Глава 6 структура американского права: исполнительная политика

Административный сектор юридической системы является наиболее быстро растущей частью, и в этом его явное преимущество. Это организм, чьи тело и кости сделаны из сотен учреждений, советов, комитетов, комиссий и тому подобных органов, запускающих свои щупальца во все мыслимые аспекты современной жизни. Эта область, как правило, наиболее часто подвергается нападкам: дерегуляризация является на сегодня одним из самых популярных слов, и администрация Рейгана выиграла выборы 1980 года именно под флагом борьбы с «бюрократией». В действительности никто всерьез не думает, что близится конец административного права. Даже наиболее ревностные «сокращатели» надеются максимум на то, что им удастя срезать дюйм или два с его огромной массы; мили и мили все равно останутся нетронутыми. Довольно легко привести примеры административных учреждений или административных судов. Но крайне трудно дать точное обобщающее определение административному сектору. При попытке все-таки дать подобное определение оказалось, что лучшим является определение, построенное на отрицании: административным сектором является все, что останется праву и правительству после того, как мы удалим суды и законодательные органы, президента, губернаторов, мэров и учреждения, ведающие национальной безопасностью. Остаток, то есть все то, что в юридической системе относится к правовым нормам, политике и к тому, что создает нормы и политику, и представляет собой административный сектор.

Этот остаток включает в себя бесчисленное количество мужчин и женщин и огромный аппарат. Здесь мы можем назвать Межрегиональную торговую комиссию, Управление пищевых продуктов и медикаментов, Комиссию по ценным биржевым бумагам, Национальный совет по аэронавтике, Федеральную торгово-промышленную комиссию, Федеральную комиссию по полномочиям и десятки других важных федеральных органов. Многие из этих учреждений имеют дублирующие организации на уровне штатов, а многие — нет.

С другой стороны, штаты имеют многие учреждения, которые не обладают реальным общенациональным эквивалентом. Среди подобных учреждений — большая часть советов по выдаче лицензий на право занятия определенной деятельностью. Эти малозаметные учреждения (размещающиеся, как правило, в небольших офисах в столицах штатов) принимают квалификационные экзамены, составляют правила и выдают лицензии на право работать врачом, медсестрой, водопроводчиком, часовщиком, парикмахером, психиатром, акушеркой и так далее.

Если мы сложим вместе все эти советы, то окажется, что их малозаметная (по отдельности) деятельность крайне важна. Каждый штат имеет много подоб-

ных лицензионных советов. Некоторые профессии (например, врач) универсально подчинены лицензионным нормам. Во всех штатах существует общий перечень лицензионных функций наряду с некоторыми местными дополнениями и изменениями. Штат Теннесси имеет совет штата по бухгалтерским работникам, экзаменационный совет для архитекторов и инженеров, советы, аттестующие парикмахеров, косметологов, руководителей похорон и бальзамировщиков, посредников по заключению сделок, брокеров, занимающихся недвижимым имуществом, «зарегистрированных профессионалов в области охраны окружающей среды», земельных инспекторов, аукционистов, лиц, контролирующих санитарно-эпидемиологическую обстановку, местных налоговых инспекторов, частных детективов и контролеров полиграфических изданий, не говоря уже о представителях самой гуманной профессии — врачах, медсестрах, ветеринарах, психиатрах, логопедах, дантистах, хирургах, окулистах, ревматологах, разного рода фармацевтах и тех, кто практикует искусство массажа с помощью рук или механических или вибрационных приборов.

Административные органы также можно обнаружить и на местном уровне, например районные апелляционные советы. Они заняты решением вопросов типа:

могут ли мистер и миссис Смит открыть ресторан на Эльм-стрит или Эльм-стрит должна остаться чисто жилой улицей. Этот вопрос не является глобальным, но его решение очень многое значит для Смитов и их непосредственных соседей. На местном уровне существуют также парковые комиссии, портовые власти, комиссии, ведущие мостами, и налоговые инспекции, существуют районные управления по уборке территорий и учреждения, занимающиеся контролем за насекомыми, и — что наиболее важно — имеются местные учреждения, ведающие школами.

Имеют ли эти учреждения и органы разных уровней, составляющие пирамиду, между собой что-либо общее? В целом они представляют собой любопытную смесь зависимости и независимости. Жизнь всем этим комиссиям и учреждениям дает акт Конгресса, или закон, выпущенный легислатурой штата, или указ муниципалитета. Их «родители» могут также и приговорить их к «смерти», просто отменив ранее принятый закон или указ. На практике это происходит крайне редко. Однажды появившись на свет, они крепко цепляются за жизнь и обязательства, данные их «родителями». Но все же на свалке истории можно отыскать немало останков погибших учреждений. Во время второй мировой войны, например, Ведомство по регулированию цен обладало почти диктаторской властью, фиксируя цены, уровень зарплаты, налоги. Сегодня это только история.

Во многих учреждениях имеет место любопытное смешение властей. С одной стороны, они действуют как легислатуры, то есть сами издают правила и инструкции. Управление пищевых продуктов и медикаментов (УППМ), например, решает, какие химикаты могут быть добавлены в пищевые продукты. Это управление, как и легислатура, имеет штатных сотрудников и инспекторов, проводящих в жизнь его решения. Оно может действовать и как суд; если компания, производящая пищевые продукты, жалуется на некоторые жесткие нормы и решения управления, учреждение может устроить слушание, оценить свидетельства и вынести разумное решение. Так, в 1981 году УППМ в результате долгих дебатов постановило, что сахарозаменитель, именуемый аспартаймом, безопасен и может быть использован при приготовлении пищи, а производители аэрозоля для носоглотки, именуемого «Айлевайр», не смогли доказать, что их продукт эффективен, и его использование не было одобрено. Многие учреждения занимаются даже публикацией своих отчетов. Тома заключений Национального совета по трудовым отношениям ложатся на полки юридических библиотек. Они содержат отчеты о принятых этой организацией решениях, которые зачастую столь же важны, как и решения судов.

Некоторых ученых и политиков тревожит быстрый рост числа административных учреждений. Они смотрят на этот процесс как на развитие раковой опу-

холи. Однако тот факт, что административный штат столь массивен и всепроникающ, должен означать, что в основе этого явления лежит настоятельная общественная потребность. И очевидно, она существует — потребность непрерывного, систематического, планируемого внимания к общественным проблемам и интересам. Внимание же, уделяемое остальными органами управления, весьма кратковременно и эпизодично. Конгресс движется неровной походкой от кризиса к кризису, суд — от дела к делу. Только Комиссия по ценным бумагам и биржам с постоянным упорством следит за коловращением акций, финансовыми отчетами и тому подобными вещами. Только УППМ инспектирует компании по производству медикаментов. Только Федеральная комиссия по средствам Коммуникации имеет постоянную прописку в мире телевизионных сетей.

Американское правительство в большей или меньшей степени отражает процессы, происходящие в сообществе в целом. Объемы планирования и управления в правительстве выросли вслед за всевозрастающими объемами планирования и управления в бизнесе. Большой бизнес регулирует деятельность своих частей, единиц и подразделений с помощью формальных правил. Деятельность рабочих, длительность рабочего дня регулируются при помощи инструкций; трудовое право возвело в закон образцы устройства рабочих мест и командных взаимоотношений с нанимателем. Административная система — это общественная, официальная форма всепроникающей частной реальности.