В условиях чрезвычайной обстановки

Конституция (ст. 114) предписывает Правительству Российской Федерации осуществлять меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью.

В ст. 11 Закона РФ «О милиции» указывается, что для обеспечения личной безопасности граждан и общественной безопасности при стихийных бедствиях, катастрофах, авариях, эпидемиях, эпизоотиях и массовых беспорядках ОВД предоставляется право входить беспрепятственно в жилье и иные помещения граждан, на принадлежащие им земельные участки, на территорию и в помещения, занимаемые организациями. Более того, раздел IV Закона РФ «О милиции» предоставляет право сотрудникам ОВД при обеспечении общественной безопасности применять физическую силу, специальные средства и огнестрельное оружие.

Уровень общественной безопасности определяется обстановкой, при которой обеспечиваются жизненно важные интересы личности, общества и государства. В случае их необеспечения такую обстановку определяют как чрезвычайную. К чрезвычайной обстановке относят условия, возникающие при чрезвычайных происшествиях криминального характера, чрезвычайных ситуациях (стихийных бедствиях, катастрофах, эпидемиях, эпизоотиях и т. д.), при которых вводится режим чрезвычайного или военного положения.

Чрезвычайные происшествия криминального характера возникают каждый раз, когда совершаются преступления, имеющие значительный общественный резонанс. Органы внутренних дел обязаны обеспечивать общественную безопасность, пытаясь предупредить подобные происшествия, а не только реагируя на происходящие события. В такой обстановке свои задачи ОВД должны решать, применяя определенные формы и методы обеспечения общественной безопасности.

Чрезвычайная ситуация (ЧС) – это обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей[2].

Роль органов внутренних дел заключается в обеспечении общественной безопасности и всестороннем содействии соответствующим ведомствам в ликвидации последствий чрезвычайной ситуации. При усложнении оперативной обстановки (например, при появлении случаев мародерства, других преступных проявлений) они применяют адекватные меры по восстановлению общественной безопасности, по необходимости используя физическую силу, специальные средства и оружие.

Чрезвычайное положение – это вводимый в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральным конституционным законом на всей территории Российской Федерации или в ее отдельных местностях особый правовой режим деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, их должностных лиц, общественных объединений, допускающий установление федеральным конституционным законом (ст. 56 Конституции РФ) отдельные ограничения прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений, а также возложение на них дополнительных обязанностей[3]. Режим чрезвычайного или военного положения вводят при возникновении угрозы жизненно важным интересам общества или государства.

Из вышеизложенного следует, что общественная безопасность представляет собой уровень общественных отношений, регулируемых юридическими нормами в целях обеспечения защиты жизненно важных интересов личности, общества и государства.

В соответствии со ст. 3 Закона Российской Федерации «О безопасности» угроза безопасности есть совокупность условий и факторов, создающих опасность жизненно важным интересам личности, общества и государства. Реальная угроза может исходить от внутренних и внешних источников опасности. Общественная безопасность состоит из ряда уголовно-правовых отношений. Отношения, входящие в ту или иную сферу, представляют собой непосредственные объекты отдельных групп преступлений против безопасности. Следовательно, в уголовном праве общественная безопасность выступает как самостоятельный институт.

Важнейшей задачей общественной безопасности является обеспечение безопасности личности. При этом допустимы ограничения человека в правах, которые должны быть такими, «какие установлены законом исключительно с целью обеспечения должного признания и уважения прав и свобод других и удовлетворения справедливых требований морали общественного порядка и общего благосостояния в демократическом обществе»[4]. Таким образом, при обеспечении общественной безопасности гарантируется защищенность интересов личности, общества и государства, несмотря на то, что допускаются определенные ограничения прав личности. Представляется, что личная безопасность каждого гражданина составляет безопасность общественную и, наоборот, общественная безопасность не существует без личной безопасности.

