От­сутс­твие ад­ми­нис­тра­тив­ной цен­тра­лиза­ции 12 страница

Фе­дера­тив­ные сис­те­мы кон­ти­нен­таль­ной Ев­ро­пы и стран, на­ходя­щих­ся под вли­яни­ем кон­ти­нен­таль­но-ев­ро­пей­ской по­лити­чес­кой мыс­ли, стро­ят­ся на нес­коль­ко иных пос­ту­латах. Пред­по­лага­ет­ся, что по­лити­чес­ки пол­новлас­тный на­род пу­тем до­гово­ра соз­да­ет свое граж­дан­ское об­щес­тво, а так­же уч­режда­ет го­сударс­тво, ко­торое приз­ва­но слу­жить это­му на­роду и его граж­дан­ско­му об­щес­тву. Кон­ти­нен­таль­но-ев­ро­пей­ское «го­сударс­тво» бо­лее от­де­лимо по сво­ей струк­ту­ре от граж­дан­ско­го об­щес­тва, не­жели опи­сан­ная вы­ше все­объ­ем­лю­щая по­лити­чес­кая ас­со­ци­ация, и бо­лее цен­тра­лизо­вано, чем прос­тая со­вокуп­ность пра­витель­ств. Тем не ме­нее его пред­назна­чение так­же зак­лю­ча­ет­ся в том, что­бы быть ору­ди­ем в ру­ках уч­ре­див­ше­го его су­верен­но­го на­рода и под­чи­нять­ся ему.

И в од­ном, и в дру­гом слу­чае ре­зуль­та­том дол­жна быть по­лития, ор­га­низо­ван­ная в ви­де сво­еоб­разной мат­ри­цы, вклю­ча­ющей в се­бя пра­витель­ства с боль­шим или мень­шим по­лем ох­ва­та, где фе­дераль­ное пра­витель­ство слу­жит фор­мо­об­ра­зу­ющей струк­ту­рой, об­рамля­ющей на­ибо­лее ши­рокое по­ле – граж­дан­ское об­щес­тво, а пра­витель­ства фе­дери­рован­ных еди­ниц в очер­ченных та­ким об­ра­зом гра­ницах об­рамля­ют свои со­от­ветс­тву­ющие сег­менты и об­слу­жива­ют их. Та­кого ро­да мат­ри­ца за­мет­но кон­трас­ти­ру­ет с и­ерар­хи­чес­кой мо­делью влас­тной пи­рами­ды, при ко­торой го­сударс­тво сто­ит над пра­витель­ства­ми сред­не­го и низ­ше­го уров­ня (для обоз­на­чения пос­ледних ча­ще все­го упот­ребля­ет­ся по­нятие «влас­ти», тог­да как тер­мин «пра­витель­ство» ис­поль­зу­ет­ся ис­клю­читель­но по от­но­шению к го­сударс­тву как но­сите­лю су­верен­ной влас­ти в граж­дан­ском об­щес­тве) и над на­родом, фак­ти­чес­ки сос­тавля­ющим ос­но­вание пи­рами­ды. Прин­ци­пи­аль­но от­ли­ча­ет­ся она и от оли­гар­хи­чес­кой мо­дели, при ко­торой су­щес­тву­ет еди­ный центр влас­ти, ок­ру­жен­ный пе­рифе­ри­ей, в боль­шей или мень­шей сте­пени свя­зан­ной с этим цен­тром и ока­зыва­ющей на не­го боль­шее или мень­шее воз­дей­ствие.

И и­ерар­хи­чес­кая, и оли­гар­хи­чес­кая мо­дели яв­ля­ют­ся «нор­маль­ны­ми» в том смыс­ле, что при ес­тес­твен­ном те­чении со­бытий власть са­мо­ор­га­низу­ет­ся в ви­де пи­рами­ды или вок­руг еди­ного цен­тра и эли­ты стре­мят­ся за­нять свое мес­то ли­бо на вер­ши­не та­кой пи­рами­ды, ли­бо во влас­тных цен­трах. Фе­дера­лизм мож­но рас­смат­ри­вать как кон­сти­туци­ональ­ное средс­тво вме­шатель­ства в ес­тес­твен­ный ход ве­щей с целью пре­дот­вра­тить по­доб­ную и­ерар­хи­зацию и цен­тра­лиза­цию. Струк­турная де­цен­тра­лиза­ция, ут­вер­жден­ная пос­редс­твом внед­ре­ния фе­дера­лист­ских прин­ци­пов и осу­щест­вле­ния со­от­ветс­тву­ющих ме­роп­ри­ятий, ис­поль­зу­ет си­лу ин­сти­тутов, соз­на­тель­но уч­режден­ных имен­но для то­го, что­бы пре­дот­вра­тить или, по край­ней ме­ре, зна­читель­но ос­ла­бить воз­дей­ствие «же­лез­но­го за­кона оли­гар­хии». Вы­яв­ле­ние и ана­лиз воз­можных форм струк­турной де­цен­тра­лиза­ции с точ­ки зре­ния то­го, что воз­можно про­вес­ти в жизнь и что в дей­стви­тель­нос­ти уже су­щес­тву­ет, от­но­сят­ся к чис­лу важ­ней­ших за­дач, сто­ящих при ис­сле­дова­нии фе­дера­лиз­ма.

