Понятие, виды и методы административного надзора милиции
В научной литературе на протяжении многих лет административный надзор традиционно рассматривался как важнейшая правовая форма административной деятельности милиции[80]. В то же время некоторые известные российские ученые-административисты считают административный надзор способом (методом) деятельности милиции по обеспечению общественного порядка и безопасности[81], а отдельные из них – функцией милиции[82]. Независимо от подходов, определение понятия административного надзора остается неизменным.
Административный надзор милиции – это систематическое наблюдение органов внутренних дел (сотрудников милиции) за точным исполнением должностными лицами и соблюдением гражданами общеобязательных правил, регулирующих общественный порядок и безопасность, в целях предупреждения и пресечения их нарушений, выявления правонарушителей и привлечения их к ответственности или принятия к ним мер общественного воздействия.
Это так называемый общий административный надзор милиции, который имеет самую широкую сферу воздействия.
Во-первых, он осуществляется в отношении неопределенного круга лиц (физических и юридических) за соблюдением ими общеобязательных правил, содержащихся, например, в федеральных нормативных актах или нормативных актах субъектов Российской Федерации по вопросам охраны общественного порядка, обеспечения общественной безопасности, пользования общественным транспортом, организации и проведения массовых мероприятий и другим.
Во-вторых, административный надзор распространяется на более определенный круг субъектов и по более конкретному кругу вопросов, например, надзор милиции за соблюдением правил лицензионно-разрешительной, паспортно-визовой, учетно-регистрационной систем, правил пребывания (проживания) иностранных граждан в Российской Федерации, правил дорожного движения, правил продажи алкогольной продукции и многим другим.
В-третьих, административный надзор может осуществляться за строго определенным кругом лиц, например, за условно осужденными; а также осужденными, которым назначены виды наказания, не связанные с лишением свободы; несовершеннолетними, состоящими на учете в подразделениях органов внутренних дел по делам несовершеннолетних и некоторыми другими.
Последний вид надзора характерен только для милиции. В специальной и юридической литературе он носит наименование «специальный правоохранительный надзор милиции» или индивидуальный, персонифицированный надзор за отдельными категориями лиц.
Административный надзор милиции осуществляется от имени государства и только по вопросам, отнесенным к компетенции милиции.
Термин «надзор» имеет собственное юридическое содержание. Надзорная функция, в частности, охватывает не только наблюдательные мероприятия милиции, но и ее действия по вмешательству в соответствующие ситуации. В ходе административного надзора в целях пресечения выявленных правонарушений милицией могут быть применены физическая сила, специальные средства и огнестрельное оружие. Кроме того, надзорная функция вбирает в себя регистрационную (например, регистрация иностранных граждан, транспортных средств), лицензионно-разрешительную (выдача (или отказ в выдаче) лицензии на приобретение огнестрельного оружия) и регламентарную (например, выдача обязательных предписаний об устранении выявленных нарушений) подфункции.
И.И. Веремеенко считает, что надзорная деятельность милиции включает также применение административных санкций в отношении поднадзорных объектов (субъектов) и исполнение этих санкций.
Эти направления милицейской деятельности, действительно, сопутствуют надзору, но в силу особой специфики должны, по-видимому, расцениваться как самостоятельные функции милиции – квазисудебная (юрисдикционная) и исполнения наказаний[83].
Общие надзорные полномочия милиции и сфера ее надзора главным образом определены в Законе РФ «О милиции». Полномочия по применению принудительных мер воздействия, в том числе административных наказаний, установлены в Кодексе РФ об административных правонарушениях и принятыми в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации об административной ответственности.
Характерная черта административного надзора состоит в том, что он носит внешний характер, т. е. осуществляется в отношении неопределенного круга лиц, не находящихся в организационном или ином подчинении органам внутренних дел, но на которых законами или подзаконными актами возлагается необходимость соблюдения конкретных правил в сфере общественного порядка и безопасности.
Другая характерная черта, тесно связанная с первой, – административный надзор, как правило, связан с применением административного принуждения. Надзор милиции всегда предполагает возможность принуждения, хотя сам по себе, внешне имея форму официального полицейского наблюдения, не носит принудительного характера.
В осуществлении административного надзора так или иначе участвуют все сотрудники милиции, но для сотрудников службы обеспечения общественного порядка (особенно, для нарядов патрульно-постовой службы), участковых уполномоченных милиции, дорожно-патрульной службы ГИБДД он является одной из важнейших правовых форм их повседневной служебной деятельности. Систематический надзор имеет большое значение для укрепления общественного порядка. Он является также важным психологическим фактором, побуждающим граждан воздерживаться от нарушения установленных правил. Именно поэтому говорят, что нахождение сотрудника милиции в общественном месте в форме – уже профилактика правонарушений.