Необходимость обеспечения безопасности возникает в условиях чрезвычайной обстановки, следовательно, специальная деятельность органов внутренних дел, как правило, должна проводиться только в условиях чрезвычайной обстановки. Положение о Министерстве внутренних дел Российской Федерации определяет, что обеспечение общественной безопасности в условиях чрезвычайной обстановки возлагается на органы внутренних дел.

Обеспечение общественной безопасности – это система мероприятий, осуществляемых государственными и другими органами, организациями и учреждениями, а также отдельными гражданами в целях обеспечения жизненно важных интересов личности, общества и государства в любых условиях обстановки.

Обеспечение общественной безопасности органами внутренних дел в условиях чрезвычайной обстановки – это нормотворческая, правоприменительная, ресурсная, организационная, тактическая деятельность, проводимая при чрезвычайных происшествиях криминального характера, чрезвычайных ситуациях, а также при возникновении обстановки, требующей введения режима особого, чрезвычайного или военного положения для обеспечения жизненно важных интересов личности, общества и государства (см. приложение 1).

Чрезвычайная обстановка представляет собой совокупность ситуаций, условий и обстоятельств, при которых существует реальная угроза жизненно важным интересам личности, общества и государства. Обеспечить общественную безопасность возможно только посредством принятия мер чрезвычайного характера. К ним относятся: применение физической силы, специальных средств, огнестрельного оружия нарядами, подразделениями, отрядами органов внутренних дел в установленном законом порядке.

Для оценки состояния чрезвычайной обстановки необходимо ее классифицировать, что позволит адекватно реагировать на нее, а также определить границы деятельности ОВД. Так, чрезвычайную обстановку криминального характера классифицируют в зависимости от наличия незаконных вооруженных формирований; количества лиц, входящих в преступные сообщества; их вооружения, характера совершенных преступлений, реальной угрозы гражданам, проживающим на данной территории, и других обстоятельств. Чрезвычайную обстановку криминального характера подразделяют на локальную, местную, территориальную, региональную и федеральную (см. приложение 2).

Локальная – обстановка, возникшая в результате совершения преступлений, имеющих социальный или политический резонанс. Зона чрезвычайной обстановки в данном случае не должна выходить за пределы территории данного объекта социального или производственного характера. Местная – обстановка, возникшая в результате вышеуказанных преступных действий, последствия которых не выходят за пределы населенного пункта, района. Территориальная – обстановка, зона возможного действия которой не выходит за пределы субъекта Российской Федерации. Региональная – чрезвычайная обстановка, зона возможного действия которой выходит за пределы субъекта Российской Федерации. Федеральная – чрезвычайная обстановка, зона возможного действия которой выходит за пределы нескольких субъектов Российской Федерации и может включать федеральный округ.

Чрезвычайную обстановку локального, местного и территориального характера определяют как нарушение общественной безопасности с возникновением правовых последствий, обусловливающих организационные и тактические действия органов внутренних дел. На региональном и федеральном уровнях чрезвычайная обстановка требует введения режима особого или чрезвычайного положения.

Возникшая чрезвычайная обстановка коренным образом меняет оперативную обстановку в данном районе, области и регионе. Она оказывает прямое влияние на всю деятельность органов внутренних дел, более того – определяет ее направления и виды. В этой связи управленческая деятельность органов внутренних дел является основным средством обеспечения общественной безопасности, имея свои специфические отличия в организации сил и средств, принципах, методах, формах, способах и приемах действий.

Такую же классификацию применяют к обстановке, возникшей в условиях чрезвычайных ситуаций. С ее усложнением вводят режим особого, чрезвычайного или военного положения. Органы внутренних дел принимают самое активное участие в обеспечении общественной безопасности на всех ее уровнях.

Важнейшим направлением обеспечения общественной безопасности Российской Федерации является борьба с преступностью и охрана общественного порядка. Приоритет в решении указанных задач принадлежит Министерству внутренних дел Российской Федерации[5].

Основными задачами органов внутренних дел, относящимися к предмету специальной тактики, являются обеспечение безопасности личности, предупреждение и пресечение преступлений, оказание помощи физическим и юридическим лицам в защите их прав и законных интересов[6].