Один из воз­можных пу­тей оп­ре­деле­ния ти­па струк­турной де­цен­тра­лиза­ции (фе­дера­ция или кон­фе­дера­ция) – вы­яс­не­ние со­от­но­шения влас­тной наг­рузки раз­личных еди­ниц внут­ри мат­ри­цы. При фе­дера­тив­ном ус­трой­стве пра­витель­ство с са­мым ши­роким по­лем ох­ва­та яв­ля­ет­ся так­же на­ибо­лее все­объ­ем­лю­щим и по­тен­ци­аль­но на­ибо­лее силь­ным, кон­тро­лиру­ющим вы­пол­не­ние тех жиз­ненно важ­ных за­дач, ко­торые при­да­ют по­литии ее фор­му, тог­да как при кон­фе­дера­ции ос­новные сос­тавля­ющие ее еди­ницы не­сут глав­ную влас­тную наг­рузку и яв­ля­ют­ся, с точ­ки зре­ния ре­шения жиз­ненно важ­ных за­дач, на­ибо­лее силь­ны­ми. По сво­ему внут­ренне­му стро­ению вхо­дящие в сос­тав кон­фе­дера­ции еди­ницы мо­гут да­же на­поми­нать и­ерар­хи­чес­кую или центр-пе­рифе­рий­ную мо­дели, а пред­по­лага­емое фе­дера­тив­ной мат­ри­цей от­но­ситель­ное ра­венс­тво мо­жет быть све­дено к об­ласти от­но­шений меж­ду ин­сти­тута­ми с на­ибо­лее ши­рокой сфе­рой ох­ва­та, т. е. к вза­имо­от­но­шени­ям меж­ду ло­каль­ны­ми по­лями в рам­ках об­щей мат­ри­цы. Од­на­ко ес­ли нет са­мой та­кой мат­ри­цы, го­ворить о фе­дера­лиз­ме пол­ностью бес­смыс­ленно.

3. По су­щес­тву, в ос­но­ве фе­дера­тив­ной мат­ри­цы ле­жит тер­ри­тори­аль­ный прин­цип. Фе­дера­лизм мо­жет быть рас­ши­рен или уси­лен пу­тем офи­ци­аль­но­го приз­на­ния кон­со­ци­атив­ных ин­сти­тутов или дру­гих форм не­тер­ри­тори­аль­но­го со­учас­тия во влас­ти, все они дол­жны най­ти над­ле­жащую тер­ри­тори­аль­ную ос­но­ву. В ны­неш­ние вре­мена фе­дера­лизм, стро­ящий­ся на ка­кой-то иной ос­но­ве, ока­зыва­ет­ся весь­ма не­дол­го­веч­ным (в от­ли­чие от до­сов­ре­мен­но­го пле­мен­но­го фе­дера­лиз­ма). При­чина, ве­ро­ят­но, зак­лю­ча­ет­ся в том, что до­бить­ся ус­та­нов­ле­ния ус­той­чи­вого кон­сти­туци­ональ­но­го по­ряд­ка воз­можно для тер­ри­торий и на­селя­ющих их на­родов, но не на вне­тер­ри­тори­аль­ной ос­но­ве, пос­коль­ку в этом слу­чае край­не труд­но очер­тить гра­ницы, без ко­торых не­воз­можно внут­реннее раз­де­ление влас­ти и до­левое учас­тие в ее от­прав­ле­нии.

4. Что­бы фе­дера­тив­ная сис­те­ма мог­ла ус­пешно фун­кци­они­ровать, вся тер­ри­тория дан­ной по­литии дол­жна быть фе­дера­лизи­рова­на. В по­лити­ях, где ка­ким-то тер­ри­тори­ям, на­селен­ным кон­крет­ны­ми мень­шинс­тва­ми, пре­дос­тавле­на ав­то­номия (да­же ес­ли она ре­аль­на), a кон­троль над дру­гими пол­ностью ос­та­ет­ся в ру­ках цен­траль­но­го пра­витель­ства, про­ис­хо­дит пе­рифе­риза­ция по­лучив­ших осо­бые пол­но­мочия ре­ги­онов. Там, где цен­траль­ное пра­витель­ство дол­жно осу­щест­влять как цен­траль­ную, так и мес­тную власть, оно в сос­то­янии не толь­ко за­пугать фе­дери­рован­ные ре­ги­оны, но и за­давить их. В лю­бом слу­чае по­доб­ная си­ту­ация ско­рее все­го за­кон­чится кон­флик­том, тем бо­лее что та­кие фор­мы вы­бороч­ной ав­то­номи­зации, как пра­вило, ис­поль­зу­ют­ся для сгла­жива­ния эт­ни­чес­ких про­тиво­речий, вне за­виси­мос­ти от все­го дру­гого край­не опас­ных для фе­дера­лиз­ма.

Сос­тавные час­ти, на ко­торые де­лит­ся тер­ри­тория по­лити­чес­ко­го со­об­щес­тва, не обя­затель­но дол­жны быть пол­ностью рав­ны­ми: они мо­гут весь­ма силь­но раз­ли­чать­ся меж­ду со­бой при том, од­на­ко, ус­ло­вии, что ни од­на из этих час­тей не бу­дет столь об­ширной или до­мини­ру­ющей, что­бы это уг­ро­жало (или соз­да­вало впе­чат­ле­ние, что уг­ро­жа­ет) единс­тву или пол­но­мочи­ям ос­таль­ных. Во вре­мена вто­рого рей­ха Прус­сия прос­то-нап­росто по­дав­ля­ла все дру­гие го­сударс­тва, вхо­див­шие в сос­тав гер­ман­ской фе­дера­ции, по­дав­ля­ла до та­кой сте­пени, что прус­ские ин­сти­туты да­же вы­пол­ня­ли фун­кции об­ще­гер­ман­ских. В свою оче­редь Со­еди­нен­ные Шта­ты, в сос­тав ко­торых вхо­дят и столь гро­мад­ные шта­ты, как Ка­лифор­ния и Нью-Й­орк, и столь ма­лень­кие, как Род-Ай­ленд (и весь на­бор про­межу­точ­ных ва­ри­ан­тов), от су­щес­тву­ющих не­равенс­тва и мно­го­об­ра­зия, воз­можно, да­же вы­иг­ры­ва­ют, пос­коль­ку, ког­да на­чина­ют дей­ство­вать фак­то­ры, свя­зан­ные с ге­ог­ра­фичес­ким по­ложе­ни­ем и по­лити­чес­кой куль­ту­рой, по­доб­ные не­равенс­тво и мно­го­об­ра­зие выс­ту­па­ют в ка­чес­тве ста­били­зиру­ющих эле­мен­тов.

