодеятельных формирований проходила в тесном и непосредственном контакте с милицией на принципах сотрудничества и взаимопомощи.
Этот период развития государства можно назвать весьма плодотворным на возникновение различных форм участия граждан в охране общественного порядка. Считается, что в ноябре 1928 года в Нижнем Тагиле возникли ячейки общества содействия милиции (Осодмил), организационно-правовая работа которых регламентировалась Постановлением СНК РСФСР 25 мая 1930 г. «Об обществах содействия органам милиции и уголовного розыска».
Необходимо отметить, что в указанный период участие граждан в охране общественного порядка рассматривалось не только как содействие милиции, но и как способ замены последней путем превращения милиции в «переменный состав». На Втором Всероссийском съезде административных работников, состоявшемся в 1928 г., нарком внутренних дел РСФСР предлагал оставить в милиции небольшой штат постоянных кадровых работников, а основной ее состав комплектовать из представителей трудящихся, которые в порядке «общественной повинности» будут исполнять возложенные на них обязанности.
Именно с этого времени по решению партийных и советских органов началось направление молодежи на работу в милицию. Правовую основу данной деятельности составило Постановление Президиума ЦКК и Коллегии НК РКИ СССР от 22 июня 1928 г., рекомендовавшее организовать на выборных началах участие представителей рабочих, крестьян и служащих в непосредственном выполнении отдельных милицейских функций. СНК РСФСР поддержал инициативу НКВД РСФСР на «постепенный переход милиции и уголовного розыска на милиционную систему на основе обязательной государственной повинности трудящихся». В качестве переходного этапа к такой системе рассматривался Осодмил.
Однако эта идея просуществовала недолго, поскольку смешение функций государственной власти (тем более, военизированной и вооруженной) с возможностями и недостатками публичной власти населения не могло привести к позитивным результатам.
После принятия в 1931 г. Положения о рабоче-крестьянской милиции ситуация начала меняться. В данном положении декларировалось, что милиция привлекает трудящиеся массы «к непосредственному выполнению отдельных возложенных на нее задач. С этой целью она организует добровольные общества содействия милиции и руководит их деятельностью». Таким образом, общественные объединения правоохранительной направленности оказывались в непосредственном подчинении правоохранительных органов. Учитывая, что к этому моменту окончательно установился принцип централизации милиции, в 1932 г. была принята директива, согласно которой Осодмил был реорганизован в бригады содействия милиции (Бригадмил), которые организовывались при соответствующих управлениях милиции. Хотя формировался Бригадмил по-прежнему на добровольной основе, он приобрел ярко выраженный ведомственный характер.
В начале 40-х гг. и особенно в период Великой Отечественной войны по известным причинам отмечался спад участия граждан в охране общественного порядка. Однако необходимо отметить, что в военное время в охране общественного порядка принимали участие и добровольные рабочие отряды.
Советское государство справедливо считало важным направлением своей деятельности развитие и повышение роли общественных организаций, в том числе и в охране общественного порядка. В процессе постепенного укрепления государственной власти к участию трудящихся в охране общественного порядка начали широко привлекаться государственные и самодеятельные организации, например, Советы депутатов трудящихся и их постоянные комиссии. Более разнообразными становились и формы такого участия. Граждане принимали участие в правовой пропаганде, осуществлении правосудия в качестве народных заседателей, общественных обвинителей, защитников, брали на поруки правонарушителей и т. п. В те времена действовало большое число общественных формирований, которые вместе с органами власти (включая и правоохранительные органы) создали целостную систему усиленного социального контроля за поведением граждан и должностных лиц на работе, по месту жительства, в общественных и других местах. Система боролась не только с конкретными проявлениями нарушений правовых норм, норм нравственности и морали, традиций и устоев, но и формировала в конечном итоге правосознание и правовую культуру в обществе.
