Глава 19. ограниченные вещные права
§ 1. Круг ограниченных вещных прав
Перечень ограниченных вещных прав дается в ст. 216 ГК и включает права трех групп: традиционные вещные права частного права, которые ведут свое начало еще от римского права, сервитуты, права пользования земельными участками и вещные права, сложившиеся в законодательстве СССР, - право оперативного управления и право хозяйственного ведения. Эти последние требуют некоторых пояснений.
В период господства в СССР государственной собственности государственным юридическим лицам (предприятиям и учреждениям), выступавшим в имущественном обороте, были переданы правомочия (титул) в отношении выделенного им государственного имущества. Эти правомочия были названы правом оперативного управления и стали в системе традиционных гражданских прав новым и необходимым институтом.
Институт права оперативного управления был разработан в трудах известного отечественного цивилиста академика А.В. Венедиктова <1>. Затем он был применен также к отношениям собственности в рамках кооперативных и общественных организаций, которые создавали дочерние юридические лица, осуществлявшие хозяйственную деятельность. В дальнейшем в связи с расширением самостоятельности государственных предприятий законодательство предоставило им более широкие правомочия по распоряжению имуществом, которые получили наименование права хозяйственного ведения.
--------------------------------
<1> См.: Венедиктов А.В. Государственная социалистическая собственность. М.-Л., 1948. С. 328 и след.
Поскольку в современных условиях рынка удельный вес государственной собственности остается значительным и используется форма унитарных государственных предприятий, в новом гражданском законодательстве РФ необходимо было сохранить эти два вещных права; они стали элементом уже новых рыночных отношений и подлежат государственной регистрации. При ином решении имущественные сделки государственных юридических лиц были бы лишены юридической основы и их правовой аспект оставался бы неясным.
При общности правовой природы названных в ст. 216 ГК вещных прав в их предмете и механизме действия имеются существенные различия. Если сервитуты и права землепользования устанавливаются в отношении определенного недвижимого имущества и характеризуются стабильностью своего содержания, то право оперативного управления и право хозяйственного ведения имеют своим предметом как недвижимое (кроме земельных участков), так и движимое имущество, причем его материальный субстрат в результате сделок, совершаемых носителями этих прав, может меняться. Согласно п. 2 ст. 299 ГК плоды, продукция и доходы от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении или оперативном управлении, а также имущество, приобретенное унитарным предприятием или учреждением по договору или иным основаниям, поступают в хозяйственное ведение либо оперативное управление предприятия или учреждения. Это делает правовой режим таких прав более сложным.
Даваемый в ст. 216 ГК перечень вещных прав (их названо 5) не является исчерпывающим, он дополняется нормами самого ГК и других законов, о которых будет сказано далее. Создавать своим соглашением новые вещные права участники гражданского оборота не могут, это следует из природы и императивного, в основном, регулирования институтов вещного права.
Исходя из отмеченных в гл. 14 учебника общих правовых признаков вещных прав, к их числу, помимо названных в ст. 216 ГК, надлежит отнести и некоторые другие институты гражданского права:
а) залог имущества, регулируемый нормами гл. 23 ГК (ст. ст. 334 - 358), и его разновидность - ипотеку, которая является предметом Закона об ипотеке и КТМ, где имеются нормы об ипотеке судна или строящегося судна (гл. XXII);
б) пожизненное содержание с иждивением (ст. ст. 601, 602 ГК), когда оно включает право получателя ренты пользоваться жилым домом, квартирой или земельным участком;
в) завещательный отказ завещателя, предусматривающий обязанность наследника, к которому переходит дом или иное жилое помещение, предоставить это помещение или часть его для проживания другому лицу (п. 2 ст. 1137 ГК) <1>.
--------------------------------
<1> О пользовании помещением в силу договора пожизненного содержания и завещательного отказа имеются нормы также в Жилищном кодексе (ст. ст. 33, 34).