Ана­логич­ные тер­ри­тори­аль­ные де­ления мо­гут су­щес­тво­вать в рам­ках так на­зыва­емо­го фо­ралис­ти­чес­ко­го ус­трой­ства (от ис­пан­ско­го fuero [41] ), т. е. двус­то­рон­них сог­ла­шений меж­ду цен­траль­ным пра­витель­ством и кон­крет­ны­ми сос­тавны­ми еди­ница­ми. Так, с при­няти­ем Кон­сти­туции 1978 г. в сов­ре­мен­ной Ис­па­нии бы­ли за­ложе­ны ос­но­вы фе­дера­тив­ной сис­те­мы. Сог­ласно но­вой кон­сти­туции вся Ис­па­ния де­лилась на ав­то­ном­ные ре­ги­ональ­ные со­об­щес­тва. Од­новре­мен­но пре­дус­матри­валось, что Стра­на Бас­ков и Ка­тало­ния, а лю­бая дру­гая ре­ги­ональ­ная об­щность, ко­торая то­го по­жела­ет (в ко­неч­ном ито­ге ими ока­зались Га­лисия и Ан­да­лусия), мо­гут в ин­ди­виду­аль­ном по­ряд­ке вес­ти пе­рего­воры с Мад­ри­дом от­но­ситель­но ус­трой­ства сво­их уп­равлен­ческих ме­ханиз­мов и объ­ема пе­реда­ва­емой ре­ги­ональ­ным пра­витель­ствам влас­ти. Боль­шинс­тво дру­гих ре­ги­онов стра­ны пред­почло удо­воль­ство­вать­ся тем ба­зовым раз­де­лени­ем влас­ти, ко­торое ус­та­нав­ли­валось кон­сти­туци­ей и вве­ден­ны­ми в со­от­ветс­твии с ней за­кона­ми. Во всех слу­ча­ях, од­на­ко, каж­дая вхо­дящая в сос­тав стра­ны тер­ри­тори­аль­ная еди­ница дол­жна бы­ла иметь собс­твен­ное ре­ги­ональ­ное пра­витель­ство, об­ла­да­ющее пе­редан­ным ему и га­ран­ти­рован­ным кон­сти­туци­ей оп­ре­делен­ным ми­ниму­мом ре­аль­ных влас­тных пол­но­мочий.

5. Все эти эле­мен­ты струк­турной ком­по­зиции и стро­ения ин­сти­тутов, воз­во­димые с целью обес­пе­чить соз­да­ние от­но­ситель­но слож­ной сис­те­мы раз­де­ления влас­ти и пол­но­мочий и со­учас­тия в их от­прав­ле­нии, бу­дут эф­фектив­ны­ми лишь в том слу­чае, ес­ли они об­слу­жива­ют на­селе­ние с со­от­ветс­тву­ющей или по край­ней ме­ре близ­кой по­лити­чес­кой куль­ту­рой. Тот факт, что име­ет­ся осо­бая фе­дера­лист­ская по­лити­чес­кая куль­ту­ра, к нас­то­яще­му вре­мени приз­на­ет­ся уже все­ми спе­ци­алис­та­ми в об­ласти срав­ни­тель­но­го фе­дера­лиз­ма, хо­тя воп­рос о ее сос­тавля­ющих до сих пор не до кон­ца вы­яс­нен. Оче­вид­но, что на­ибо­лее эф­фектив­ны­ми яв­ля­ют­ся те фе­дера­тив­ные сис­те­мы, ко­торые под­креп­ля­ют­ся со­от­ветс­тву­ющи­ми по­лити­чес­ки­ми куль­ту­рами. На­ибо­лее фе­дера­лист­ской яв­ля­ет­ся, на­вер­ное, по­лити­чес­кая куль­ту­ра Швей­ца­рии, но эле­мен­ты, под­креп­ля­ющие фе­дера­тив­ное ус­трой­ство, об­на­ружи­ва­ют­ся в по­лити­чес­ких куль­ту­рах и дру­гих «клас­си­чес­ких» фе­дера­ций.

Ес­ли по­лити­чес­кая куль­ту­ра не со­от­ветс­тву­ет пол­ностью фе­дера­тив­но­му ус­трой­ству, то она дол­жна быть по мень­шей ме­ре дос­та­точ­но близ­кой, спо­соб­ной при­нять фе­дера­тив­ные ком­по­зици­он­но-ин­сти­туци­ональ­ные ме­ханиз­мы и от­но­шения и сде­лать их де­ес­по­соб­ны­ми. Прий­ти к ка­кой-то фор­ме фе­дера­тив­но­го ус­трой­ства мож­но и в том слу­чае, ес­ли по­лити­чес­кая куль­ту­ра ней­траль­на или ес­ли в рам­ках по­тен­ци­аль­но­го фе­дера­тив­но­го об­ра­зова­ния име­ет­ся нес­коль­ко по­лити­чес­ких куль­тур, урав­но­веши­ва­ющих друг дру­га. Но ес­ли по­лити­чес­кая куль­ту­ра враж­дебна по от­но­шению к фе­дера­лиз­му, воз­можнос­ти су­щес­тво­вания фе­дера­тив­ной сис­те­мы в ка­кой бы то ни бы­ло фор­ме рез­ко сок­ра­ща­ют­ся.

6. Жиз­ненно важ­ным в этом от­но­шении яв­ля­ет­ся стрем­ле­ние к фе­дера­лиза­ции.В иде­але та­кое стрем­ле­ние по­рож­да­ет­ся са­мой по­лити­чес­кой куль­ту­рой. Од­на­ко иног­да оно мо­жет раз­вить­ся не­зави­симо от по­лити­чес­кой куль­ту­ры, в ре­зуль­та­те оп­ре­делен­но­го сте­чения об­сто­ятель­ств. Ра­зуме­ет­ся, в пер­вом слу­чае воз­можность ус­пешно­го про­веде­ния в жизнь прин­ци­пов фе­дера­лиз­ма зна­читель­но уси­лива­ет­ся, но и при вто­ром ва­ри­ан­те раз­ви­тия стрем­ле­ние к фе­дера­лиза­ции мо­жет пос­лу­жить про­тиво­весом неб­ла­гоп­ри­ят­но­му по­лити­ко-куль­тур­но­му ок­ру­жению.