Стабилизация политической и экономической ситуации способствовала упрочнению связи трудящихся с государственными органами, последние были обязаны отчитываться перед населением о проделанной работе. Как недостаток подобного рода отчетов можно отметить их формализм и массовость проводимых компаний.
Из всех известных форм участия граждан в охране общественного порядка самой массовой можно назвать добровольные народные дружины (ДНД). Впервые они были созданы в 1958 г. ленинградскими рабочими. В их распространении активно участвовали партийные организации различных уровней, трудовые коллективы и органы милиции. Правовая основа их деятельности была сформирована несколько позднее, лишь в 1959 г. было принято постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР «Об участии трудящихся в охране общественного порядка в стране», в 1960 году – Положение о добровольных народных дружинах, утвержденное ЦК КПСС и Советом Министров СССР.
В отличие от бригад содействия милиции ДНД не были подчинены милиции, а действовали от имени общественности с целью воспитания граждан и профилактики правонарушений. Поскольку пьянство и хулиганство были и остаются самыми распространенными видами нарушения общественного порядка, основными задачами народных дружин являлись охрана общественного порядка, борьба с хулиганством, пьянством, а также участие в проведении широкой разъяснительной работы среди населения по соблюдению правил поведения в общественных местах.
ДНД организовывались по производственно-территориальному принципу (на предприятиях, организациях и учреждениях, стройках и общественном транспорте, в учебных заведениях, совхозах и колхозах). Состав дружины учреждался на организационном собрании, которое созывалось инициативной группой, состоящей из представителей партийных, профсоюзных, комсомольских и других общественных организаций. На общем собрании дружины или заседании ее штаба рассматривались заявления граждан, желающих вступить в дружину, но только на основе рекомендации соответствующего коллектива с места работы, учебы или места жительства. Каждому дружиннику выдавалось удостоверение, нагрудный знак и соответствующая памятка. Исключение из состава дружины производилось на общем собрании или ее штабом, о чем сообщалось организации, выдавшей рекомендацию.
Оперативное управление народной дружиной осуществлял штаб. Он же разрабатывал маршруты патрулирования и посты дружинников, согласовывая их с расположением патрульно-постовых нарядов милиции согласно системе единой дислокации. Аналогично опыту деятельности милиции на каждый маршрут патрулирования ДНД заполнялась карточка с отметкой наиболее вероятных мест совершения правонарушений.
Патрулирование на улицах, стадионах, парках и в других общественных местах, проведение рейдов, выставление постов и дежурства составляли основные формы участия народной дружины в охране общественного порядка. Дружинники принимали участие в поддержании порядка при проведении демонстраций, шествий, массовых гуляний и спортивных соревнований.
С ростом масштабов деятельности дружин возникла их специализация. Указанное направление развития было закреплено Примерным положением о добровольных народных дружинах, утвержденным постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 20 мая 1974 г. № 379 «О дальнейшем совершенствовании деятельности добровольных народных дружин по охране общественного порядка».
Создание оперативных комсомольских отрядов дружинников (ОКОД) явилось одной из наиболее эффективных и массовых форм участия комсомольских организаций в укреплении правопорядка, правовом воспитании молодежи, предупреждении антиобщественных проявлений. Впоследствии Положение о них было утверждено и постановлением Бюро ЦК ВЛКСМ от 26 декабря 1983 г. Комсомольские дружины подчинялись городским (районным) комитетам ВЛКСМ и штабам комсомольских оперативных отрядов.
Долгое время ДНД и их специализированные формы – ОКОД, ДНД на транспорте, бригады по охране социалистической собственности – играли существенную роль в охране общественного порядка. Однако со временем деятельность таких общественных объединений приобретала все более формальный характер, а после принятия Постановления Совета Министров СССР от 12 марта 1987 г. № 333 «Об отмене дополнительных отпусков, предоставленных за выполнение отдельных общественных обязанностей» численность дружин значительно сократилась.
