Понятие, задачи и принципы деятельности российской милиции

Понятие милиции. Только при правильном понимании социального назначения и сущности милиции можно адекватно определить ее компетенцию и взаимоотношения с другими государственными институтами. Особенно это важно в современных условиях, когда в обыденном сознании, да и в так называемых официальных кругах представления о назначении милиции в обществе и ее месте в государственном механизме часто далеки от тех, которые должны были бы иметь место в правовом государстве.

Место милиции в механизме российской государственности определено Законом Российской Федерации от 18 апреля 1991 г. № 1026-1
«О милиции» (далее – Закон РФ «О милиции»). Статья 1 Закона прямо определяет ее как систему государственных органов исполнительной власти, призванных защищать жизнь, здоровье, права и свободы граждан, собственность, интересы общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств и наделенных правом применения мер принуждения в пределах, установленных данным Законом и другими федеральными законами.

Термин «милиция» происходит от латинского слова mille (тысяча, легион), которое, в свою очередь, легло в основу слова militia, первоначально обозначавшее у римлян службу солдата-пехотинца. Со времени учреждения постоянной армии в противоположность ей милицией стали называть войско, формируемое только на время войны, род ополчения, совокупность всех обученных военному делу военноспособных граждан, срок обучения которых сводился до минимума. В мирное время кадров для образования милиции не содержалось вовсе, или они содержались в самом незначительном составе. Армия, организованная на таких началах, называлась милиционной[32].

Ю.П. Соловей отмечает, что в России термином «милиция» обозначают правоохранительное формирование, аналоги которого в большинстве зарубежных стран известны как «полиция». Термин «полиция» произошел от греческого «полис»(город, государство) и означал на первых порах государственное управление. С течением времени объем этого понятия сужался, и уже к концу XIX в. общепринятым стало представление о полиции как учреждении, охраняющем жизнь, здоровье, имущество, общественный порядок и публичную безопасность. Не случайно страны Балтии, Молдавия, Грузия, Азербайджан и некоторые другие бывшие советские республики переименовали милицию в полицию. В России, в силу влияния идеологических стереотипов, название сохранилось. Тем не менее, необходимо четко представлять, что российская милиция с организационно-правовой точки зрения была и остается по существу не чем иным, как обычной полицией[33].

Закон «О милиции» раскрывает понятие милиции посредством формулировки «система государственных органов исполнительной власти». Представляется, что она несколько неточна, ибо милиция состоит не только из органов, но и из учреждений[34] (например, медицинских вытрезвителей, изоляторов временного содержания и т. д.), а также строевых подразделений (отрядов милиции особого назначения, полков, батальонов, рот, взводов патрульно-постовой службы милиции, дорожно-патрульной службы Государственной инспекции безопасности дорожного движения, милиции вневедомственной охраны). Однако очевидно, что милиция является именно государственной структурой. Следовательно, поскольку согласно Конституции Российской Федерации (ст. 12) органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, милиция не может состоять с ними в отношениях подчиненности, подотчетности, подконтрольности или функционировать в их составе.

В соответствии с ч. 2 ст. 1 Закона РФ «О милиции» «милиция входит в систему Министерства внутренних дел Российской Федерации»[35]. Помимо милиции, составляющей большую часть личного состава органов внутренних дел, структурными звеньями МВД России являются также Следственный комитет, Федеральная миграционная служба, Главное командование внутренних войск.

Вместе с тем милицию нельзя характеризовать как цельную, единую, обособленную на всех уровнях службу. В МВД России и нижестоящих органах внутренних дел нет соответственно Главного управления (Департамента, Управления) и управлений (отделов) милиции. Милицейские аппараты управления раздроблены и действуют в составе органов внутренних дел под руководством их начальников.

Поскольку, как это следует из Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации»[36], а также Указа Президента Российской Федерации от 20 мая 2004 г. № 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти»[37], МВД России относится к федеральным органам исполнительной власти, руководимым непосредственно Президентом Российской Федерации, милицию в целом можно характеризовать не просто как государственную, а как федеральную силовую структуру.