7. Что­бы быть де­ес­по­соб­ны­ми, лю­бые фе­дера­тив­ные сис­те­мы и их ме­ханиз­мы дол­жны воз­во­дить­ся обес­пе­чива­ющим ши­рокое об­щес­твен­ное сог­ла­сие об­ра­зом. Обыч­но фе­дера­тив­ные сис­те­мы воз­ни­ка­ют тог­да, ког­да име­ет­ся сог­ла­сие на­родов ря­да по­литий на соз­да­ние об­щих струк­ту­ро­об­ра­зу­ющих ин­сти­тутов, как пра­вило, на ос­но­ве «ком­плексной сдел­ки» пу­тем вза­им­ных ус­ту­пок, име­ну­емой «кон­сти­туци­ей». Раз воз­никнув, боль­шинс­тво фе­дера­тив­ных сис­тем мо­гут, ис­поль­зуя ка­кие-то спе­ци­аль­но ус­та­нов­ленные кон­сти­туци­он­ные про­цеду­ры, вклю­чать в свой сос­тав но­вые еди­ницы. Прав­да, в кон­фе­дера­ци­ях «ста­рого об­разца», об­ра­зован­ных из ра­нее не­зави­симых по­литий, на­бор вхо­дящих в сис­те­му чле­нов ча­ще все­го оп­ре­делял­ся из­на­чаль­но; слу­чаи, ког­да в уже го­товое объ­еди­нение вхо­дили но­вые чле­ны, бы­ли край­не ред­ки­ми. Од­на­ко дру­гие фе­дера­тив­ные об­ра­зова­ния, и осо­бен­но кон­фе­дера­ции «но­вого ти­па», соз­да­ют­ся на ос­но­ве ско­рее се­ти сог­ла­шений, чем еди­нов­ре­мен­но­го ак­та объ­еди­нения. Так, в час­тнос­ти, соз­да­вались Ев­ро­пей­ский Со­юз и Вест-Ин­дий­ская Фе­дера­ция. Ана­логич­ным об­ра­зом в сред­ние ве­ка и на за­ре но­вого вре­мени стро­илась Швей­ца­рия, в XIX в. сме­нив­шая – пу­тем зак­лю­чения но­вой кон­сти­туци­он­ной «сдел­ки» – свое кон­фе­дера­тив­ное ус­трой­ство на ос­но­ве се­ти сог­ла­шений на фе­дера­тив­ное. Дви­жет­ся ли Ев­ро­пей­ский Со­юз в том же нап­равле­нии или нет, ска­зать по­ка труд­но, од­на­ко ес­ли его цель – сох­ра­нение кон­фе­дера­тив­но­го (или рав­но­цен­но­го кон­фе­дера­тив­но­му) ус­трой­ства, его се­год­няшняя по­лити­ка ис­поль­зо­вания се­ти сог­ла­шений пред­став­ля­ет­ся впол­не удач­ной.

8. Что­бы ус­пешно фун­кци­они­ровать, фе­дера­тив­ная сис­те­ма дол­жна най­ти над­ле­жащий ба­ланс меж­ду сот­рудни­чес­твом цен­траль­но­го пра­витель­ства и фе­дери­рован­ных еди­ниц и кон­ку­рен­ци­ей меж­ду ни­ми. Это пред­по­лага­ет со­от­ветс­тву­ющее со­чета­ние раз­дель­ных струк­тур с от­но­шени­ями фун­кци­ональ­но­го сот­рудни­чес­тва, куль­ту­ру вза­имоп­ризна­ния за­конов в ад­ми­нис­тра­тив­ной и су­деб­ной прак­ти­ке, а так­же от­кры­тость про­цес­са вза­имо­тор­говли. Поль­зу­ясь при­нятой в Аме­рике тер­ми­ноло­ги­ей, мож­но ска­зать, что тре­бу­ет­ся оп­ре­делен­ная до­ля как дву­хуров­не­вого фе­дера­лиз­ма, так и фе­дера­лиз­ма сот­рудни­чес­тва, поз­во­ля­юще­го пра­витель­ствам объ­еди­нен­ны­ми уси­ли­ями до­бивать­ся дос­ти­жения об­щих це­лей. В то же са­мое вре­мя, ес­ли каж­дое пра­витель­ство не бу­дет сох­ра­нять за со­бой пра­во на при­нятие ре­шений и сво­боду ска­зать «нет», дан­ное «сот­рудни­чес­тво» ока­жет­ся лишь прик­ры­ти­ем на­силия со сто­роны цен­траль­ной влас­ти. Мы не раз мог­ли наб­лю­дать по­доб­ное раз­ви­тие со­бытий. Ус­та­нов­ле­ние и­ерар­хи­чес­кой юри­дичес­ко-ад­ми­нис­тра­тив­ной сис­те­мы в Авс­трии; ак­ку­муля­ция цен­траль­ным пра­витель­ством гро­мад­ных пол­но­мочий в сфе­ре на­лого­об­ло­жения в ущерб пра­вам шта­тов и ма­нипу­лиро­вание эти­ми пол­но­мочи­ями че­рез До­таци­он­ную ко­мис­сию в Авс­тра­лии; ши­рокое ис­поль­зо­вание пре­зидент­ско­го прав­ле­ния в Ин­дии – вот лишь три из ог­ромно­го мно­жес­тва при­меров, ко­торые здесь мож­но бы­ло бы при­вес­ти.

