Специализированные федеральные суды
Конституция РФ и российское судоустройственное законодательство допускают создание специализированных судов. В частности, ст. 4 Закона о судебной системе предусмотрены специализированные суды, входящие в систему судов общей юрисдикции, а также специализированные арбитражные суды.
Указанная норма обозначает потенциальные возможности развития судебной системы РФ. В рамках судебной системы Российской Федерации в целом специализированными судами в определенном смысле можно считать арбитражные суды. В системе арбитражных судов учрежден Суд по интеллектуальным правам, который является специализированным арбитражным судом, рассматривающим в пределах своей компетенции дела по спорам, связанным с защитой интеллектуальных прав, в качестве суда первой и кассационной инстанций. Порядок формирования, состав и полномочия Суда по интеллектуальным правам регламентированы Федеральным конституционным законом от 6 декабря 2011 г. № 4-ФКЗ[91], которым Закона об арбитражных судах дополнен главой IV.1 «Полномочия, порядок образования и деятельности Суда по интеллектуальным правам». Что касается специализированных судов общей юрисдикции, то фактически они не созданы, хотя обсуждение вопроса об этом ведется достаточно активно. Речь, в первую очередь, идет об административных судах. Создание таких судов имеет хорошую перспективу. В юридической литературе и периодической печати ставится вопрос о возрождении судов для несовершеннолетних (ювенальных судов). Кратко рассмотрим сущность обозначенных специализированных судов.
Административные суды. Конституция РФ определяет, что судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства (ч. 2 ст. 118). Таким образом, создана нормативная база для формирования специальной системы судов, призванных рассматривать административные дела. Предметом административного судопроизводства являются споры, возникающие в сфере государственной и любой другой публичной власти. Основная масса этих дел — конфликты между гражданами и представителями государственной власти либо местного самоуправления. Кроме того, это споры органов государственной власти и местного самоуправления между собой. Употребляемое в таком контексте понятие «административные дела» необходимо отличать от понятия «дело об административном правонарушении», а «административное судопроизводство» от «судопроизводства по делам об административных правонарушениях»[92].
В настоящее время дела, вытекающие из административных отношений, рассматривают в соответствии со своей компетенцией суды общей юрисдикции и арбитражные суды. Как отмечается в пояснительной записке к проекту Федерального конституционного закона «О федеральных административных судах в Российской Федерации», количество подобного рода дел постоянно возрастает. Особенно актуальны дела о спорах между субъектами РФ и органами местного самоуправления, по жалобам о нарушении избирательного законодательства и некоторые другие. Вследствие сложности названных категорий дел их рассмотрение и правильное разрешение требует высокого профессионализма и специализации судей. Отмечаются жалобы, в которых ставится под сомнение объективность принимаемых решений по делам об обжаловании действий высших должностных лиц субъектов Федерации, поскольку суды находятся под их определенным влиянием[93].
Основная идея создания административных судов состоит в том, чтобы максимально обеспечить их независимость от органов власти за счет создания системы судов, не совпадающих с административно-территориальным делением. В системе административных судов предполагается создание четырех звеньев, в том числе низшее звено — межрайонные суды (до 500 судов), а также окружные суды (21 суд), чья юрисдикция распространяется на нескольких субъектов Федерации. Кроме того, предполагалось создание судебных коллегий по административным делам в составе областных, краевых и равных им судов общей юрисдикции, что реализовано в 2014 г. В Верховном Суде РФ Судебная коллегия по административным делам создана в 2011 г. с принятием Закона о судах общей юрисдикции. Судебная коллегия по административным делам входит также в состав Верховного Суда РФ, созданного после принятия Закона РФ о поправке к Конституции Российской Федерации «О Верховном Суде Российской Федерации» от 5 февраля 2014 г. № 2-ФКЗ.
Противники создания самостоятельной системы административных судов указывают на то, что такое решение потребует значительных материальных затрат, и, самое главное, повлечет отдаление судов от большинства населения, проживающего в тех районах, городах, в которых административных судов не будет. Таким образом, создание межрайонных судов не облегчит, а затруднит гражданам реализацию права на судебную защиту[94]. В связи с этим предлагается исходить из смешанного принципа построения системы административных судов: первое звено должно совпадать с административно-территориальным делением, а второе — апелляционные административные суды — может быть представлено межрайонными судами[95].