Все названные права создают устойчивые и длительные правомочия в отношении недвижимого имущества; им присущи и другие свойства, характерные для вещных прав. Пожизненное содержание и завещательный отказ с правом проживания, по сути, являются видом сервитутов, хотя в ГК и Жилищном кодексе они таковыми не именуются. Залог представляет собой особое и широко используемое вещное право, предметом которого может быть также движимое имущество.
Правда, в ГК институт залога помещен в разделе об обязательственном праве, и формально он должен трактоваться как относящийся к числу обязательств. Однако залог обладает вещно-правовыми чертами, и в дальнейшем следует ожидать изменения его правовой характеристики, тем более что в большинстве государств он является ныне вещным правом. Такие изменения предлагаются в доктрине и способны сделать залог более эффективным обеспечительным средством, что важно для привлечения крупных инвестиций, особенно иностранных.
Устойчивость и длительность жилищных прав граждан и редакция наименования гл. 18 ГК, в котором говорится о вещных правах на жилые помещения наряду с правом собственности, дают основания некоторым авторам трактовать права нанимателей и членов их семей в отношении занимаемых ими жилых помещений как вещные. Этим правам присущи некоторые вещно-правовые признаки, однако в новом Жилищном кодексе они не получили развития и недостаточны для отнесения таких прав к числу вещных.
§ 2. Сервитуты
Как вещное право сервитуты возникли в условиях частной собственности на землю и отражают необходимость в постоянном пользовании чужим, обычно соседним, земельным участком для прохода, проезда, прогона скота, прокладки линий связи и их последующего обслуживания и т.д. Установление сервитута в аналогичных целях возможно в отношении лесных и водных участков, а также зданий, сооружений и другого недвижимого имущества, когда возникает необходимость устойчивого пользования ими. Наконец, гражданскому праву издавна известны сервитуты в пользу определенного лица (личные сервитуты), когда предоставляется пожизненное, а иногда и наследуемое право пользования недвижимостью, например для проживания или работы (художественная мастерская).
В условиях перехода к рынку и отношениям частной собственности сервитуты, которые отечественному гражданскому праву в годы плановой экономики были практически неизвестны, стали получать заметное распространение и потребовали регламентации. Нормы о сервитутах содержатся в ГК, многих других актах гражданского права, а Закон о государственной регистрации прав на недвижимость дает в ст. 1 легальное определение сервитута.
Сервитут создает постоянное или достаточно длительное по сроку право пользования чужим земельным участком или иной недвижимостью <1>, собственник которых сохраняет свои правомочия в отношении этой недвижимости и может ею свободно распоряжаться, в частности продать. При этом для нового собственника сервитут сохраняет свою силу, что отражает его вещный характер.
--------------------------------
<1> От этого целевого назначения сервитута происходит и его наименование (от лат. "servitus" - подчинение, служение).
Сервитут устанавливается законом (публичный сервитут), по соглашению заинтересованных сторон или по решению компетентного государственного органа либо суда, вынесенному по требованию заинтересованных лиц для защиты как индивидуальных (частных), так и общественных (публичных) интересов. Возможны судебные споры также в отношении объема прав, предоставляемых сервитутом, и других его условий (периодичность и время пользования, необходимость предварительного уведомления и т.д.).
Собственник обремененного сервитутом земельного участка согласно п. 5 ст. 274 ГК вправе требовать от лица, в интересах которого установлен сервитут, соответствующей платы за пользование участком, если иное не установлено законом <1>. Надо полагать, что на получение соответствующей компенсации вправе претендовать также собственники иного недвижимого имущества, обремененного сервитутом. Публичные сервитуты обычно являются безвозмездными.
--------------------------------
<1> Аналогичная норма содержится в п. 6 ст. 23 Земельного кодекса.
ГК не содержит в отношении сервитутов развернутого общего регулирования и определяет их режим применительно к отдельным их разновидностям, причем достаточно кратко. Для устранения пробелов в правовом регулировании некоторые нормы ГК о праве собственности могут применяться к сервитутам в порядке аналогии закона, например нормы о прекращении права собственности.