9. При об­сужде­нии фе­дера­тив­ных об­ра­зова­ний в цен­тре вни­мания не­ред­ко ока­зыва­ют­ся раз­ли­чия меж­ду сис­те­мами, ос­но­ван­ны­ми на раз­де­лении влас­тей, и пар­ла­мент­ски­ми сис­те­мами, осо­бен­но вест-мин­стерско­го об­разца. В сис­те­мах, ос­но­ван­ных на раз­де­лении влас­тей, ог­ромную роль иг­ра­ют кон­сти­туци­он­ные су­ды и меж­пра­витель­ствен­ное ад­ми­нис­тра­тив­ное сот­рудни­чес­тво, тог­да как в пар­ла­мент­ских сис­те­мах от­четли­во за­яви­ла о се­бе тен­денция к прев­ра­щению кол­ле­ги­аль­ных ор­га­нов, об­ра­зу­емых пер­вы­ми ми­нис­тра­ми, ми­нис­тра­ми юс­ти­ции или ка­кими-то дру­гими дол­жностны­ми ли­цами, в не­фор­маль­ный, но важ­ней­ший ме­ханизм при­нятия ре­шений. Хо­тя оба ти­па ме­ханиз­мов ис­поль­зу­ют­ся как при од­ной, так и при дру­гой фор­ме ор­га­низа­ции влас­ти, в XX сто­летии ис­полни­тель­ная власть об­ре­ла бо­лее пол­ный кон­троль над за­коно­датель­ной имен­но в рам­ках пар­ла­мент­ской сис­те­мы, где она, ис­поль­зуя свое пар­ла­мент­ское боль­шинс­тво, вне сом­не­ния, в сос­то­янии выс­ту­пать от име­ни пос­ледней; и по­тому при та­кой сис­те­ме кол­ле­ги­аль­ные ор­га­ны на де­ле спо­соб­ны го­ворить за свои по­литии. Вос­пре­пятс­тво­вать это­му мо­жет лишь соп­ро­тив­ле­ние, иду­щее из вне­пар­ла­мент­ских ис­точни­ков (так фак­ти­чес­ки и про­изош­ло при ре­шении кон­сти­туци­он­ных воп­ро­сов в Ка­наде). При сис­те­ме, ос­но­ван­ной на раз­де­лении влас­тей, ис­полни­тель­ная власть не мо­жет обя­зать за­коно­датель­ную вы­пол­нять свои ука­зания, по­это­му та­кие сис­те­мы ме­нее при­год­ны для ис­поль­зо­вания кол­ле­ги­аль­ных ор­га­нов, раз­ве что для при­нятия тех­ни­чес­ких ре­шений. В то же вре­мя кон­сти­туци­он­ные су­ды по­доб­ных сис­тем бу­дут склон­ны под­держи­вать струк­ту­ро­об­ра­зу­ющие ин­сти­туты, ес­ли, ко­неч­но, в сос­тав са­мих этих су­дов не бу­дут вве­дены пред­ста­вите­ли фе­дери­рован­ных еди­ниц.

Сис­те­мы, стро­ящи­еся на раз­де­лении влас­тей, в боль­шей сте­пени, чем пар­ла­мент­ские, опи­ра­ют­ся на об­сто­ятель­ные пи­саные кон­сти­туции, ко­торые при­нима­ют­ся на ос­но­ве все­об­ще­го сог­ла­сия и в ко­торых ого­воре­ны кон­сти­туци­он­ные проб­ле­мы (хо­тя пар­ла­мент­ские сис­те­мы эво­люци­они­ру­ют в том же нап­равле­нии). Кон­сти­туци­он­ные до­кумен­ты фе­дера­тив­ных об­ра­зова­ний ан­гло­языч­ных стран, как пра­вило, бы­ва­ют дос­та­точ­но гиб­ки­ми, в то вре­мя как в гер­ма­но­языч­ных фе­дера­тив­ных об­ра­зова­ни­ях по­доб­ные до­кумен­ты сфор­му­лиро­ваны бо­лее чет­ко и ме­нее под­да­ют­ся не­фор­маль­ной мо­дифи­кации че­рез ин­тер­пре­тацию. Они го­раз­до длин­нее, чем кон­сти­туции ан­гло­языч­ных стран, и в них ча­ще вно­сят­ся фор­маль­ные из­ме­нения.

Про­водив­ши­еся в пос­ледние го­ды ис­сле­дова­ния поз­во­ля­ют нам так­же луч­ше по­нять су­щес­тво про­тивос­то­ящих фе­дера­лиз­му сил. Од­ни из них выс­ту­па­ют с уни­тарист­ских по­зиций, дру­гие стре­мят­ся к фраг­мента­риза­ции. К пер­вой ка­тего­рии от­но­сят­ся си­лы, ис­по­веду­ющие яко­бин­ский, то­тали­тар­ный и тех­нокра­тичес­кийпод­хо­ды. Эга­лита­ризм яко­бин­цев при­нима­ет столь ра­дикаль­ные фор­мы, что лю­бого ро­да от­кло­нения от еди­ного об­разца ста­новят­ся фак­ти­чес­ки неп­ри­ем­ле­мыми и лишь са­мые нез­на­читель­ные – до­пус­ти­мыми, в то вре­мя как для то­тали­тариз­ма неп­ри­ем­ле­ма са­ма идея ле­гитим­ности раз­де­ления влас­тных пол­но­мочий, ко­торая про­тиво­речит его ос­новным прин­ци­пам. Про­тиво­дей­ствие, ко­торое встре­ча­ет фе­дера­лизм со сто­роны ад­ми­нис­тра­тив­ных и­ерар­хий, не но­сит столь все­объ­ем­лю­щего ха­рак­те­ра. Ад­ми­нис­тра­тив­ные и­ерар­хии по са­мой сво­ей при­роде не­иде­оло­гич­ны, но они так­же по­рож­да­ют иде­оло­гию – тех­нокра­тизм, ко­торая в це­лом нап­равле­на про­тив фе­дера­лист­ской де­цен­тра­лиза­ции и раз­де­ления влас­тных пол­но­мочий. На про­тяже­нии пер­вых двух тре­тей XX сто­летия ут­вер­жде­нию фе­дера­лиз­ма пре­пятс­тво­вали преж­де все­го уни­тарист­ские тен­денции в об­щес­тве.

