Нормативное и организационное обеспечение управления территориями российской Арктики

В конце последнего десятилетия XX века в России началась реформа системы государственной поддержки районов Севера. Постановлением Правительства РФ от 31 декабря 1997 г. № 1664 «О реформировании системы государственной поддержки районов Севера» были определены следующие направления реформирования [11]:

- усиление роли государства в развитии экономики;

- повышение адресности и эффективности государственной поддержки;

- создание эффективной системы социальной защиты коренных малочисленных народов;

- пересмотр существующей системы гарантий и компенсаций для северян по мере формирования системы дифференцированных по регионам общегосударственных социальных стандартов;

- повышение ответственности работодателей в решении социальных проблем районов Севера;

- обеспечение реструктуризации экономики районов Севера с учетом потребности народного хозяйства в производимой продукции на перспективу;

- совершенствование межбюджетных отношений и отношений в области природопользования между федеральным центром и северными территориями.

В соответствии с данным постановлением в целях повышения эффективности государственной поддержки социально-экономического развития Севера 7 марта 2000 года Правительством России была утверждена Концепция государственной поддержки экономического и социального развития районов Севера [12]. В данной концепции обозначены основные направления государственной поддержки районов Севера: поддержка базовых предприятий, государственное регулирование рынков труда, создание эффективной системы социальной поддержки коренных малочисленных народов Севера, поддержка завоза продукции в районы Севера, охрана окружающей среды и природопользование в районах Севера, поддержка транспортной системы в районах Севера [22].

Реализация данной концепции планировалась в 3 этапа:

I этап (2000-2003 годы) - стабилизация социально-экономического развития и переход к устойчивому экономическому росту (прекращение спада во всех сферах экономики, стабилизация реальных доходов населения, появление тенденции к снижению уровня безработицы);

II этап (2004-2010 годы) - устойчивый рост экономики (достижение темпов развития на протяжении всего этапа на уровне 4-6 процентов прироста валового внутреннего продукта при последовательном повышении уровня и качества жизни населения, снижении безработицы, принципиальное решение экологических проблем);

III этап (2011-2015 годы) - сбалансированное социально-экономическое развитие, которое характеризуется устойчивыми темпами, определяемыми потребностями и возможностями народного хозяйства.

Реальная ситуация оказывается совсем другой, планируемые результаты по государственной поддержке районов Севера потеряли свою актуальность, поскольку в настоящее время Концепция уже не действует в том виде, в каком была разработана. Данная концепция базировалась на федеральном законе «Об основах государственного регулирования социально-экономического развития Севера Российской Федерации», который утратил силу в связи с принятием Федерального закона № 122-ФЗ [10], следовательно, невозможно в полной мере руководствоваться изложенными в Концепции принципами реформирования системы государственной поддержки районов Севера.

Более актуальным документом являются Основы государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 года и дальнейшую перспективу, утвержденные в 2008 году Президентом РФ [16].

Данным нормативно-правовым актом определяются главные цели, основные задачи, стратегические приоритеты и механизмы реализации государственной политики Российской Федерации в Арктике, а также система мер стратегического планирования социально-экономического развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности России [40].

В соответствии с Основами государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 года основными национальными интересами Российской Федерации в Арктике являются [58]:

а) использование Арктической зоны Российской Федерации в качестве стратегической ресурсной базы Российской Федерации, обеспечивающей решение задач социально-экономического развития страны;

б) сохранение Арктики в качестве зоны мира и сотрудничества;

в) сбережение уникальных экологических систем Арктики;

г) использование Северного морского пути в качестве национальной единой транспортной коммуникации Российской Федерации в Арктике.

В качестве основных механизмов реализации государственной политике в Арктике названы следующие механизмы [45]:

а) совершенствование с учетом национальных интересов России и специфики региона законодательства Российской Федерации на базе норм международного права и международных обязательств Российской Федерации;

б) разработка и реализация целевых программ, финансируемых за счет средств бюджетов различных уровней бюджетной системы Российской Федерации и внебюджетных источников;

в) разработка субъектами Российской Федерации стратегий социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, схем территориального планирования и программ социально-экономического развития;

г) освещение в средствах массовой информации вопросов, связанных с национальными интересами Российской Федерации в Арктике, в целях формирования позитивного имиджа России;

д) организация системного мониторинга и анализа реализации государственной политики Российской Федерации в Арктике.