Более подробно сервитуты регламентируются нормами Земельного кодекса, Водного кодекса и Лесного кодекса, которые проводят различие между двумя их разновидностями: публичными и частными сервитутами. Земельный кодекс подчиняет частные сервитуты нормам гражданского законодательства, а в отношении публичных сервитутов содержит ряд норм в ст. 23, которая называет возможные цели установления таких сервитутов. При этом указывается, что осуществление сервитута должно быть наименее обременительным для земельного участка, в отношении которого он устанавливается. При невозможности использовать земельный участок вследствие установления сервитута землевладелец вправе требовать изъятия этого участка путем выкупа с возмещением ему убытков или предоставления равноценного участка.
Нормы Лесного кодекса и Водного кодекса о сервитутах близки правилам Земельного кодекса, различают частный и публичный сервитуты и содержат некоторые дополнительные правила, отражающие особенности регулируемых ими отношений. Граждане имеют право свободного пребывания в лесах (публичный лесной сервитут), а также пользоваться водными объектами общего пользования и иными водными объектами (публичный водный сервитут), если иное не предусмотрено законодательством <1>.
--------------------------------
<1> В таком же порядке осуществляется любительское и спортивное рыболовство граждан (ст. 24 Федерального закона от 20 декабря 2004 г. "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" // СЗ РФ. 2004. N 52 (ч. I). Ст. 5270).
Установление публичного сервитута предусматривает также Закон о приватизации государственного и муниципального имущества. Согласно ст. 31 Закона публичным сервитутом может быть обязанность собственника приватизируемого имущества обеспечивать беспрепятственный допуск, проход, проезд, возможность размещения геодезических и других знаков, прокладку и использование линий электропередачи, связи и водоснабжения. Основанием установления таких сервитутов будут условия сделки о приватизации соответствующего имущества, заключенной с новым его собственником.
Особенность сервитута состоит в обязательности его государственной регистрации, без чего это вещное право не возникает. Порядок регистрации сервитута определен в ст. 27 Закона о государственной регистрации прав на недвижимость. Обязательность государственной регистрации личных сервитутов законами прямо не предусматривается; имеющиеся практические пособия склонны считать ее необходимой <1>.
--------------------------------
<1> См.: Постатейный комментарий к Федеральному закону "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" / Под ред. П.В. Крашенинникова. Изд. 2. М., 2001. С. 35.
§ 3. Пользование земельным участком
Земля как один из основных объектов гражданского права может быть предметом различных по содержанию прав, признаваемых и защищаемых законом, в том числе права пожизненного наследуемого владения и права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, названных в ст. 216 ГК. Эти вещные права практически регламентируются нормами Земельного кодекса, к которым ГК отсылает. При этом круг случаев предоставления таких прав после принятия Земельного кодекса сузился.
Согласно Земельному кодексу предоставление участков гражданам на праве пожизненного пользования вообще не допускается, но такое право сохранено в отношении участков, полученных гражданами в силу норм ранее действовавшего законодательства. Землевладелец вправе однократно бесплатно приобрести такой участок в собственность (ст. 21).
Право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком возможно только в отношении государственной (муниципальной) собственности на землю. Такое право предоставляется лишь названным в Земельном кодексе категориям юридических лиц на основании решения органа государственного или муниципального управления, обладающего соответствующей компетенцией в области землеустройства. Право постоянного (бессрочного) пользования других субъектов, возникшее в силу ранее действовавшего законодательства, за ними сохраняется. Допускается однократное бесплатное приобретение в собственность участков, в отношении которых имеется право постоянного (бессрочного) пользования (ст. 20).