Одной из последних форм участия граждан в охране общественного порядка в СССР стали рабочие отряды содействия милиции (РОСМ). Они появились в Нижнем Новгороде по решению Облисполкома «Об организации отрядов рабочей милиции за счет средств промышленных предприятий области» от 27 февраля 1989 г. Росмовцы получали заработную плату по месту основной работы, оказывая содействие органам внутренних дел по охране общественного порядка. Однако и их деятельность не получила широкого распространения в связи с начавшимися в стране политическими и экономическими преобразованиями.
Необходимо отметить особую форму участия граждан в обеспечении правопорядка в сфере общественной юрисдикции - товарищеские суды. Их деятельность регламентировалась Декретом от 14 ноября 1919 г. «О рабочих дисциплинарных товарищеских судах». После принятия Положения о товарищеских судах (Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 3 июля 1961 г.) началось значительное распространение последних. Практика деятельности товарищеских судов подтвердила их результативность, поэтому в целях повышения эффективности работы было принято Постановление Президиума Верховного Совета СССР от 8 февраля 1977 г. «О дальнейшем совершенствовании деятельности товарищеских судов» и утверждено новое Положение. Товарищеские суды создавались на предприятиях, в учреждениях, организациях, высших и средних учебных заведениях; в сельской местности, в том числе, в колхозах, в домах, обслуживаемых жилищно–эксплуатационными конторами, домоуправлениями или объединяемых уличными комитетами. Товарищеские суды рассматривали нарушения трудовой дисциплины, морально-бытовые нарушения и т. д., дела с альтернативной подсудностью государственных судов, а также те, которые признавались малозначительными.
Наиболее устойчивыми к социальным переменам оказались административные комиссии при исполнительных комитетах районных, городских, сельских, поселковых Советах народных депутатов. Их деятельность определялась Положением «Об административных комиссиях при исполнительных комитетах районных, городских, сельских, поселковых Советов народных депутатов РСФСР и о порядке производства по делам об административных нарушениях», которое было утверждено Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 30 марта 1962 г. (с последующими изменениями и дополнениями). Подведомственность дел об административных правонарушениях для административных комиссий определялась ранее ст. 199 КоАП РСФСР. В соответствии с п. 4 ч. 2 ст. 22.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях субъекты Российской Федерации были уполномочены создавать административные комиссии и иные коллегиальные органы уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушения отнесенные к их подведомственности.
Основными задачами административных комиссий в борьбе с правонарушениями были и остаются профилактика, воспитание, наказание.
Специфика правового положения административных комиссий, форм и методов их деятельности свидетельствует об их особом месте в системе юрисдикционных органов. Они были созданы как органы межведомственной компетенции в области применения к виновным лицам административных санкций и состояли при исполнительных комитетах местной администрации, которым были подотчетны и подконтрольны. Для комиссий характерен коллегиальный характер деятельности.
Наблюдательные комиссии составляли одну из наиболее интересных форм участия граждан в охране общественного порядка. Положение о них было принято Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 30 сентября 1965 г. В нем определялись формы и методы их работы, направленные на исправление и перевоспитание осужденных, а также лиц, освободившихся из мест лишения свободы. В состав наблюдательных комиссий рекомендовалось вводить депутатов Советов, представителей профсоюзных, комсомольских и других общественных организаций и коллективов трудящихся (из числа опытных воспитателей, ветеранов труда, пенсионеров-учителей, офицеров запаса и других лиц). В них не могли входить работники органов внутренних дел, прокуратуры, суда, а также адвокатуры (ст. 4 Положения).
Перестройка, начатая в середине 80-х гг. ХХ в., коснулась всех сфер жизни общества и государства. Слом командно-административной системы, крушение власти КПСС и системы управления государством, упадок производства и экономики способствовал массовому самороспуску ДНД. Отдельные органы власти субъектов Российской Федерации совместно с руководителями предприятий различными способами предпринимали попытки сохранить народные дружины, другие активно создавали службы безопасности и частные охранные предприятия. Изменились не только политические, правовые, организационные, материально-технические, культурно-воспитательные и другие условия, но и взгляды на участие граждан в охране общественного порядка.