В практической деятельности милиции сложились следующие методы административного надзора:
1. Непосредственное наблюдение за исполнением (соблюдением) установленных общеобязательных правил должностными лицами и гражданами (метод характерен, например, для нарядов патрульно-постовой службы, участковых уполномоченных милиции, государственной инспекции безопасности дорожного движения, всех сотрудников, несущих службу по охране правопорядка в общественных местах).
2. Периодические проверки исполнения (соблюдения) должностными лицами и гражданами правил, надзор за которыми отнесен к компетенции милиции (метод характерен, например, для работы аппаратов миграционной, в том числе паспортно-визовой службы, службы лицензионно-разрешительной работы, участковых уполномоченных милиции).
3. Проверка и выявление нарушений по жалобам, заявлениям и иным обращениям граждан, организаций, сообщениям в средствах массовой информации, материалам, поступившим из правоохранительных органов, органов местного самоуправления, от общественных объединений (метод характерен, например, для работы участковых уполномоченных милиции, службы дежурных частей органов внутренних дел).
Милиция не ограничивается только принятием мер административного воздействия в отношении правонарушителей, она ведет учет и анализ правонарушений с целью выявления причин, их порождающих, и условий, им способствующих. Для анализа берутся данные как об общем количестве правонарушений, так и отдельно по видам, месту и времени совершения, особенностям субъектов, причинам и т. д. Это позволяет судить о динамике правонарушений в целом и по отдельным видам и, в свою очередь, помогает оценивать эффективность административного надзора.
На основе анализа правонарушений органы внутренних дел информируют органы государственной власти и местного самоуправления, добиваясь от них устранения причин правонарушений, вносят предложения о принятии нормативных правовых актов, их изменении, дополнении или отмене, о расширении участия общественности в охране правопорядка и т. п.
Успешное осуществление административного надзора во многом зависит от правильной оценки оперативной обстановки и расстановки сил милиции. Практика показывает, что имеющиеся возможности в комплексном предупреждении и пресечении правонарушений силами и средствами служб обеспечения общественного порядка, участковых уполномоченных милиции, вневедомственной охраны, государственной инспекции безопасности дорожного движения используются далеко не полностью. Часто при этом не учитывается оперативная обстановка, нет должной целеустремленности, не отлажено должное взаимодействие с общественностью. Правильная расстановка и использование сил и средств милиции требует знания особенностей территории обслуживания, населения, учета времени года и суток[84].
Важным условием четкой организации работы по административному надзору является хорошее знание сотрудниками милиции соответствующих правовых актов и установленных правил поведения. Твердое знание и умелое применение действующего законодательства способствуют воспитанию граждан, повышению их чувства ответственности, укреплению правопорядка и законности в нашем обществе.
§ 2. Институт административного надзора органов внутренних дел
за лицами, освобожденными из мест лишения свободы
В СССР надзор милиции за определенной категорией лиц, освобожденных из мест лишения свободы, был легально учрежден в соответствии с совместным решением ЦК КПСС и Совета Министров СССР, принятым в июле 1966 г.[85], в ряду других мер, направленных на усиление борьбы с преступностью.
На основании этого решения был издан Указ Президиума Верховного Совета СССР «Об административном надзоре органов милиции за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» от 26 июля 1966 г., утвердивший положение об административном надзоре[86]. С вступлением в силу данного Указа надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, принял отчетливо выраженную принудительную форму. В частности, в отношении поднадзорных в целях обеспечения эффективного контроля за их поведением устанавливался специальный правовой режим – совокупность ограничений и дополнительных обязанностей, возлагаемых на поднадзорное лицо (запрет ухода из дома в ночное время; запрет без разрешения милиции выезда за пределы района (города) по частным делам; запрет появляться в определенных местах района (города); явка в орган внутренних дел для регистрации от 1 до 4 раз в месяц и некоторые другие).
Согласно Положению надзор устанавливался за особо опасными рецидивистами, а также лицами, осужденными к лишению свободы за тяжкие преступления, если их поведение в местах лишения свободы свидетельствовало об упорном нежелании встать на путь исправления, либо если они после отбытия наказания (или условно-досрочного освобождения от него) систематически нарушали общественный порядок, правила общежития и, несмотря на предупреждения органов внутренних дел, продолжали вести антиобщественный образ жизни. Срок надзора определялся в шесть месяцев.