В Земельном кодексе названы в общей форме права землепользователей. Они могут использовать для собственных нужд имеющиеся на участке общераспространенные полезные ископаемые и пресные подземные воды, возводить с соблюдением установленных правил постройки, проводить культурно-технические работы, а также имеют право собственности на посевы и посадки сельскохозяйственных культур и на доходы от реализации полученной продукции (ст. ст. 40, 41).
При осуществлении прав пользования земельными участками землевладельцы должны учитывать их целевое назначение и обязаны соблюдать требования земельного законодательства, направленные на охрану земель и защиту экологии, которые предусмотрены ст. 13 Земельного кодекса и вытекают из региональных и местных программ охраны земель. Более подробно эти вопросы рассматриваются в учебниках земельного права.
§ 4. Право оперативного управления
Это вещное право предоставлено ГК казенным государственным предприятиям и учреждениям (п. 1 ст. 296 ГК). Однако в дальнейшем сфера этого института была расширена. Закон об общественных объединениях наделяет правом оперативного управления структурные подразделения (отделения) общественных организаций, действующие на основе единого устава (ст. 32). Федеральным законом от 11 июля 2001 г. "О политических партиях" <1> такое же право было признано за региональными отделениями и иными структурными подразделениями партии в отношении имущества, закрепленного за ними собственником, каковым является партия (п. 2 ст. 28 Закона). Закон о потребительской кооперации, допуская создание в этой области союзов и учреждений, признает за ними право оперативного управления имеющимся у них имуществом (ст. ст. 21, 33 Закона). Таким образом, право оперативного управления используется в сфере отношений как государственной, так и частной собственности.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2001. N 29. Ст. 2950.
В п. 1 ст. 296 ГК оперативное управление характеризуется следующим образом: это право казенного предприятия (учреждения) осуществлять в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника и назначением имущества правомочия владения, пользования и распоряжения имуществом. Но в отличие от собственника, имеющего аналогичные правомочия, полномочия носителя права оперативного управления, как следует из п. 2 ст. 296 ГК, имеют рамки и могут определяться заданиями собственника, который вправе изымать имущество, переданное в оперативное управление, и распоряжаться им по своему усмотрению.
Задачи и статус носителей права оперативного управления - казенных предприятий и учреждений - различны, и поэтому в рамках общей формулы ГК содержание принадлежащего им права оперативного управления имеет различия, установленные как нормами самого ГК, так и актами последующего законодательства.
Казенные предприятия создаются государством, как правило, в наиболее важных отраслях экономики для решения крупных народнохозяйственных задач, и государство заинтересовано в сохранении их имущественной базы и своего влияния на ход их деятельности. Этим следует объяснять наличие в ГК норм, существенно ограничивающих возможности казенного предприятия распоряжаться предоставленным ему имуществом. Собственнику имущества дается право изъять излишнее и неиспользуемое имущество предприятия и распорядиться им по своему усмотрению. Собственник определяет также основные направления предпринимательской деятельности казенного предприятия и порядок распределения получаемых им доходов.
Казенное предприятие вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом только с согласия его собственника. Лишь произведенную продукцию предприятие реализует самостоятельно, если иное не установлено актами законодательства. Это правило п. 1 ст. 297 ГК должно толковаться расширительно и относиться также к выполняемым работам и оказываемым услугам.
Дополнительные указания в отношении объема права оперативного управления содержатся в Законе о государственных и муниципальных унитарных предприятиях. Во-первых, этим Законом (по примеру законодательства об акционерных обществах) введены понятия сделки, в совершении которой имеется заинтересованность предприятия, и крупной сделки, совершение которой требует согласия собственника имущества. Крупной сделкой считается та, сумма которой составляет более 10% уставного фонда или более чем в 50 тыс. раз превышает МРОТ. Во-вторых, согласно Закону в уставе казенного предприятия могут быть предусмотрены виды и размер иных сделок, совершение которых недопустимо без согласия собственника имущества.