Сре­ди вто­рой ка­тего­рии сил на­ибо­лее опас­ным для фе­дера­лиз­ма яв­ля­ет­ся, ско­рее все­го, эт­ни­чес­кий на­ци­она­лизм. Бы­ту­ет пред­став­ле­ние, что фе­дера­лизм мо­жет быть эф­фектив­ным средс­твом ре­шения проб­лем, свя­зан­ных с ме­жэт­ни­чес­ки­ми кон­флик­та­ми. На де­ле же по­ли­эт­ни­чес­кие фе­дера­ции от­но­сят­ся к чис­лу тех, ко­торые труд­нее все­го под­держи­вать; они име­ют на­имень­шие шан­сы на сох­ра­нение, пос­коль­ку об­ра­зован­ные по эт­ни­чес­ко­му прин­ци­пу еди­ницы, как пра­вило, не хо­тят сли­вать­ся в под­ра­зуме­ва­емые фе­дера­ци­ей тес­ные объ­еди­нения. Не ис­клю­чено, что го­раз­до боль­ше шан­сов на ус­пех име­ют кон­фе­дера­ции раз­но­эт­ни­чес­ких го­сударств. По­ли­эт­ни­чес­кие фе­дера­ции не­сут с со­бой уг­ро­зу граж­дан­ской вой­ны, раз­но­эт­ни­чес­кие кон­фе­дера­ции – лишь уг­ро­зу рас­па­да на сос­тавные час­ти. Не­об­хо­димость обуз­дать эт­ни­чес­кий на­ци­она­лизм яв­ля­ет­ся на се­год­няшний день не толь­ко са­мым рас­простра­нен­ным, но и са­мым труд­но­ре­али­зу­емым ос­но­вани­ем для фе­дера­лиз­ма.

Эт­ни­чес­кий на­ци­она­лизм – на­ибо­лее эго­цен­трич­ная фор­ма на­ци­она­лиз­ма; на его ос­но­ве труд­нее все­го воз­вести сис­те­му кон­сти­туци­она­лизи­рован­но­го со­учас­тия во влас­ти. Те­ория фе­дера­лиз­ма пред­по­лага­ет на­ци­она­лизм на ба­зе сог­ла­сия, ка­ким бы ни бы­ло его де­мог­ра­фичес­кое со­дер­жа­ние, сог­ла­сия, ко­торое де­ла­ет воз­можным как раз­де­ление влас­тных пол­но­мочий, так и со­учас­тие в их от­прав­ле­нии. В свою оче­редь, сов­ре­мен­ный на­ци­она­лизм по боль­шей час­ти де­ла­ет упор на то, что разъ­еди­ня­ет лю­дей: язык, ре­лигию, на­ци­ональ­ные ми­фы и т. п. На де­ле ус­пешно фун­кци­они­ру­ющи­ми яв­ля­ют­ся, как пра­вило, те по­ли­эт­ни­чес­кие фе­дера­тив­ные сис­те­мы, в ко­торых гра­ницы фе­дери­рован­ных еди­ниц не пол­ностью сов­па­да­ют с гра­ница­ми эт­ни­чес­ких об­ра­зова­ний. С фе­дера­лиз­мом сог­ла­су­ет­ся лишь тот тип на­ци­она­лиз­ма, ко­торый фор­му­лиру­ет­ся че­рез до­говор или сог­ла­сие со­об­щес­тва ин­ди­видов и за­тем офор­мля­ет­ся в со­от­ветс­тву­ющих кон­сти­туци­он­ных до­кумен­тах, раз­гра­ничи­ва­ющих сфе­ры, от­во­димые фе­дера­тив­ной сис­те­ме, с од­ной сто­роны, и вхо­дящим в нее еди­ницам – с дру­гой.

В це­лом эт­ни­чес­кий на­ци­она­лизм, вос­хо­дящий к об­разцам XIX в., стре­мит­ся на­вязать лю­бому сво­бод­но­му пра­витель­ству собс­твен­ную бес­ком­про­мис­сность. Фе­дера­лизм – это де­мок­ра­тичес­кая «зо­лотая се­реди­на», пред­по­лага­ющая пе­рего­воры и ком­про­мис­сы. Лю­бые про­яв­ле­ния бес­ком­про­мис­снос­ти в жиз­не­де­ятель­нос­ти об­щес­тва де­ла­ют его осу­щест­вле­ние бо­лее слож­ным, а то и в прин­ци­пе не­воз­можным.

Мно­гие ожи­дания, свя­зан­ные с ис­поль­зо­вани­ем фе­дера­тив­ных прин­ци­пов и ме­ханиз­мов, весь­ма час­то ока­зыва­ют­ся ил­лю­зор­ны­ми. И все же ни­ког­да преж­де эти прин­ци­пы и ме­ханиз­мы ни при­меня­лись столь ши­роко и ус­пешно, как в нас­то­ящее вре­мя. Фе­дера­лизм име­ет свой­ство прив­ле­кать на свою сто­рону тех, кто за­нят по­ис­ком па­нацей. Эти по­ис­ки, ко­неч­но, бес­смыс­ленны – па­нацей не бы­ва­ет, од­на­ко прин­ци­пы, ме­ханиз­мы и прак­ти­ка фе­дера­лиз­ма, как и де­мок­ра­тии в це­лом, да­же ког­да они воп­ло­ща­ют­ся не в пол­ном объ­еме, не­ред­ко спо­собс­тву­ют ук­репле­нию сил де­мок­ра­тии и ми­ра на пла­нете. При про­веде­нии срав­ни­тель­ных ис­сле­дова­ний фе­дера­лиз­ма все это сле­ду­ет иметь в ви­ду.

M. Шу­гарт, Дж. Кэр­ри. Пре­зидент­ские сис­те­мы [42]

Сов­ре­мен­ные оп­ре­деле­ния: ин­сти­туци­ональ­ные кри­терии

Ис­поль­зу­емое в нас­то­ящей ра­боте оп­ре­деле­ние пре­зидент­ской фор­мы прав­ле­ния (или «чис­то» пре­зидент­ской сис­те­мы) вклю­ча­ет сле­ду­ющие по­ложе­ния:

? все­народ­ное из­бра­ние но­сите­ля вер­ховной ис­полни­тель­ной влас­ти;

? сро­ки пол­но­мочий но­сите­ля вер­ховной ис­полни­тель­ной влас­ти и за­коно­датель­но­го ор­га­на – фик­си­рова­ны и не за­висят от до­верия сто­рон друг к дру­гу;

? вы­бор­ная ис­полни­тель­ная власть наз­на­ча­ет пра­витель­ство, оп­ре­деля­ет его сос­тав.