Однако уже в первые три года практического применения данной меры, в течение которых, по оценке специалистов, она зарекомендовала себя весьма эффективным принудительным средством предупреждения рецидива преступлений, прояснилась необходимость совершенствования ее правового регулирования. В связи с этим Указом Президиума Верховного Совета СССР от 12 июня 1970 г. был значительно расширен круг лиц, подпадающих под действие Положения. Причем это расширение произошло за счет формального критерия: теперь под надзор подпадали также лица, судимые более двух раз к лишению свободы за любые умышленные преступления. Материальный критерий сохранился: для установления надзора за этой категорией лиц требовалось, чтобы их поведение в местах лишения свободы свидетельствовало об упорном нежелании встать на путь исправления, либо чтобы они после отбытия наказания (или условно-досрочного освобождения от него) систематически нарушали общественный порядок, правила общежития и, несмотря на предупреждения органов внутренних дел, продолжали вести антиобщественный образ жизни.
Указом от 12 июня 1970 г. была увеличена продолжительность надзора: он стал устанавливаться на срок от шести месяцев до одного года. По-прежнему предусматривалась возможность его продления каждый раз еще на шесть месяцев в пределах сроков, указанных законом для погашения или снятия судимости. Все остальные положения Указа от 26 июля 1966 г. не изменились.
После этого законодательство о гласном административном надзоре оставалось стабильным. Лишь в сентябре 1983 г. Указом Президиума Верховного Совета СССР были внесены новые существенные изменения и дополнения в этот правовой институт. Вновь был расширен круг лиц, подпадающих под Положение об административном надзоре, причем опять за счет формального критерия. Надзор стал применяться дополнительно к лицам, судимым два раза к лишению свободы за любые умышленные преступления, а также к ранее освободившимся из мест лишения свободы условно-досрочно или условно с обязательным привлечением к труду и вновь совершившим умышленное преступление в течение неотбытой части срока наказания или обязательного срока работы. Материальный критерий, необходимый для применения надзора, изменен не был.
Этим Указом был пересмотрен порядок учреждения надзора за особо опасными рецидивистами и лицами, упорно не желающими в период отбывания наказания в местах лишения свободы встать на путь исправления. Если раньше надзор в отношении указанных лиц учреждался органами внутренних дел (милицией) по месту жительства поднадзорного, то теперь он стал применяться непосредственно администрацией исправительного учреждения при освобождении. Вплоть до последнего времени начальник исправительного учреждения выносил мотивированное постановление, в котором указывались основания для установления надзора, его срок и определялось время прибытия поднадзорного к избранному им месту жительства. Обязанности и ограничения, предусмотренные Положением, устанавливались начальником органа внутренних дел по прибытии поднадзорного к избранному месту жительства.
В связи с тем, что установление ответственности за нарушение правил гласного административного надзора в СССР всегда относилось к компетенции союзных республик, законодательство об этом развивалось несколько обособленно.
В августе 1966 г. был издан Указ Президиума Верховного Совета РСФСР «Об ответственности за нарушение правил административного надзора». За нарушение правил надзора была установлена административная ответственность в виде штрафа от десяти до пятидесяти рублей. Дела о данных правонарушениях рассматривались судьей единолично с вызовом поднадзорного, совершившего нарушение, и в необходимых случаях – свидетелей.
Тогда же, в августе 1966 г., был издан другой Указ Президиума Верховного Совета РСФСР, включивший в Уголовный кодекс РСФСР ст. 1982 «Злостное нарушение правил административного надзора».
В соответствии с введенной в юридический оборот новой уголовно-правовой нормой под злостным стало пониматься такое нарушение правил, предусмотренных Положением о надзоре, которое совершено, во-первых, с целью уклонения от надзора, во-вторых, если оно совершено лицом, которое дважды в течение года подвергалось административному взысканию за такие же нарушения. Санкция нормы предусматривала ответственность в виде лишения свободы на срок от шести месяцев до двух лет или исправительных работ на срок от шести месяцев до одного года. Однако в связи с изменениями, внесенными в 1982 г. в Основы уголовного законодательства, в соответствии с которыми срок исправительных работ был увеличен до двух лет, санкция этой нормы была несколько ужесточена: исправительные работы стали применяться на тот же срок, что и лишение свободы.
Наконец, в сентябре 1983 г. законодательным актом РСФСР ст. 1982 УК РСФСР была дополнена частью второй, предусматривающей уголовное наказание в виде лишения свободы на срок от одного года до трех лет за самовольное оставление поднадзорным места жительства с целью уклонения от надзора, а также за неприбытие без уважительных причин в определенный срок к избранному месту жительства лица, в отношении которого надзор установлен администрацией исправительного учреждения при освобождении из мест лишения свободы.