Очень важным моментом для понимания истинной социальной роли милиции является такой ее признак, как наделенность «правом применения мер принуждения» (было бы точнее, если бы в законе речь шла о «праве непосредственного принуждения»). Действительно, милиция вообще не может быть понята вне ее права насильственно заставлять, понуждать к исполнению закона, причем, и это очень важно, без предварительного вынесения какого-либо постановления о применении непосредственного принуждения. В этом состоит ее коренное отличие от всех иных структур исполнительной власти, в том числе и правоохранительных органов. Сказанное, разумеется, не означает, что деятельность милиции – сплошное насилие. В реальной практике оно гарантирует достижение милицией законных целей чаще всего одной лишь потенциальной возможностью своего применения. Принуждение, насилие – не цель, а средство деятельности милиции, но такое средство, которое и позволяет ставить перед ней соответствующие цели[38].

Задачи милиции. Как справедливо заметил Ю.П. Соловей, «с учетом социального назначения милиции можно утверждать, что ее задачи относятся к сфере противоправных деяний, а также аналогичных им по угрозе, создаваемой жизни, здоровью, достоинству, правам и свободам граждан, законным институтам общества и государства, общественно опасных событий»[39].

Вопрос о задачах милиции – это вопрос о характере и пределах ее вмешательства в частную и общественную жизнь, и поэтому четкое их обозначение в законе служит фактором последующего эффективного правового регулирования деятельности милиции.

Задачи милиции представляют собой цели, достижения которых она должна добиваться всей своей деятельностью. В свою очередь, содержание задач любого органа исполнительной власти определяется его социальным назначением. Из задач вытекают обязанности милиции, которые обусловливают перечень прав, ей предоставляемых[40].

Задачами милиции являются:

– обеспечение безопасности личности;

– предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений;

– выявление и раскрытие преступлений;

– охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности;

– защита частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности;

– оказание помощи физическим и юридическим лицам в защите их прав и законных интересов в пределах, установленных Законом РФ «О милиции».

Иные задачи на милицию могут быть возложены только Законом РФ «О милиции».

Первой и, следовательно, приоритетной среди задач, возложенных на милицию, законодатель называет обеспечение безопасности личности. Формулировка данной задачи, звучавшей в прежней редакции Закона РФ «О милиции» как «обеспечение личной безопасности граждан», приведена в соответствие с терминологией Закона Российской Федерации от 5 марта 1992 г. «О безопасности»[41]. В последнем безопасность определяется как состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз.

Обеспечение безопасности личности как важнейшая задача милиции предполагает ее обязанность принимать в пределах предоставленных законом полномочий исчерпывающие меры к предотвращению, устранению, снижению угрозы конституционно закрепленным правам и свободам конкретного человека (право на жизнь, достоинство личности, свободу и личную неприкосновенность, неприкосновенность частной жизни, жилища, свободу передвижения, частной собственности и т. д.), вызываемой преступными, административно наказуемыми деяниями или общественно опасными событиями. Рассматриваемая задача решается милицией, например, в ходе реагирования на заявления гражданина о телефонном хулиганстве или семейно-бытовом конфликте, в процессе охраны свидетелей, потерпевших и т. п. Следует подчеркнуть, что Закон РФ «О милиции» не обусловливает принятие со стороны милиции мер к обеспечению безопасности личности наличием заявления соответствующего лица.

Задачу предупреждения преступлений перед милицией целесообразнее ставить, как представляется, лишь в плане их предотвращения, т. е. принятия упреждающих мер, когда имеются данные о возможном их совершении (конкретными лицами, в конкретном месте, в конкретное время, конкретными орудиями и т. п.).

Для решения данной задачи Закон РФ «О милиции» уполномочивает ее принимать меры административно-правового, уголовно-процессуального, оперативно-разыскного, организационного и воспитательного характера.