Все обозначенные аргументы как в пользу, так и против создания системы административных судов, а также исторический опыт[96] должны быть тщательно изучены, чтобы принятое решение оказалось оптимальным. На протяжении ряда лет параллельно велась разработка законов о системе административных судов и о порядке административного судопроизводства. В настоящее время Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации принят и действует с 15 сентября 2015 г. Поскольку данным Кодексом компетенцией рассмотрения административных дел наделены действующие суды общей юрисдикции (при сохранении аналогичной компетенции арбитражных судов), можно предположить, что решение вопроса о самостоятельной системе административных судов оставлено на перспективу.
Суды для несовершеннолетних (ювенальные суды). В одном исследовании, посвященном проблемам суда для несовершеннолетних, сказано, что данный суд «сконцентрировал в своей деятельности те признаки, которые были задуманы как противоположность общему (общеуголовному, общегражданскому) суду. Реализация специфических принципов ювенальной юстиции общим судом, по меньшей мере, затруднительна, а фактически невозможна. Поэтому и возникла необходимость в ювенальной юстиции с уникальным “детским” судом, действующим автономно от общего правосудия»[97]. Такая характеристика служит хорошей исходной посылкой для определения принципиальных черт судов для несовершеннолетних. Это, скорее, не суды, или не только суды, а публичные органы попечения о малолетних[98].
Рассмотрение вопроса о степени ответственности несовершеннолетних правонарушителей является малой частью деятельности суда. Основной объем обязанностей составляет предупреждение правонарушений, воспитание подростков, преодоление беспризорности и безнадзорности, охрана имущественных и иных прав и интересов несовершеннолетних. Все функции, которые в настоящее время осуществляют суды общей юрисдикции, комиссии по делам несовершеннолетних, органы опеки и попечительства, подразделения органов внутренних дел и министерства юстиции, а также прочие учреждения и организации, занимающиеся в той или иной мере проблемами семьи и детства, сосредоточиваются в судах для несовершеннолетних. Суд не только рассматривает юридическое дело (гражданское, уголовное, об административном правонарушении), но и контролирует все дальнейшие профилактические действия и, если требуется, исполнение наказания. Суд для несовершеннолетних — это целая инфраструктура, созданная при суде и руководимая им. Поэтому обычная специализация судей на рассмотрении, например, уголовных дел о преступлениях несовершеннолетних не может рассматриваться в качестве специализированного суда.
Важным моментом в деятельности ювенальных судов является наличие специального законодательства. Давно отмечено, что формальные процедуры уголовного или гражданского судопроизводства (сложная обрядность действий) непонятны малолетним и не оказывают воспитывающего влияния. Находясь на глазах публики в открытом процессе, несовершеннолетние порой больше думают о том, как выглядят в глазах окружающих, а не о раскаянии в содеянном. Ненадлежащее воздействие с позиций не юридической, а общечеловеческой морали порой оказывает защита. В обычном судопроизводстве у защитника нет цели установления истины по делу, он должен предпринять все возможное для нейтрализации преследования. Выиграв процесс с помощью адвоката (процесс — это подобие игры, состязания), если такой исход есть следствие только формальной, а не фактической невиновности, несовершеннолетний приобретает навыки ухода от ответственности. Для взрослых такой исход — норма, для малолетних — приобретение негативного (с позиций общества) опыта. Обществу гораздо важнее, чтобы малолетний раскаялся, и был при этом наказан совсем не строго или не наказан вообще. Процесс должен проходить в форме собеседования, без четко выраженной дистанции между судьей и судимым, без облачения судящих в мантии, при их активной роли. При таком подходе к рассмотрению дел о преступлениях несовершеннолетних вполне оправданным и целесообразным будет снижение возраста уголовной и административной ответственности с одновременным введением мягких мер наказания и развитием института освобождения от наказания.
К подсудности судов для несовершеннолетних относятся не только дела (уголовные, гражданские, административные) с их участием, а также все иные дела, разрешение которых прямо или косвенно затрагивает интересы несовершеннолетних. Например, споры родителей о разделе имущества могут быть отнесены к компетенции рассматриваемых судов[99].
Закон должен предъявлять особые требования к судьям судов для несовершеннолетних в плане образования (оно не обязательно обязано быть юридическим), жизненного опыта. Высказываются предложения о коллегиальном рассмотрении дел. Необходимо, чтобы состав суда качественно отличался от состава суда общей юрисдикции: наряду с профессиональными судьями в него должны входить педагоги, психологи, психотерапевты. Именно поэтому состав семейного суда целесообразно увеличить до пяти человек[100].