Уставы наиболее крупных и значимых федеральных казенных предприятий, которые вправе иметь дочерние предприятия, утверждаются Правительством РФ и могут содержать дополнительные указания в отношении объема права оперативного управления, предоставленного таким предприятиям. Примером служит утвержденный постановлением Правительства РФ устав федерального казенного предприятия "Росспиртпром", которое является структурно сложным юридическим лицом.
Следует также учитывать, что на казенных предприятиях должны создаваться фонды целевого назначения. Обязательно создание резервного фонда для покрытия возможных убытков. Другие фонды (социальный, жилищный, материального поощрения) и порядок их образования предусматриваются уставом предприятия. Средства, зачисленные в такие фонды, могут использоваться только в соответствии с их предназначением.
Задачи и статус учреждений имеют ту особенность, что учреждения могут быть как государственными, так и негосударственными (частными), и призваны осуществлять различные функции: управленческие, социально-культурные и иные. При этом учредительные документы могут предоставлять учреждениям право осуществлять приносящую доходы деятельность. Поэтому режим принадлежащего учреждениям права оперативного управления должен быть более гибким и отражать названные особенности.
В основе текущей деятельности учреждений всех видов лежит смета - утвержденный или одобренный вышестоящей организацией финансовый документ, определяющий в своих статьях направления и сумму расходов, производимых учреждением за счет имеющихся в его распоряжении денежных средств. Предусмотренные сметой средства используются учреждением самостоятельно, причем смета может вышестоящей организацией пересматриваться. Общие правила расходования сметы определены в Бюджетном кодексе.
Что касается других распорядительных действий учреждений в отношении их имущества, то по этому вопросу в ГК содержатся следующие положения. Во-первых, учреждение не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом и имуществом, приобретенным за счет средств, выделенных ему по смете. Во-вторых, если в соответствии с учредительными документами учреждению предоставлено право осуществлять приносящую доходы деятельность, то полученные от нее доходы и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение учреждения и учитываются на отдельном балансе (п. 2 ст. 298 ГК).
В отношении права учреждений самостоятельно распоряжаться результатами разрешенной им предпринимательской деятельности имеется разъяснение, согласно которому доходы учреждения и приобретенное за их счет имущество, учитываемые на отдельном балансе, не могут быть изъяты у этих учреждений по решению государственных органов, в том числе и в тех случаях, когда они не используются или используются не по целевому назначению (п. 10 Постановления Пленума ВАС РФ от 25 февраля 1998 г. N 8).
В законодательстве об отдельных видах учреждений и их уставах содержатся дополнительные правила об их правомочиях в отношении находящегося у них имущества. Например, в Законе РФ от 10 июля 1992 г. N 3266-1 "Об образовании" имеется гл. IV "Экономика системы образования", нормы которой более полно определяют правомочия государственных и негосударственных образовательных учреждений с учетом их задач и необходимости ведения определенной хозяйственной деятельности. Нормы, отражающие особенности отдельных видов учреждений, содержатся в Федеральном законе от 26 мая 1996 г. "О музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации" <1> и ряде других законодательных актов. Задачи некоторых особо крупных и значимых федеральных учреждений имеют особенности, и их имущественные правомочия более полно определяются утвержденными для них уставами. (См. Устав Федерального фонда обязательного медицинского страхования, утвержденный Постановлением Правительства РФ от 29 июля 1998 г. N 857 // СЗ РФ. 1998. N 32. Ст. 3902.)
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1996. N 22. Ст. 2591.
Ограничивая хозяйственную самостоятельность носителей права оперативного управления и влияя на их работу, собственники таких юридических лиц должны принимать на себя возможные последствия их текущей деятельности. Это проявляется в установлении субсидиарной ответственности собственника по обязательствам казенных предприятий и учреждений при недостаточности их имущества (п. 5 ст. 115 и п. 2 ст. 120 ГК), которая должна наступать по общим правилам гражданского законодательства (гл. 25 ГК).