Задачей милиции является предупреждение не только преступлений, но и административных правонарушений. В то же время Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ) не предусматривает обязанность государственных органов (следовательно, и милиции) разрабатывать и осуществлять мероприятия, направленные на предупреждение административных правонарушений. Действительно, весьма трудно, если вообще возможно, привести примеры из милицейской практики, когда предупредительные мероприятия касались бы только административных правонарушений. Осуществление подобных мероприятий в условиях современной криминальной обстановки и нынешнего уровня ресурсной обеспеченности милиции является непозволительной роскошью. Кроме того, в силу «тематического единства» подавляющего большинства преступлений и административных правонарушений, их общего генезиса предпринимаемые милицией меры способствуют предупреждению и тех, и других. В этой связи задачу предупреждения административных правонарушений следует рассматривать прежде всего как задачу раннего предупреждения преступлений.

Пресечение преступлений и административных правонарушений как задача милиции состоит в принудительном прекращении преступных или административно наказуемых деяний, недопущении возникновения (усугубления) их общественно опасных, вредных последствий. Милиция обязана пресекать все преступления и административные правонарушения. Она не вправе бездействовать, даже если совершающееся преступление или административное правонарушение подследственно (подведомственно) иным государственным органам. Вместе с тем необходимо отметить, что в соответствии с гл. 27 КоАП РФ административные правонарушения, дела о которых рассматриваются либо протоколы о совершении которых составляются иными, нежели милиция, органами и должностными лицами,пресекаются сотрудниками милиции применением доставления, административного задержания, досмотром, изъятием вещей и документов и иными мерами обеспечения производства по делу об административном правонарушении только в случае обращения к ним должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы о соответствующих административных правонарушениях.

Выявление и раскрытие преступлений – еще одна задача милиции.

Как показывает практика, большое количество преступлений навсегда или на какое-то время остается латентным, неизвестным не только милиции, другим организациям и гражданам, но иногда даже самим потерпевшим. Причины тому разные – неочевидность ряда общественно опасных деяний и их последствий, сокрытие признаков и следов преступления совершившими их лицами, нежелание в силу различных обстоятельств потерпевших и свидетелей сообщать в правоохранительные органы о преступлениях и т. п. Общество и государство не могут относиться к данной проблеме безучастно, ибо это повлекло бы снижение государственного контроля над преступностью до неприемлемого уровня, обернулось бы существенным ослаблением гарантий прав и свобод граждан. Выдвигая перед милицией задачу выявления преступлений, государство создает необходимые организационно-правовые предпосылки реализации важного, рассчитанного прежде всего на предупредительный эффект, принципа обеспечения неотвратимости ответственности за совершенное преступление.

Для выявления преступлений закон уполномочивает милицию на применение различных мер, в том числе и принудительного характера.

Такая задача милиции, как раскрытие преступлений, включает в себя установление, обнаружение лиц, их подготавливающих, совершающих или совершивших.

Поскольку милиция – это важнейшая составная часть органов внутренних дел, являющихся согласно ст. 40 УПК РФ органом дознания и обязанных наряду с другими субъектами осуществлять от имени государства функцию уголовного преследования, указанная задача поставлена перед ней также и уголовно-процессуальным законом. В соответствии с ч. 2 ст. 21 УПК РФ в каждом случае обнаружения признаков преступления орган дознания принимает предусмотренные им меры по установлению события преступления, изобличению лица или лиц, виновных в совершении преступления.

Охрана общественного порядка есть традиционная полицейская задача. Ее можно определить как осуществляемую в публичных (общественных), а при наличии сведений о возникшей угрозе безопасности личности, общества или государства – и в иных местах деятельность по надзору за соблюдением действующего там законодательства и защите жизни, здоровья, чести, достоинства человека, собственности, других прав и свобод физических и юридических лиц, интересов общества и государства от преступных, административно наказуемых посягательств и общественно опасных событий[42].

Основным средством охраны общественного порядка является патрульно-постовая служба милиции общественной безопасности (ППС). Главная особенность ППС состоит в том, что, в отличие от других служб, реализующих ограниченный круг специальных функций, она в известной мере принимает участие в решении практически всех задач, возложенных на милицию. По объему своих функций и численности личного состава ППС является универсальной и самой многочисленной службой милиции и органов внутренних дел в целом.