Во исполнение Основ государственной политики РФ в Арктике разработана Стратегия развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 года. В ней определяются основные механизмы, способы и средства достижения стратегических целей и приоритетов устойчивого развития Арктической зоны России и обеспечения национальной безопасности [38].

В рамках реализации Стратегии обеспечивается консолидация ресурсов и усилий федеральных органов государственной власти, органов власти субъектов Федерации, территории которых полностью или частично входят в состав Арктической зоны, органов местного самоуправления и организаций для решения ключевых проблем развития Арктической зоны и обеспечения национальной безопасности в Арктике.

Основным механизмом реализации стратегии является государственная программа социально-экономического развития Арктической зоны РФ на период до 2020 г.

Минтрансом России был разработан комплексный проект развития Северного морского пути. Реализация данного проекта позволит обеспечить безопасность мореплавания, деятельность кораблей и судов Военно-морского флота, северный завоз в субъекты Федерации, расположенные в российской Арктике, и защиту морской среды от загрязнения, а также повысит надёжность транзитных перевозок и перевозок углеводородного сырья с мест добычи, расположенных на арктическом побережье и континентальном шельфе Российской Федерации.

Вопросами развития территории Арктики на федеральном уровне ведает Министерство экономического развития Российской Федерации. Департамент развития межрегионального и приграничного сотрудничества министерства является ответственным исполнителем государственной программы Российской Федерации «Социально-экономическое развитие Арктической зоны Российской Федерации на период до 2020 года», а также осуществляет информационно-аналитическое обеспечение деятельности Государственной комиссии по вопросам развития Арктики [57].

Государственная комиссия по вопросам развития Арктики является координационным органом, обеспечивающим взаимодействие федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов, органов местного самоуправления и организаций при решении социально-экономических и других задач, касающихся развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности. Положение об указанной комиссии было утверждено постановлением Правительства РФ от 14 марта 2015 года № 228 [13].

Таким образом, приоритетные направления развития Арктической зоны России определяются Основами государственной политики РФ в Арктике, стратегией и программой социально-экономического развития Арктики.

1.3 Особенности таможенной инфраструктуры в России.

В периодических изданиях, нормативных документах по таможенной деятельности, в программах развития таможенной службы нередко используется словосочетание «таможенная инфраструктура». Говорят и пишут о «создании современной таможенной инфраструктуры», о качественном изменении подхода к «развитию таможенной инфраструктуры». В региональных таможенных управлениях есть отделы эксплуатации объектов таможенной инфраструктуры, в таможнях – подразделения капитального строительства и эксплуатации объектов таможенной инфраструктуры. Однако сущность понятий «таможенная инфраструктура», «объект таможенной инфраструктуры», которая раскрывается в учебной литературе и в нормативно-правовых документах, существенно различается [2].

Прежде чем попытаться определить понятие «таможенная инфраструктура», необходимо разобраться, что принято понимать под термином «инфраструктура». В широком смысле слова под инфраструктурой понимают комплекс взаимосвязанных обслуживающих структур, составляющих и/или обеспечивающих основу для решения проблемы (задачи).

Понятие «инфраструктура» произошло от лат. infra (ниже, под) и structura (строение, расположение). Термин появился в экономической литературе в конце 40-х гг. 20 в. для обозначения комплекса отраслей хозяйства, обслуживающих промышленное и сельскохозяйственное производство (строительство шоссейных дорог, каналов, портов, мостов, складов, энергетическое хозяйство, транспорт, связь, водоснабжение и канализация, общее и профессиональное образование, расходы на науку, здравоохранение и т.п.). Термин "инфраструктура" заимствован из военного лексикона, где он обозначает комплекс тыловых сооружений, обеспечивающих действия вооружённых сил (склады боеприпасов и других военных материалов, аэродромы, ракетные базы, полигоны, площадки для запуска ракет и т. п.).

В советской экономической науке инфраструктуру было принято делить на две группы: производственную (непосредственно обслуживающие материальное производство: железные и шоссейные дороги, водоснабжение, канализация и пр.) и непроизводственную или социальную (отрасли, опосредованно связанные с процессом производства: подготовка кадров, школьное и высшее образование, здравоохранение и т. д.) [52].