Дан­ная трех­член­ная де­фини­ция, на­ряду с кон­ста­таци­ей то­го, что пре­зидент дол­жен из­би­рать­ся ли­бо не­пос­редс­твен­но граж­да­нами, ли­бо из­би­ра­емой граж­да­нами спе­ци­аль­ной кол­ле­ги­ей вы­бор­щи­ков, ука­зыва­ет на раз­дель­ность ис­точни­ков фор­ми­рова­ния и под­держа­ния пра­витель­ства (ис­полни­тель­ной влас­ти) и за­коно­датель­ной ас­сам­блеи. Мож­но вы­делить так­же чет­вертый кри­терий, ло­гичес­ки вы­тека­ющий из пре­дыду­щих:

? пре­зидент име­ет из­вес­тные, оп­ре­делен­ные кон­сти­туци­ей пра­ва в за­коно­датель­ной сфе­ре. <…>

Премь­ер-пре­зидент­ская сис­те­ма

…Премь­ер-пре­зидент­ская сис­те­ма ха­рак­те­ризу­ет­ся тем, что:

? пре­зидент из­би­ра­ет­ся все­народ­но;

? пре­зидент на­делен су­щес­твен­ны­ми пол­но­мочи­ями;

? од­новре­мен­но с пре­зиден­том су­щес­тву­ют и вы­пол­ня­ют фун­кции ис­полни­тель­ной влас­ти премь­ер-ми­нистр и ка­бинет, от­ветс­твен­ные пе­ред за­коно­датель­ным соб­ра­ни­ем (Duverger, 1980).

Пер­вый кри­терий пред­по­лага­ет на­личие все­народ­но из­бран­но­го но­сите­ля ис­полни­тель­ной влас­ти, но, в от­ли­чие от пре­зидент­ской сис­те­мы, пре­зидент не яв­ля­ет­ся обя­затель­но «вер­ховным» но­сите­лем этой влас­ти, а дол­жен со­сущес­тво­вать с премь­ером – гла­вой пра­витель­ства. От­но­ситель­ные объ­емы пол­но­мочий сто­рон мо­гут су­щес­твен­ным об­ра­зом варь­иро­вать в за­виси­мос­ти от стра­ны, а так­же от кон­крет­ных об­сто­ятель­ств в рам­ках од­ной и той же стра­ны.

Вто­рой кри­терий – на­личие у пре­зиден­та не­ких по­лити­чес­ких пол­но­мочий. От­ли­чие от пре­зидент­ской сис­те­мы сос­то­ит в дан­ном слу­чае в том, что в ус­ло­ви­ях премь­ер-пре­зидент­ско­го ре­жима эти пол­но­мочия не обя­затель­но дол­жны быть за­коно­датель­ны­ми. Они мо­гут вклю­чать, к при­меру, воз­можность вы­нес­ти за­коноп­ро­ект на ре­ферен­дум или ос­по­рить его в су­деб­ном по­ряд­ке. Пре­дос­тавле­ние пре­зиден­ту иных за­коно­датель­ных пол­но­мочий, та­ких как пра­во ве­то или пра­во из­да­вать ука­зы, лег­ко мо­жет при­вес­ти к кон­флик­ту меж­ду ним и дру­гой частью ис­полни­тель­ной влас­ти, за­вися­щей от до­верия за­коно­датель­но­го соб­ра­ния. Од­на­ко в не­кото­рых премь­ер-пре­зидент­ских сис­те­мах пре­зидент на­делял­ся и на­деля­ет­ся по­доб­ны­ми пол­но­мочи­ями. Бо­лее ти­пич­ны – и бо­лее со­от­ветс­тву­ют ха­рак­те­ру рас­смат­ри­ва­емо­го ре­жима – пол­но­мочия, свя­зан­ные с фор­ми­рова­ни­ем пра­витель­ства: нап­ри­мер, пра­во выд­ви­гать кан­ди­дату­ры ми­нис­тров и де­лать наз­на­чения на неп­ра­витель­ствен­ные дол­жнос­ти. В премь­ер-пре­зидент­ских сис­те­мах пре­зиден­ты обыч­но рас­по­лага­ют так­же пра­вом рас­пускать пар­ла­мент. Важ­но от­ме­тить, что дан­ная сис­те­ма не обес­пе­чива­ет пре­зиден­ту воз­можность кон­тро­лиро­вать пра­витель­ство или ас­сам­блею за­коно­датель­ны­ми средс­тва­ми. Чер­той, при пе­ресе­чении ко­торой ре­жим пе­рес­та­ет быть премь­ер-пре­зидент­ским, яв­ля­ет­ся пре­дос­тавле­ние пре­зиден­ту пра­ва еди­нолич­но ре­шать воп­рос о сме­щении ми­нис­тров. На­личие та­кого пра­ва про­тиво­речи­ло бы треть­ему из вы­делен­ных на­ми кри­тери­ев – за­виси­мос­ти ка­бине­та от за­коно­датель­но­го соб­ра­ния. <…>