Закон РФ «О милиции» (ст. 1) определяет, что милиция является системой государственных органов исполнительной власти, призванных защищать жизнь, здоровье, права и свободы, собственность, интересы общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств и наделенных правом применения мер принуждения. Милиция
(ст. 10), в соответствии с поставленными перед ней задачами, обязана принимать при авариях, катастрофах, пожарах, стихийных бедствиях и других чрезвычайных событиях неотложные меры по спасению людей и оказанию им первой медицинской помощи, участвовать в соответствии с законом в обеспечении правового режима чрезвычайного или военного положения в случае их введения на территории Российской Федерации или отдельных ее местностях, а также в проведении карантинных мероприятий во время эпидемий, эпизоотий, производить по решению начальника органа милиции или его заместителя оцепление (блокирование) участков местности при ликвидации последствий стихийных бедствий, аварий, катастроф, проведении карантинных мероприятий в случае эпидемий или эпизоотий, пресечении массовых беспорядков и групповых действий, нарушающих работу транспорта, связи, предприятий, учреждений и организаций (ст. 11). Для выполнения возложенных на нее обязанностей сотрудникам предоставляется право применять физическую силу, специальные средства и огнестрельное оружие (ст. 10).

Милиция как система государственных органов исполнительной власти, проводя свою деятельность по обеспечению общественной безопасности в чрезвычайной обстановке, осуществляет государственное управление.

Управленческая деятельность ОВД в условиях чрезвычайной обстановки является общественной потребностью и включает в себя цель управления, осознание личным составом своей правоты, юридически (нормативно) выраженной и практически осуществляемой в решениях и действиях для восстановления общественной безопасности. Если общественной потребности нет, то такая деятельность противоречит существующим общественным отношениям.

Деятельность органов внутренних дел – особая область управленческой деятельности государственного аппарата управления как отдельной отрасли. Значение рассматриваемой отрасли государственного управления определяется ее ролью в укреплении правопорядка и безопасности не только района, города, но и страны. Она имеет прямое отношение к устранению многих факторов, тормозящих создание материально-технической базы государства, является специфической деятельностью по условиям и специальной по содержанию.

Содержание этой отрасли государственного управления непосредственно направлено на осуществление требований Конституции России по защите и укреплению государства.

При обострении обстановки, когда обстоятельства представляют угрозу безопасности граждан или конституционному строю страны, на территории Российской Федерации или отдельных ее регионов Президентом Российской Федерации вводится чрезвычайное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе (ст. 88 Конституции РФ).

В случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии Президент России вводит на ее территории или в отдельных местностях военное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе (ст. 87 Конституции РФ). По Закону «Об обороне» органы внутренних дел привлекаются для решения задач обеспечения безопасности и нормального функционирования тыла страны.

В соответствии с Законом РФ «О милиции» ОВД обязаны участвовать в обеспечении правового режима чрезвычайного или военного положения в случае их введения на территории России или в отдельных районах.

ОВД играют значительную роль в общегосударственной оборонной системе страны. Кроме несения основных (повседневных) обязанностей, они в особый период и в период введения режима военного положения формируют две из четырех республиканских служб гражданской обороны (по охране общественного порядка и безопасности и противопожарной безопасности). Все это требует от личного состава милиции, а особенно от руководителей, заблаговременной основательной подготовки перевода ОВД на военное положение и устойчивое их функционирование в военное время.

При введении военного положения объем работы и количество
направлений деятельности ОВД значительно увеличивается, меняется ее режим.

Организуя специальную деятельность ОВД при военном положении, учитывают длительное состояние данной обстановки. Поэтому проводимые мероприятия не являются одноразовыми, они могут быть постоянными и многочисленными.

Основная тяжесть работы ложится на горрайорганы, так как они составляют основу ОВД. В этих подразделениях сосредоточено 70 % штатной численности личного состава, основная масса криминалистической и оперативной техники, автотранспорт и связь. Они являются самыми многочисленными и разветвленными. Следовательно, при хорошем вооружении и снаряжении горрайорганы станут надежной силой, обеспечивающей порядок в тылу.

