Ведущий научный сотрудник Научного центра Академии управления МВД России, доктор юридических наук, доцент, член Российской академии юридических наук (РАЮН) Ф.П. Васильев 9 страница
В-четвертых, неплохую помощь оказывают парламентские слушания в Государственной Думе. Они проводятся регулярно. Следовало бы все-таки усовершенствовать практику парламентских слушаний. В частности, их разновидностью надо сделать публичные слушания, которые можно проводить, с учетом сложности проблемы, в обычных коллективах, но лучше – в специальных учреждениях, например в специализированных институтах.
В-пятых, стоит возродить институт всенародных обсуждений законопроектов по наиболее важным вопросам, перечень которых необходимо утвердить. Юридически он предусмотрен в нашей стране, даже есть оставшийся с советских времен Закон РСФСР 1988 г. о народных обсуждениях, допускается их проведение и Регламентом Государственной Думы. Хорошо организованное обсуждение законопроектов, достаточно полный учет и квалифицированное обобщение дали бы возможность избавиться от многих дефектов законотворчества, способствовали бы выработке оптимальных текстов законов, позволили бы реализовать на практике основополагающую конституционную норму о том, что единственным источником власти в Российской Федерации является народ. Однако потребуют решения несколько проблем: степень и масштабы организованности, порядок учета предложений, обоснованность отклонения предложений граждан (чтобы не обидеть их лучшие чувства).
В-шестых, нельзя исключать выступления экспертов при обсуждении законопроектов не только на заседаниях комитетов Государственной Думы, на организуемых ею парламентских слушаниях, но и непосредственно на заседаниях Государственной Думы при рассмотрении законопроектов в первом и втором чтениях. Не будем закрывать глаза на то, что в условиях свободы мнений и политического плюрализма законодательный процесс порой выглядит как состязательный процесс. В Конституционном Суде РФ принцип состязательности используется всегда, в том числе при оценке принятых законов на предмет их соответствия или противоречия Конституции, при этом могут заслушиваться не только стороны (противники и сторонники закона), но и эксперты. Это лишь помогает поиску объективного решения. Государственная Дума – не просто орган представительства политических сил, это творец законов. Заслушать эксперта, тем более крупного специалиста по технической, экономической, социальной, правовой проблеме, а то и нескольких экспертов, – это будет лишь способствовать обстоятельности законодательного процесса и принятию объективных решений.
Результаты проведенного мониторинга могут быть использованы для разработки концепции нормативного правового акта, которая выступает в качестве ещё одного элемента юридической стратегии.
В. М. Баранов считает концепцию нормативного правового акта «своеобразным приемом юридической техники нормативного правового акта»[236]. По нашему же мнению: во-первых, приемы – это не составляющая часть юридической техники, а элемент юридической стратегии; во-вторых, данные приемы применяются при создании нормативного правового акта, а не его концепции.
На сегодняшний день в российском законодательстве отсутствует определение концепции проекта нормативного правового акта, что, по нашему мнению, существенно затрудняет проектную деятельность, поскольку именно концепция проекта нормативного правового акта представляет собой как бы основной стержень, «скелет» будущего акта, в связи, с чем совершенно справедливо отмечает В. М. Баранов: «Требуется относительно строгая законодательная дефиниция понятия «концепция законопроекта»[237].
В законодательстве РФ, к сожалению, о концепции нормативного правового акта речь ведется только лишь применительно к составлению проектов федеральных законов, остальные же нормативные правовые акты разрабатываются без соответствующих концепций. Кроме того, если концепция проекта федерального закона или закона субъекта Российской Федерации является необходимым условием для включения данного проекта в план законопроектных работ Правительства Российской Федерации, соответствующей палаты Федерального Собрания Российской Федерации, представительного органа власти субъекта Российской Федерации, то по отношению к другим видам нормативных правовых актов, принимаемых, например, федеральными органами исполнительной власти концепция или вообще не разрабатывается, или предоставляется вместе с проектом нормативного правового акта, а это, по нашему мнению, необходимо делать до разработки проекта.