В настоящее время у представителей законодательной и исполнительной власти, ученых, многих практических работников правоохранительных органов и населения сложилось неоднозначное отношение к участию граждан в охране общественного порядка в Российской Федерации. Одни категорически отрицают возможность привлечения граждан к охране общественного порядка, считая, что таким образом подменяется деятельность государственных органов. Другие аргументируют свою позицию наличием Федерального закона «Об общественных объединениях», в рамках действия которого граждане имеют реальную возможность реализовать свое право на участие в охране общественного порядка, тем более что уголовное, административное и иное законодательство создают определенные правовые условия для реализации такого права. Третьи, ссылаясь на опыт Советского государства и вклад населения в укрепление правопорядка, считают, что современное законодательство России не позволяет гражданам в полной мере реализовать свое естественное право на участие в охране общественного порядка.
Многие уже осознали, что в любом обществе существует объективная необходимость и социальная потребность участия граждан в охране общественного порядка. Более того, государственная система обеспечения общественного порядка и безопасности не может успешно функционировать без помощи и содействия граждан и их общественных объединений.
С 1991 года Правительством России, Президентом и законодательными органами Российской Федерации предпринимались неоднократные попытки совершенствовать законодательство об участии граждан в обеспечении правопорядка. Так, Постановлением Верховного Совета РСФСР от 18 декабря 1991 г. № 2051-1 было намечено разработать Закон РСФСР «Об участии граждан Российской Федерации в обеспечении правопорядка». В 1992 г. Распоряжением Президента Российской Федерации 15 ноября 1993 г. № 734-рп указанный законопроект был назван в числе приоритетных. Проект закона был разработан, но принят в 1997 г. только в первом чтении. Новый вариант Федерального закона «Об участии граждан Российской Федерации в обеспечении правопорядка» был принят Государственной Думой 25 января 1999 г., 18 февраля того же года одобрен Советом Федерации, а 10 марта 1999 г. – отклонен Президентом России.
Б.Н. Ельцин вместе с отклоненным вариантом направил в Государственную Думу свой проект закона. Государственная Дума 15 марта 2001 г. сняла указанный проект с рассмотрения. Предполагается, что Правительством Российской Федерации будет внесен новый законопроект с учетом в нем всех высказанных замечаний.
Поскольку общефедеральным законодательством исследуемый вопрос не урегулирован, на уровне субъектов Российской Федерации действуют около десяти законов и более 50-ти иных нормативно-правовых актов, специально регулирующих деятельность граждан в указанной сфере, согласно которым народные дружинники наделяются определенными властными полномочиями (проверять документы при наличии законных оснований, участвовать в регулировании дорожного движения и др.). Понятно, что без таких полномочий народные дружины не могут надлежащим образом охранять общественный порядок. Однако в Уставах некоторых общественных формирований записано, что они имеют также право заниматься коммерческой деятельностью. Несложно представить возможные последствия, когда общественные формирования, осуществляющие предпринимательскую деятельность, наделены к тому же государственно-властными полномочиями. Более того, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях четко зафиксировал, что меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях устанавливаются только законом. Это означает неправомочность субъектов Российской Федерации наделять народных дружинников властными полномочиями в иных нормативно-правовых актах, кроме законов.
Осмысление правового статуса граждан и их объединений, участвующих в охране общественного порядка, позволяет рассмотреть последний в целостности и единстве. В условиях первоначального накопления капитала и продолжающегося формирования капиталистических отношений, множественности различных ведомственных государственных органов в Российской Федерации активно формируются институты гражданского общества, в том числе, и правоохранительной направленности. В конечном итоге их динамическая система будет способна не только влиять на правовое сознание, культуру общества, но и дополнять отдельные недостатки и пробелы законодательства и, что особенно важно, противостоять отдельным проявлениям произвола со стороны чиновничьего государственного аппарата.