Дополнительные задачи, возлагаемые на ОВД при военном положении, определяются обстановкой, однако готовиться к ним необходимо в мирное время. К ним относятся:

– охрана и оборона важных объектов, которые не взяты под охрану подразделениями внутренних войск и другими силами;

– участие в боевых действиях с противником в случае необходимости;

– участие в ликвидации диверсионно-разведывательных групп;

– пресечение и ликвидация возможных массовых беспорядков, спровоцированных противником;

– предупреждение и пресечение распространения ложных и провокационных слухов и паники;

– осуществление режима допуска в радиационные, химические и бактериальные очаги заражения;

– контроль за исполнением должностными лицами предприятий, организаций, учреждений и населением правил карантина в очагах бактериального заражения;

– участие в проведении режимных мероприятий на территориях, где объявлено военное положение, в тыловой и прифронтовой полосе;

– оказание содействия в проведении мобилизационных мероприятий;

– оказание содействия в проведении мероприятий гражданской обороны;

– борьба с различными бандитскими группами;

– обнаружение (выявление) шпионов, диверсантов, распространителей различных провокационных слухов, паникеров, дезертиров;

– оказание содействия в проведении эвакуационных мероприятий;

– участие в регулировании миграции населения;

– выполнение отдельных заданий военного командования в местностях, где объявлено военное положение;

– контроль за работой предприятий, организаций, учреждений, за соблюдением светомаскировки и т. д.

Условия чрезвычайного и военного положения в целях обеспечения общественной безопасности граждан и защиты конституционного строя ограничивают отдельные права и свободы граждан (ст. 56 Конституции РФ). Обеспечение этих конституционных требований осуществляют ОВД.

Введение рассматриваемых положений направлено на нормализацию обстановки, восстановление законности и правопорядка, устранение угрозы безопасности граждан и оказание им необходимой помощи (ст. 2 Закона РФ «О чрезвычайном положении»).

Специальная деятельность органов внутренних дел выражается в организующе-регулирующем по содержанию и правовом по форме воздействии на граждан. Так, для обеспечения общественной безопасности при ликвидации последствий стихийных бедствий создают структуру подразделений, способную противостоять мародерству, а при захвате вооруженных и других особо опасных преступников требуется иная организационная структура. Воздействия, применяемые милицией, направлены на сознание, поведение и действия граждан. Их целью является обеспечение функционирования органов внутренних дел, создание условий для планомерной, целенаправленной и гармоничной социальной жизнедеятельности государственных органов (работу организаций, транспорта и
т. д.) и отдельных граждан.

Структура ОВД при действиях в чрезвычайной обстановке зависит от выполняемых задач.

Для реализации правовых воздействий в рассматриваемой сфере органы внутренних дел должны постоянно совершенствовать систему своей организации.

Состав и структура конкретного органа внутренних дел определяется его типом (сельский, городской) и назначением (при решении задач выделяются определенные силы и средства горрайоргана для выполнения задач самостоятельно либо в составе других сил). Это и определяет содержание их деятельности в период чрезвычайной обстановки.

Между содержанием деятельности (функциональной структурой) и ее организацией (организационной структурой) существует взаимосвязь. Содержание деятельности влияет как на организацию структуры органов внутренних дел, так и на их отдельные звенья, характер (и подчинение) внутри аппаратной работы органов внутренних дел.

Организационная структура сил и средств ОВД по обеспечению общественной безопасности должна отражать и закреплять эффективность деятельности, обеспечивать ее реализацию; определять силы и средства и осуществлять с их помощью необходимое воздействие на явления действительности; создавать субъективные условия и способствовать развитию содержания специальной деятельности.

Объективно первичной и определяющей для функциональной структуры органов внутренних дел является социальная потребность, которая разносторонне влияет на организационную структуру создаваемых сил и средств для выполнения поставленных задач.

Способы, формы и приемы действий ОВД должны быть всегда адекватны обстановке и опираться на соответствующую правовую основу.