В настоящее время термин «инфраструктура» находит большое применение. Принято говорить об инфраструктуре предприятия, гостиницы, жилого комплекса, района, города, региона и т.п. Выделяют различные «виды» инфраструктуры: транспортную, гражданскую, рекреационную, инженерную, портовую, социальную, таможенную, ИТ-инфраструктуру, инфраструктуру инновационной деятельности, инфраструктуру туризма и т.д. Применяются термины «объект инфраструктуры похоронно-ритуального хозяйства», «объект инфраструктуры гражданской операции», «объект наземной космической инфраструктуры», существует центр эксплуатации объектов наземной космической инфраструктуры (ЦЭНКИ) [2].

В одном из первых изданий, где была сделана попытка упорядочить понятийный аппарат таможенной деятельности, было дано следующее определение таможенной инфраструктуры: «таможенная инфраструктура Российской Федерации – составные части общего устройства таможенного дела в Российской Федерации, носящие подчиненный, вспомогательный характер и способствующие решению задач таможенных органов РФ. В таможенную инфраструктуру входят таможенные лаборатории, научно-исследовательские учреждения и учебные заведения профессионального и дополнительного образования, вычислительные центры, полиграфические, строительно-эксплуатационные и иные предприятия и организации, от состояния которых зависит осуществление таможенного дела в РФ».

Данное определение, верное по своей экономической сути, не совпадает с тем, что вкладывают в значение слова «таможенная инфраструктура» в практической деятельности.

В систему таможенных органов входит Региональное таможенное управление радиоэлектронной безопасности объектов таможенной инфраструктуры, в структуру региональных таможенных управлений входят отделы эксплуатации объектов таможенной инфраструктуры (в таможнях могут создаваться аналогичные отделения), однако в положениях об указанных выше таможенных органах или подразделениях отсутствует определение «таможенной инфраструктуры».

Определение объекта таможенной инфраструктуры приводится в Инструкции по организации пропускного и внутриобъектового режимов на объектах таможенных органов Российской Федерации: объекты таможенной инфраструктуры – здания, строения, сооружения, прилегающие к ним территории и акватории, транспортные средства, а также грузы, в том числе при их транспортировке, денежные средства и иное имущество (далее – имущество), подлежащие защите от противоправных посягательств и имеющие экономическую и иную значимость для таможенного органа [2].

В соответствии с проектом Таможенного кодекса ЕАЭС под «таможенной инфраструктурой» понимается совокупность мест перемещения товаров через таможенную границу, складов временного хранения, таможенных складов, свободных складов, магазинов беспошлинной торговли, а также административных зданий и помещений, технических средств таможенного и иных видов контроля, инженерных, информационных, телекоммуникационных систем и средств их обеспечения, объектов социального назначения, предназначенных для обеспечения деятельности таможенных органов и учреждений, входящих в систему таможенных служб государств-членов Евразийского экономического союза.

Сторонники другого подхода (который можно назвать комплексным) делят все элементы инфраструктурного обеспечения деятельности таможенной службы на три большие группы.

В первую группу входят таможенные объекты, которые создают условия для функционирования таможенных органов, помещения товаров под таможенные режимы, а также обслуживания пассажиров. Это материально техническая база таможенных органов:

- административные здания;

- пункты пропуска и перехода;

- таможенные склады;

- склад временного хранения;

- таможенный представитель;

- таможенный перевозчик;

- магазины беспошлинной торговли;

- транспортные средства;

- зоны таможенного контроля на вокзалах, в аэропортах и т.д.

Ко второй группе относятся системы, средства и виды деятельности, обеспечивающие осуществление таможенных процедур, передачу информации о ходе этого процесса и полученных результатах:

- технические средства таможенного контроля;

- технические средства таможенной экспертизы;

- единая автоматизированная информационная система (ЕАИС) ФТС РФ;

- системы контроля за нарушением таможенных режимов и т.д.