Дру­гие ти­пы ре­жимов

Ес­ли пре­зидент име­ет пра­во наз­на­чать и сме­щать ми­нис­тров, но при этом ми­нис­тры за­висят от до­верия за­коно­датель­но­го соб­ра­ния, мож­но го­ворить об осо­бом ре­жиме. Та­кие ре­жимы, пред­став­ленные в ми­ровой прак­ти­ке нес­коль­ки­ми при­мера­ми, мы бу­дем на­зывать пре­зидент­ско-пар­ла­мент­ски­ми. По­доб­но то­му как тер­ми­ны «пре­зидент­ская» и «пар­ла­мент­ская сис­те­ма» ука­зыва­ют на то, ка­кой вы­бор­ный ин­сти­тут упол­но­мочен оп­ре­делять сос­тав пра­витель­ства, а тер­мин «премь­ер-пре­зидент­ская сис­те­ма» фик­си­ру­ет ве­дущую роль премь­ер-ми­нис­тра при на­личии пре­зиден­та, на­делен­но­го зна­читель­ны­ми пол­но­мочи­ями, пред­ло­жен­ный на­ми тер­мин схва­тыва­ет сущ­нос­тную ха­рак­те­рис­ти­ку пре­зидент­ско-пар­ла­мент­ских сис­тем – гла­венс­тво пре­зиден­та в со­чета­нии с за­виси­мостью ка­бине­та от пар­ла­мен­та. От­сю­да вы­тека­ет оп­ре­деле­ние ре­жима:

? на­личие все­народ­но из­бран­но­го пре­зиден­та;

? пре­зидент наз­на­ча­ет и сме­ща­ет чле­нов ка­бине­та;

? чле­ны ка­бине­та дол­жны поль­зо­вать­ся до­вери­ем пар­ла­мен­та;

? пре­зидент име­ет пра­во рас­пустить пар­ла­мент (за­коно­датель­ную ветвь влас­ти в це­лом).

Дан­ное оп­ре­деле­ние по­казы­ва­ет, что вы­делен­ный ре­жим от­ли­ча­ет­ся от ос­новных иде­аль­ных ти­пов – пре­зидент­ской и премь­ер-пре­зидент­ской сис­тем – в двух от­но­шени­ях. Во-пер­вых, ес­ли в ус­ло­ви­ях пре­зидент­ской и премь­ер-пре­зидент­ской сис­тем и пре­зидент, и за­коно­датель­ное соб­ра­ние мо­гут иг­рать оп­ре­делен­ную роль в фор­ми­рова­нии ка­бине­та пу­тем выд­ви­жения или ут­вер­жде­ния кан­ди­датов на ми­нис­тер­ские пос­ты, но лишь од­на из вет­вей влас­ти упол­но­моче­на сме­щать ми­нис­тров, то пре­зидент­ские пар­ла­мент­ские ре­жимы пре­дос­тавля­ют пре­зиден­ту и пар­ла­мен­ту рав­ные пол­но­мочия по сме­щению чле­нов ка­бине­та. Во-вто­рых, нес­мотря на зна­читель­ный объ­ем влас­ти пре­зиден­та над ка­бине­том, при пре­зидент­ско-пар­ла­мент­ской сис­те­ме за­коно­датель­ная и ис­полни­тель­ная вет­ви влас­ти не име­ют раз­дель­ных ис­точни­ков под­держа­ния. При пре­зидент­ском ре­жиме мак­си­маль­ное раз­де­ление ис­точни­ков фор­ми­рова­ния и под­держа­ния влас­тей яв­ля­ет­ся нор­мой. При пре­зидент­ско-пар­ла­мент­ской сис­те­ме на­личие у пар­ла­мен­та пол­но­мочий по фор­ми­рова­нию пра­витель­ства оз­на­ча­ет, что ис­полни­тель­ная власть ли­шена не­зави­симых ис­точни­ков под­держа­ния. То же са­мое бе­зус­ловно от­но­сит­ся и к премь­ер-пре­зидент­ской сис­те­ме, но за су­щес­твен­ной раз­ни­цей: здесь пра­во фор­ми­ровать но­вое пра­витель­ство ос­та­ет­ся за пар­ла­мен­том, нев­зи­рая на то, что боль­шинс­тво кан­ди­датур выд­ви­га­ет­ся пре­зиден­том. При пре­зидент­ско-пар­ла­мент­ской сис­те­ме пра­витель­ство за­ново фор­ми­ру­ет­ся пре­зиден­том, хо­тя пар­ла­мент мо­жет опять вы­разить ему не­дове­рие. Бо­лее то­го, во мно­гих та­ких сис­те­мах за пре­зиден­том, в до­пол­не­ние к его пол­но­мочи­ям по фор­ми­рова­нию пра­витель­ства, зак­репле­но пра­во рас­пускать за­коно­датель­ное соб­ра­ние. А это и оз­на­ча­ет, что раз­дель­ное под­держа­ние влас­тей от­сутс­тву­ет.

…Ос­новная проб­ле­ма, ко­торой чре­ват фик­си­рован­ный срок пре­зидент­ских пол­но­мочий, сос­то­ит в том, что но­ситель вер­ховной ис­полни­тель­ной влас­ти мо­жет ли­шить­ся вся­кой по­пуляр­ности в на­роде или от­части сох­ра­нить та­кую по­пуляр­ность, но выз­вать стой­кую оп­по­зицию пар­ла­мент­ско­го боль­шинс­тва (Mainwaring, 1992; см. так­же Linz, 1987). Та­кой пре­зидент ед­ва ли спо­собен на­чать и прак­ти­чес­ки осу­щес­твить ка­кую бы то ни бы­ло прог­рамму, нуж­да­ющу­юся в за­коно­датель­ном зак­репле­нии, пре­бывая в сос­то­янии пос­то­ян­ной кон­фрон­та­ции с пар­ла­мент­ским боль­шинс­твом, стре­мящим­ся к ре­али­зации аль­тер­на­тив­ной прог­раммы. Но да­же ког­да пре­зидент не встре­ча­ет ни­какой под­дер­жки со сто­роны граж­дан, он ос­та­ет­ся гла­вой пра­витель­ства (и го­сударс­тва) по­ка не ис­те­чет фик­си­рован­ный срок его пол­но­мочий, ес­ли, ко­неч­но, его не смес­тят с по­мощью им­пичмен­та или ка­ких-то не­кон­сти­туци­он­ных средств. Не пре­дус­матри­ва­ющие во­тума не­дове­рия пре­зидент­ские сис­те­мы ли­шены ин­сти­туци­ональ­ных средств сме­щения не­попу­ляр­ных – а иног­да и не­ком­пе­тен­тных – но­сите­лей вер­ховной ис­полни­тель­ной влас­ти. <…>