С учетом установленного Законом РФ «О милиции» ее социального назначения, возложение на нее задачи обеспечения общественной безопасности является вполне естественным. Общественная безопасность (безопасность общества) есть состояние защищенности от угроз неопределенного круга лиц и их сообществ – трудовых коллективов, жителей села, жильцов многоквартирного дома, пассажиров воздушного судна, заложников, болельщиков, участников спортивных соревнований, демонстраций, пешеходов, водителей, толпы, просто прохожих, а в итоге – общества в целом.

Источниками опасности, с которыми имеет дело милиция, призванная решать задачу обеспечения общественной безопасности, являются противоправные деяния отдельных граждан и их групп, транспортные средства, оружие, боеприпасы, взрывчатые материалы, радиоактивные и сильнодействующие ядовитые вещества (ртуть, метанол и т. п.), наркотические средства, дикие и домашние животные, пожары, стихийные бедствия (землетрясения, наводнения, оползни, ураганы, снежные заносы, сели и т. п.), аварии и катастрофы на транспорте, производстве и т. п., эпидемии, эпизоотии и другие чрезвычайные ситуации.

Собственность является одним из объектов, защищаемых милицией в рамках решения очередной задачи, возложенной на милицию.

Обращает на себя внимание то, что в ряду форм собственности, защита которых отнесена к задачам милиции, вопреки недавней, еще очень стойкой традиции на первом месте стоит не государственная, а частная собственность. Подобная норма демонстрирует последовательность государства в его стремлении обеспечить реализацию конституционного положения о том, что «человек, его права и свободы являются высшей ценностью».

Перечень задач милиции замыкает «оказание помощи физическим и юридическим лицам в защите их прав и законных интересов» в пределах, установленных Законом РФ «О милиции».

Постановка перед милицией подобной, так сказать, «некриминальной» задачи проистекает из организационно-правовых особенностей милиции, обусловливаемых, в свою очередь, ее социальной сущностью – способностью применять силу.

Часть 2 ст. 2 Закона РФ «О милиции» устанавливает, что иные, помимо перечисленных в ч. 1 данной статьи задачи, могут быть возложены на милицию не просто «только законом», как было прежде, а «только настоящим Законом». Подобная формулировка, по-видимому, призвана создать исполнительной власти дополнительные юридические препятствия использования милиции вопреки ее социальному назначению. Нормативные правовые акты органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, ставящие перед милицией новые, не указанные в Законе о милиции задачи, теперь не подлежат исполнению, если одновременно с их принятием не внесены соответствующие изменения и дополнения в Закон РФ «О милиции».

Принципы деятельности милиции. В общем виде принцип определяется как основное, исходное положение какой-либо теории, учения
и т. д.; руководящая идея, основное правило деятельности. Установленные законом принципы деятельности милиции – это основополагающие начала, идеи, на которых должна строиться ее деятельность в целом. В них отражаются представления законодателя о месте и роли милиции в обществе и государстве, допустимых пределах, методах и средствах ее вмешательства в социальную жизнь.

Принципы деятельности милиции, как и других органов исполнительной власти, во многом обусловлены нормами Конституции Российской Федерации. Они могут быть выведены путем анализа содержания нормативного материала, относящегося к сфере милицейской деятельности. Тот же факт, что законодатель счел необходимым закрепить в нормативном порядке непосредственно сформулированные им принципы деятельности милиции, не должен, на наш взгляд, расцениваться просто как дань модной традиции включать в тексты законов нормоположения декларативного, пропагандистского характера. Обретя форму нормативных предписаний, принципы деятельности милиции, так сказать, ввели ее в «систему координат», определенные рамки, наложили на нее известные ограничения. Принципы деятельности милиции в той или иной степени конкретизируются и детализируются в других статьях Закона РФ «О милиции», иных нормативных правовых актах.