Таким образом, последними из приведенных законодательных актов Союза ССР и союзных республик было значительно усовершенствовано состояние правовой урегулированности порядка установления и осуществления надзора, во всяком случае в плане его полноты и завершенности.
По законодательству, действовавшему до сентября 1983 г., надзор устанавливался исключительно органами внутренних дел (милицией) по месту жительства поднадзорного. Это распространялось в том числе на особо опасных рецидивистов и на лиц, в отношении которых надзор учреждался на основании заключения администрации исправительного учреждения и наблюдательной комиссии. Однако данные лица, избрав при освобождении место жительства, нередко к нему не являлись, уклоняясь от установления надзора. Тем не менее они не подлежали ни уголовной, ни даже административной ответственности, поскольку под надзор они взяты не были и не могли рассматриваться как нарушители его правил. Состав правонарушения отсутствовал. Этот пробел в законодательстве способствовал уклонению от надзора значительного числа подпадавших под него лиц.
Трудно было признать нормальным и такое положение, когда поднадзорный, уклонившийся от надзора и скрывшийся с места жительства, иногда отсутствующий более года, после обнаружения по окончании срока надзора не привлекался к ответственности. Между тем, при уклонении от надзора лицо нарушало одновременно все его правила, лишало орган внутренних дел возможности контролировать его поведение, прерывало воспитательный процесс. Это было равносильно самоликвидации надзора лицом, под ним состоящим. Недостаточное правовое обеспечение института административного надзора в этом отношении способствовало уклонению определенного количества лиц от установленного надзора. Поэтому дополнения, внесенные в ст. 1982 УК РСФСР, усиливая принудительный потенциал и расширяя сферу надзора, несомненно, способствовали его эффективности.
Этот вид надзора в юридической литературе носил наименование «специальный надзор милиции» или индивидуальный, персонифицированный надзор[87]. Сущность такого надзора состояла в контроле за поведением состоящего под ним лица, оказании на него необходимого воспитательного воздействия и предоставлении необходимой помощи (в частности, в трудовом и бытовом устройстве). Именно контроль, воспитание и помощь являлись главными элементами предупредительного механизма надзора.
В то же время необходимо подчеркнуть, что институт административного надзора для своего времени в достаточной степени гарантировал соблюдение прав поднадзорных. Так, для установления и каждого случая продления надзора требовалась санкция прокурора. Дела об административных правонарушениях (до возбуждения уголовного дела – не менее двух раз) рассматривались судьей, который каждый раз оценивал законность установления (продления) надзора. Предусматривалось право обжалования законности установления как самого надзора, так и отдельных его ограничений.
Начиная с 1990-х гг. развитие законодательства о гласном административном надзоре, по-видимому, под влиянием весьма жесткой научной критики, развернувшейся на страницах юридической литературы[88], пошло по радикальному и непоследовательному пути. Прежде всего речь идет о почти механическом исключении из законодательства уголовной ответственности за злостное нарушение правил административного надзора[89]. Адекватного усиления административной ответственности не произошло, поэтому в отношении судимых лиц, грубо нарушающих правила административного надзора (не прибывших к избранному месту жительства из исправительного учреждения, скрывшихся с постоянного места жительства и т. п.) данный институт оказывался явно неэффективным, а обеспечивающее его законодательство – пробельным.
Закон РФ «О милиции» 1991 г. термин «административный надзор» не употребляет вообще в силу его якобы «нецивилизованности». Соответствующая обязанность милиции сохранилась, но стала формулироваться следующим образом «контролировать в пределах своей компетенции соблюдение лицами, освобожденными из мест лишения свободы, установленных для них в соответствии с законом ограничений; участвовать в предусмотренных законом случаях в контроле за поведением осужденных, которым назначены виды наказания, не связанные с лишением свободы, либо наказание назначено условно» (п. 18 ст. 10 Закона РФ «О милиции»). Ввиду отсутствия необходимого нормативно-правового обеспечения данное положение закона остается декларативным.
Серьезнейшей реформации в этой части подвергся Уголовно-исполнительный кодекс РФ, введенный в действие 1 июля 1997 г.
Исправительно-трудовой кодекс РСФСР 1960 г. предусматривал специальную 20-ю главу «Административный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы». Согласно ст. 183 действующего УИК РФ за всеми лицами, освобожденными от отбывания наказания (не только за освобожденными из мест лишения свободы и независимо от их поведения), осуществляется контроль в соответствии с законодательством Российской Федерации и нормативными правовыми актами. Но где это законодательство, где правовые акты, к которым отсылает эта статья?! Их мы не находим[90]. В то же время Положение об административном надзоре формально-юридически продолжает действовать.