Третью группу составляет социальная инфраструктура, которая предназначена для специальных условий воспроизводства жизнедеятельности кадров таможенных органов и организаций и должна удовлетворять потребности в различных услугах непроизводственного характера в целях повышения профессиональной подготовки, уровня жизни должностных лиц и работников таможенных органов [53]. Эти функции выполняют:

- учебные заведения и центры;

- службы жилищно-бытового обслуживания;

- службы здравоохранения и т.д.

- данная классификация выделяет «производственную» (материально-техническая база, в том числе транспортные и технические средства, которые обычно к таможенной инфраструктуре не относят) и «социальную» таможенную инфраструктуру. Кроме того, в понятие таможенной инфраструктуры включены те объекты, которые, по мнению автора, к ней не относятся, а могут быть отнесены к околотаможенной инфраструктуре (таможенный представитель, таможенный перевозчик и др.).

Говоря о создании современной таможенной инфраструктуры, прежде всего, имеют в виду автомобильные пункты пропуска. Это связано с тем, что обустройство государственной границы, реконструкция не отвечающих современным требованиям пунктов пропуска продолжает оставаться проблемой, требующей решения. Рассмотрим подходы к определению таможенная инфраструктура, предложенные на рисунке 1 [53].

«Теоретический подход»: составные части общего устройства таможенного дела в Российской Федерации, носящие подчиненный, вспомогательный характер и способствующие решению задач таможенных органов РФ

Таможенная инфраструктура

«Практический подход» – здания и сооружения и сети, которые необходимы для функционирования таможенных органов

В соответствии с Концепцией таможенного оформления и таможенного контроля ввозимых товаров в местах, приближенных к государственной границе РФ: § административные здания, информационные системы, § системы передачи данных и связи, § стационарные ТСТК, § таможенные лаборатории, § научно-исследовательскиеучреждения, учебные заведения, § вычислительные центры, § СВХ и таможенные склады, учрежденные таможенными органами

«Комплексный подход»: три группы объектов: 1) создающие условия для функционирования таможенных органов, помещения товаров под таможенные режимы, а также обслуживания пассажиров (материально-техническая база); 2) системы, средства и виды деятельности, обеспечивающие осуществление таможенных процедур, передачу информации о ходе этого процесса и полученных результатах; 3) предназначенные для специальных условий воспроизводства жизнедеятельностикадров таможенных органов и организаций и удовлетворенияпотребности в различных услугах непроизводственного характера (социальная инфраструктура).

В соответствии с Инструкцией по организации пропускного и внутриобъектового режимов на объектах таможенных органов РФ: здания, строения, сооружения, прилегающие к ним территории и акватории,транспортные средства, грузы, денежные средства и иное имущество, подлежащие защите от противоправныхпосягательств иимеющие экономическую и иную значимость для таможенного органа

Рисунок 1 - Подходы к определению таможенной инфраструктуры

Обобщая подходы к понятию «таможенная инфраструктура» и его использование в практической деятельности таможенных органов, можно предложить следующее определение таможенной инфраструктуры (практический подход): таможенная инфраструктура – это здания, сооружения и сети, обеспечивающие функционирование таможенной системы, которые используются как непосредственно таможенными органами, так и предприятиями и организациями, подведомственными ФТС России – учебными заведениями, научно-исследовательскими и иными учреждениями. Объектом таможенной инфраструктуры является отдельный элемент таможенной инфраструктуры (здание контрольно-пропускного пункта, здание склада и т.п.).

В практической деятельности таможенных органов объекты таможенной инфраструктуры по категориям назначения классифицируются на следующие группы, представленные в приложении В [2].

Для обеспечения нормальной работы объектов таможенной инфраструктуры в таможенных органах создаются специальные подразделения эксплуатации объектов таможенной инфраструктуры. Данные подразделения осуществляют и контролируют содержание и техническую эксплуатацию зданий, сооружений и оборудования таможенного органа в соответствии с действующими требованиями нормативных актов, а также своевременное и качественное проведение текущего ремонта и подготовку объектов к работе в зимний период.

Важную роль в обустройстве пунктов пропуска в соответствии со стандартами, принятыми в международной практике, предоставлении услуг по технической эксплуатации и техническому обслуживанию объектов таможенной инфраструктуры, обеспечении развития материально-технической базы таможенных органов Российской Федерации играет ФГУП «РОСТЭК».