Специфику ювенальных судов позволяет понять анализ исторического и зарубежного опыта их деятельности. Первый такой суд был создан в США в 1898 г. в Чикаго. В 1905 г. суды для несовершеннолетних образованы в Австралии, в 1906 г. — Новой Зеландии, а затем подобные суды стали действовать в большинстве штатов Америки, в Канаде, Великобритании, Алжире, Бельгии, Франции, Португалии, Германии, Италии, Австрии, Испании, Швейцарии. В России первый такой суд стал работать в 1910 г. в Санкт-Петербурге, в 1912 г. — в Москве, а затем в ряде других городов[101]. После 1917 г. в Российской Федерации суды для несовершеннолетних в их изначальном понимании не функционируют[102].
Интересный материал о сущности и механизме функционирования судов для несовершеннолетних содержится на страницах периодической печати, где данная проблема обсуждается все чаще. Приведем некоторые выдержки из статьи Б. Ямшанова «Криминальное детство считать гостайной. Правосудие для несовершеннолетних станет новой ветвью третьей власти»[103]: «Надо сказать, что ювенальная юстиция — не диковинка для России… Судья, который рассматривал дела единолично, избирался среди населения, живущего в судебном округе. Судебный процесс был специфическим: в нем отсутствовала гласность и формальная судебная процедура. Фактически это была беседа судьи с подростком, но в присутствии попечителя. Процедура не предусматривала ни судебной защиты, ни обвинительного акта. В качестве меры воздействия применялся в основном попечительский надзор»[104]. Главное отличие ювенального суда в том, что он рассматривает ребенка не как объект для репрессий, а как субъекта реабилитации.
Справедливости ради надо отметить и недостатки функционирования судов для несовершеннолетних. Они являются достаточно слабым средством воздействия в условиях совершения несовершеннолетними тяжких преступлений. Судебная практика других стран сталкивалась с такой проблемой, что приводило к вынужденной ликвидации части системы таких судов или изменению подсудности[105]. В США, начиная с 1980-х гг., в ряде штатов ювенальные суды были упразднены.
В литературе отмечается, что камнем преткновения при создании судов для несовершеннолетних может стать проблема разграничения их подсудности и подсудности общих судов[106]. Например, в сфере уголовного судопроизводства следует ли передавать таким судам все дела о преступлениях несовершеннолетних, либо дела о тяжких преступлениях оставлять в компетенции общих судов? Нужно ли ограничивать возраст лиц, подсудных ювенальным судам, шестнадцатью (пятнадцатью) годами? Как быть, если преступление совершено несовершеннолетним в группе лиц, а выделить дело в отдельное производство не представляется возможным? Не будут ли получены дополнительные формальные основания для оспаривания стороной защиты соблюдения в их деле принципа законного суда?
Известный российский ученый и практик следующим образом выражает свое отношение к перспективам создания судов для несовершеннолетних. Не считая, что эта идея несбыточна, он указывает, что «у России в ближайшее время вряд ли найдутся ресурсы к этому. Можно лишь прогнозировать некоторое организационное и законодательное оживление по ее имитации. В частности, это коснется стимулирования отдельных элементов ювенальной юстиции, например, реорганизации пенитенциарных учреждений и незначительных изменений материального и процессуального законодательства»[107].
Организационное обеспечение деятельности судов
общей юрисдикции
Под организационным обеспечением деятельности судов понимаются мероприятия кадрового, финансового, материально-технического, информационного и иного характера, направленные на создание условий для полного и независимого осуществления правосудия. К мероприятиям иного характера относятся, например, обеспечение безопасности судей и их близких, медицинское обслуживание, социальное обеспечение, награждение и пр.
Вопросы организационного обеспечения деятельности судов необходимо рассматривать не только как сугубо хозяйственные или финансовые. В первую очередь надлежащее обеспечение работы судов — одна из гарантий независимости правосудия. Становление судебной власти окажется невозможным без должного материально-технического обеспечения. Из недавней истории (80–90-е гг. прошлого столетия) известно, что суды остро нуждались практически во всем. Обветшалые здания, невысокая заработная плата, отсутствие оргтехники, дефицит почтовых конвертов и т. д. — вот картина, которая характеризовала обстановку отправления правосудия. Государство обеспечивало суды ниже реальных потребностей[108]. В настоящее время картина изменилась кардинально как на правовом уровне, так и на фактическом.