§ 5. Право хозяйственного ведения
Это вещное право в силу ст. 294 ГК признается за другой группой юридических лиц - государственными и муниципальными унитарными предприятиями и состоит во владении, пользовании и распоряжении имуществом, полученным этими субъектами гражданского права от их собственника - Российской Федерации, ее субъекта или муниципалитета. В отличие от права оперативного управления институт хозяйственного ведения используется только в сфере государственной и муниципальной собственности.
В ряде изданных до принятия ГК законов говорится о наличии права хозяйственного ведения у юридических лиц некоторых других видов. Эти нормы надлежит считать утратившими свое значение в силу п. 5 ст. 6 Вводного закона к ч. 1 ГК, согласно которому такие юридические лица подлежат преобразованию в хозяйственные общества или кооперативы либо должны быть ликвидированы.
В своем содержании право хозяйственного ведения шире рассмотренного права оперативного управления, поскольку задачи и правоспособность государственных и муниципальных предприятий в меняющихся условиях современного рынка должны давать достаточную свободу и самостоятельность в распоряжении выделенным им имуществом при осуществлении порученной предпринимательской деятельности.
Приведенная выше общая характеристика права хозяйственного ведения, содержащаяся в ст. 294 ГК, текстуально совпадает с правомочиями собственника, названными в п. 1 ст. 209 ГК. Однако из последующих статей Кодекса следует, что пределы правомочий носителя права хозяйственного ведения значительно уже и, кроме того, могут ограничиваться последующими законами и решениями собственника имущества, переданного в хозяйственное ведение.
Права собственника в отношении имущества, находящегося в хозяйственном ведении, в общей форме названы в п. 1 ст. 295 ГК. Собственник решает вопросы создания предприятия, определения предмета и целей его деятельности, его реорганизации и ликвидации, назначает директора (руководителя), осуществляет контроль за использованием и сохранностью принадлежащего предприятию имущества. Собственник вправе получать часть прибыли от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении.
Согласно п. 2 ст. 295 ГК предприятие не вправе продавать принадлежащее ему на праве хозяйственного ведения недвижимое имущество, сдавать его в аренду, отдавать в залог, вносить в качестве вклада в уставный (складочный) капитал хозяйственных обществ и товариществ или иным способом распоряжаться им без согласия собственника.
Движимым имуществом носитель права хозяйственного ведения распоряжается самостоятельно, за исключением случаев, установленных законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ. Такие случаи предусмотрены прежде всего Законом о государственных и муниципальных унитарных предприятиях, который устанавливает при решении этих вопросов ряд ограничений, единых для государственных и муниципальных предприятий.
Во-первых, в названном Законе установлено, что движимым и недвижимым имуществом предприятие распоряжается в пределах, не лишающих его возможности осуществлять деятельность, цели, предмет и виды которой определены уставом предприятия; сделки, совершенные с нарушением этого требования, являются ничтожными.
Во-вторых, по Закону согласие собственника требуется на совершение сделок о предоставлении займа, поручительства, получении банковских гарантий, уступке требований, переводе долга, а также заключение договора простого товарищества. Кроме того, действуют правила о крупных сделках и сделках, в совершении которых имеется заинтересованность, когда необходимо также получить согласие собственника. Наконец, в уставе предприятий могут быть названы и другие виды сделок, совершение которых требует такого согласия.
В отношении прав собственника на имущество, являющееся объектом права хозяйственного ведения, в п. 40 Постановления Пленумов ВС РФ и ВАС РФ от 1 июля 1996 г. N 6/8 было разъяснено, что собственник (управомоченный им орган) не наделен правом изымать, передавать в аренду либо иным образом распоряжаться имуществом, находящимся в хозяйственном ведении государственного (муниципального) предприятия. Акты таких органов по распоряжению имуществом, принадлежащим на праве хозяйственного ведения, должны признаваться недействительными по требованию предприятий. Это разъяснение заметно укрепляет хозяйственную самостоятельность государственных и муниципальных предприятий.