Несмотря на столь искаженную нормативную основу, административный надзор устанавливался как администрациями исправительных учреждений, так и органами внутренних дел вплоть до последнего времени. Лишь с изданием приказа МВД России от 12 февраля 2003 г. № 98 «О признании неприменяемыми нормативных правовых актов МООП СССР, МВД СССР, МВД РСФСР», в том числе соответствующей инструкции, данная мера перестала применяться.
Отметим, что по мнению опрошенных практических работников[91], большинство поднадзорных, несмотря на отсутствие по закону какой-либо ответственности, в силу своеобразного «ритуализма», привычки соблюдать требования сотрудников органов внутренних дел все же не нарушали установленных ограничений и находились под контролем милиции. Между тем, речь идет о лицах, которые, судя по их предшествующей преступной деятельности, обладали наиболее ярко выраженной антиобщественной установкой, можно сказать, составляли ядро преступного мира.
Оппоненты обосновывали юридическую сомнительность данного института со стороны двух позиций: а) вряд ли можно считать, что внесудебное ограничение прав и свобод гражданина, каково бы оно ни было, отвечает конституционным принципам; б) этот институт был задуман как средство индивидуальной профилактики рецидива, а превратился в его крупнейший рассадник[92]. С первой позицией необходимо согласиться: действительно, установление ограничений поднадзорному судом в большей степени соответствовало бы принципам правового государства. В этой части институт административного надзора, безусловно, нуждается в «модернизации». С другим же аргументом согласиться нельзя. Исследования автора настоящей главы за более чем 10-летний период действия рассматриваемого института показали, что административный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, в Омской и Новосибирской областях прекращался в связи с привлечением поднадзорного к уголовной ответственности в 30-35 % случаев. В Тюменской области – в 22 %. Если взять за среднюю цифру – 30 %, то из них в 20 % случаев поднадзорные привлекались к уголовной ответственности за злостное нарушение правил административного надзора (причем, как правило, без лишения свободы), и лишь 10 % – за совершение иных преступлений. Можно твердо сказать, что учитывая стойкую антиобщественную установку личности поднадзорных, это небольшая цифра.
Весной 2004 г. внимание специалистов привлекла информация о встрече Президента РФ с руководителями Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного судов, на которой В.В. Путин предложил обсудить проблему возможности возвращения к административному надзору за лицами, совершившими тяжкие и особо тяжкие преступления и отбывшими срок наказания в местах лишения свободы. По словам главы государства, эту проблему поставил Генеральный прокурор РФ, который аргументировал это необычным ростом рецидивных преступлений. Более трети освобожденных из мест лишения свободы вновь встают на преступный путь. В отношении лиц, отбывших наказание за совершение особо тяжких преступлений, в частности убийств, этот показатель составляет почти 50 %. Генеральный прокурор объяснил эту негативную тенденцию тем, что в последнее время с лиц, освободившихся из мест лишения свободы, был снят административный надзор. «Предпринятый нами два года назад шаг в законодательстве, когда мы перестали заниматься административным надзором, к сожалению, дал плохой результат. Между тем, нормативная база для подобного надзора существует во многих развитых странах, в частности, в США, Великобритании и Франции», – отметил Генеральный прокурор. При этом он обратил внимание Президента на парадокс, который заключается в том, что сегодня условно-досрочно освобожденные находятся под административным контролем, то есть правоохранительные органы следят за их поведением, а люди, которые не исправились, не встали на путь искреннего раскаяния, из поля зрения правоохранительных органов выпали.
Руководители судов в целом одобрили идею восстановления административного надзора, высказав ряд замечаний, связанных, главным образом, с необходимостью создания уравновешивающих механизмов, чтобы общество двигалось в направлении правового государства. Разработан и соответствующий законопроект.
В поддержку намерения, высказанного на необычно высоком для него уровне, подчеркнем, что административный надзор милиции за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, является испытанным многолетней (почти сорокалетней!) практикой эффективным принудительным правовым средством предупреждения рецидива преступлений, и его юридическое восстановление в модернизированном виде, безусловно, повысит действенность работы правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Усовершенствования, на наш взгляд, должны быть связаны прежде всего с введением судебного порядка установления и продления надзора, избрания поднадзорному ограничений и возложения обязанностей, рассмотрения дел об их нарушении, а также обжалования незаконных действий и решений надзирающих органов.