Значительным шагом на пути совершенствования обеспечения работы судов стало принятие Федерального закона от 8 января 1998 г. № 7-ФЗ «О Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации»[109]. Цель создания Судебного департамента и его органов в субъектах Федерации состоит в том, чтобы передать вопросы материально-ресурсного и прочего обеспечения работы судов от органов юстиции органу, непосредственно контролируемому судебной властью. Это гарантирует полное и целевое использование выделяемых средств, исключает внешнее воздействие на этот процесс. «Одним из достижений судебной реформы, — пишет по этому поводу В. М. Лебедев, — стало создание Судебного департамента при Верховном Суде РФ и его учреждений в субъектах Федерации. До его образования финансовое, кадровое и материально-техническое обеспечение судов осуществлялось через Министерство юстиции, входящее в Правительство страны, т. е. орган исполнительной власти. Такое положение ставило суды в определенную зависимость от этой ветви власти и не соответствовало принципу разделения властей. К тому же Министерство юстиции выполняло множество других функций и задач, и поэтому вопросы обеспечения деятельности судов не являлись для него приоритетными. В связи с этим возникали большие трудности в обеспечении судов, в том числе их финансировании»[110].
Судебный департамент при Верховном Суде РФ является федеральным государственным органом, осуществляющим организационное обеспечение деятельности верховных судов республик, краевых и областных судов, судов городов федерального значения, судов автономной области и автономных округов, арбитражных судов округов, арбитражных апелляционных судов, арбитражных судов субъектов Федерации, районных судов, окружных (флотских) военных судов, гарнизонных военных судов, специализированных федеральных судов, органов судейского сообщества, финансирование мировых судей и формирование единого информационного пространства федеральных судов и мировых судей.
В субъектах Российской Федерации созданы органы Судебного департамента при Верховном Суде РФ — управления Судебного департамента в субъектах Российской Федерации, которые осуществляют организационное обеспечение деятельности районных судов, гарнизонных военных судов, органов судейского сообщества субъектов Федерации, а также финансирование мировых судей. В частности, управление Судебного департамента производит подбор кандидатов на должности судей; организует и обеспечивает работу экзаменационной комиссии по приему квалификационного экзамена на должность судьи; ведет судебную статистику, организует делопроизводство и работу архивов судов; обеспечивает районные суды и гарнизонные военные суды программно-аппаратными средствами, необходимыми для ведения судопроизводства и делопроизводства; обеспечивает районные суды и гарнизонные военные суды материально-техническими, транспортными средствами; организует строительство зданий, а также их ремонт и техническое оснащение; реализует другие организационные меры.
Материально-техническое обеспечение деятельности мировых судей осуществляют органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации в порядке, установленном законом соответствующего субъекта. В частности, в ст. 9 Закона Омской области «О мировых судьях Омской области» закреплено, что финансирование расходов на материально-техническое и организационное обеспечение деятельности мировых судей, а также на денежное содержание работников аппарата мирового судьи производится за счет средств областного бюджета через уполномоченный орган исполнительной власти в сфере обеспечения деятельности мировых судей. Однако оплата труда мировых судей, социальные выплаты, предусмотренные для судей федеральными законами, и обеспечение нуждающихся мировых судей жилыми помещениями осуществляется через органы Судебного департамента. Такая особенность организационного обеспечения деятельности мировых судей (финансирование содержания самих судей — из федерального бюджета, все остальное – обязанность субъекта Федерации) предопределена отнесением мировых судей к судьям субъектов Федерации.
Судебный департамент возглавляет Генеральный директор, который назначается на должность и освобождается от должности Председателем Верховного Суда РФ с согласия Совета судей РФ. Такой порядок назначения подчеркивает зависимость Генерального директора только от судебной власти, и ни от каких иных органов.
В федеральных судах введены должности администраторов, которые в соответствии со своей компетенцией занимаются организационным обеспечением соответствующего суда. Администратору подконтрольны подразделения аппарата суда, например, хозяйственный отдел, отдел кадров, кодификации, отделы организации работы судебных коллегий по уголовным и гражданским делам, архив и др. Администратор суда осуществляет свои полномочия под контролем соответствующих подразделений Судебного департамента при Верховном Суде и во взаимодействии с ним, а администратор районного суда — под контролем управления (отдела) Судебного департамента в субъекте Федерации и во взаимодействии с ним. Судебный департамент и администраторы приняли на себя весь комплекс обязанностей по организации работы аппаратов судов, организации делопроизводства, обучению персонала и т. д.
Организационное обеспечение Верховного Суда РФ осуществляет его аппарат. Общее руководство деятельностью аппарата Верховного Суда РФ производится Председателем Суда. Структура аппарата Верховного Суда РФ, задачи, функции и порядок деятельности его структурных подразделений определяются положением, утверждаемым Президиумом Верховного Суда РФ (ст. 17 Закона о Верховном Суде).