В статье 3 Закона РФ «О милиции» речь идет о пяти принципах деятельности милиции:

– уважения прав и свобод человека и гражданина;

– законности;

– гуманизма;

– гласности;

– взаимодействия при решении стоящих перед милицией задач с другими государственными органами, органами местного самоуправления, общественными объединениями, трудовыми коллективами и гражданами, а также муниципальными органами охраны общественного порядка, деятельность которых регулируется федеральным законом, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Приоритетное место «уважения прав и свобод человека и гражданина» в системе принципов деятельности милиции обусловлено тем, что в Российской Федерации «человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства» (ст. 2 Конституции Российской Федерации). Поскольку деятельность милиции, в отличие от других органов исполнительной власти, по необходимости связана с применением принуждения, она может заключать в себе существенную угрозу правам и свободам человека и гражданина. Отсюда та особая значимость, которая придана законодателем общеправовому принципу уважения и соблюдения прав и свобод человека и гражданина применительно к деятельности милиции.

Принцип законности является производным от общеправового, присущего всем отраслям права, получившего свое закрепление в ст. 15 Конституции Российской Федерации: «Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы». Под законностью как принципом деятельности милиции следует понимать безусловное и точное соблюдение законов и иных нормативных правовых актов всеми без исключения сотрудниками милиции.

Реализация принципа гуманизма в деятельности милиции предполагает прежде всего гуманное, человечное отношение ко всем гражданам, вовлеченным так или иначе в орбиту ее функционирования. Речь идет прежде всего о жертвах преступлений и административных правонарушений; лицах, оказавшихся в беспомощном состоянии; иных законопослушных гражданах. Вместе с тем – и это надо подчеркнуть особо – милиция обязана проявлять гуманное отношение также и к лицам, которые совершили, совершают или подозреваются в совершении преступлений и административных правонарушений. Гуманизм в деятельности милиции означает, что ее сотрудники по возможности стремятся избегать причинения кому-либо вреда, устранять, облегчать неудобства, стеснения и лишения, которые испытывают или могут испытывать контактирующие с ними граждане. Однако здесь имеются в виду только те стеснения, которые прямо не вытекают из закона или явно им не подразумеваются.

Гласность как принцип деятельности милиции означает ее открытость, доступность для ознакомления отдельным гражданам, организациям, средствам массовой информации и обществу в целом. В цивилизованном, демократическом государстве полиция никак не может являться закрытым институтом. В противном случае ее деятельность – не понятая и, следовательно, не поддерживаемая населением – будет обречена на провал. Это, в свою очередь, не может не ослаблять устои государства.

Пределы действия и конкретные формы проявления принципа гласности установлены Законом о милиции и иными нормативными правовыми актами, в том числе о государственной тайне. Следует особо подчеркнуть, что в сфере оперативно-разыскной деятельности милиции принцип гласности практически утрачивает свое значение. Согласно ст. 3 Федерального закона от 12 августа 1995 г. «Об оперативно-разыскной деятельности» гласность как принцип замещается принципом конспирации. Он означает необходимость использования при осуществлении оперативно-разыскной деятельности методов, приемов, правил и средств, позволяющих сохранять в тайне от лиц, причастных к совершению преступлений, а значит, и окружающих действия милиции по выявлению, раскрытию преступлений, розыску лиц, их совершивших.

Взаимодействие как один из принципов может выражаться в обмене информацией, совместном планировании каких-либо мероприятий, совместном их осуществлении и в иных формах. В силу ресурсной недостаточности милиции только при хорошо налаженном ее взаимодействии с иными организациями и лицами, привлекаемыми к решению задач милиции, возможно удовлетворительное функционирование этого правоохранительного органа.

Вместе с тем следует подчеркнуть, что, в отличие от всех перечисленных выше, принцип взаимодействия имеет, скорее, не правовой, а организационный характер. Подавляющее большинство правоприменительных решений принимается милицией и ее сотрудниками самостоятельно в соответствии с действующими правовыми нормами. Закон не обязывает их при этом советоваться или согласовывать свои действия с какими-либо организациями или лицами.