Нормативного определения концепции законодательство не содержит. По нашему мнению концепция проекта нормативного правового акта это составляющая часть прогнозирования как элемента юридической стратегии, включающая в себя набор научно обоснованных элементов, на основании которых можно сделать вывод о необходимости разработки и принятия нормативного правового акта.
Значение концепции проекта нормативного правового актасостоит в том, что она:
– выступает своеобразным итогом развития юридической науки, показателем степени ее совершенства, демонстрацией ее реальных возможностей;
– служит основой для последующих разработок и предложений по дальнейшему развитию законодательства; является фактором эффективности современного нормотворческого процесса;
– оказывается катализатором подготовки оригинальных частных методик и рекомендаций по более эффективной реализации (и особенно – правоприменению) юридических норм;
– является важным средством гармонизации правовой системы;
– выступает основой для толкования юридических норм;
– может способствовать установлению и разрешению юридических коллизий;
– может помочь выявлению пробелов в законодательстве;
– может служить достаточно надежной объективной основой для правоприменительного усмотрения;
– выступает ориентиром для всех видов и уровней конкретизации принятого на ее основе нормативного правового акта[238].
Концепция проекта нормативного правового акта представляет собой документ, в котором должны быть определены:
– основная идея, цели и предмет правового регулирования, круг лиц, на которых распространяется действие проекта нормативного правового акта, их новые права и обязанности, в том числе с учетом ранее имевшихся;
– место будущего нормативного правового акта в системе действующего законодательства с указанием отрасли законодательства, к которой он относится, положений Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и системообразующих законов Российской Федерации, на реализацию которых направлен данный проект нормативного правового акта, а также значение, которое будет иметь проект нормативного правового акта для правовой системы;
– общая характеристика и оценка состояния правового регулирования соответствующих общественных отношений с приложением анализа действующих в этой сфере законов и иных нормативных правовых актов. При этом указываются пробелы и противоречия в действующем законодательстве, наличие устаревших норм права, фактически утративших силу, а также неэффективных положений, не имеющих должного механизма реализации, рациональные и наиболее эффективные способы устранения имеющихся недостатков правового регулирования. Общая характеристика состояния правового регулирования должна также содержать анализ соответствующей российской и зарубежной правоприменительной практики, а также результаты проведения статистических, социологических и политологических исследований;
– социально-экономические, политические, юридические и иные последствия реализации будущего закона[239].
При разработке концепции проекта нормативного правового акта необходимо изучить, обобщить и проанализировать экономическую, социологическую, статистическую информацию, провести необходимые расчеты, учесть зарубежный опыт.
Следует тщательно проанализировать действующее законодательство в данной области правового регулирования, уяснить причины недостаточной эффективности существующих правовых механизмов (при их наличии), определить пробелы в законодательстве, устаревшие предписания либо наличие множественности актов, регулирующих сходные правоотношения.
Изложение аргументов, свидетельствующих о необходимости принятия закона, должно быть конкретным, обстоятельно устанавливающим связь негативных явлений и процессов с недостаточно совершенным действующим законодательством[240].
Считаем необходимым закрепить на законодательном уровне требования к концепции нормативных правовых актов, что позволит на более раннем этапе нормотворческой деятельности сделать выводы о возможной эффективности нормативного правового акта. Эти требования должны касаться не только определения концепции, её элементов, но содержание каждого из элементов, что создаст возможность исключения из плана нормотворческой деятельности проекта нормативного правового акта, принятие которого не позволит улучшить правовое регулирование общественных отношений.
Помимо вышеобозначенного в концепции нормативного правового акта обязательно должны найти отражение:
– какая проблемная ситуация решается с помощью нормативного правового акта;
– конкретный ожидаемый результат;
– адекватность, целесообразность и причинно-следственную обусловленность проблемного импульса и проектируемого нормативного результата;
– механизм решения проблемы или достижения соответствующего проектируемого результата.
В свою очередь каждый из названных элементов предполагает использование различных способов и средств познания, формулирования и системного выражения.
Так, например, целесообразность решения проблемы путем издания соответствующего нормативного правового акта означает определение таких параметров, как отсутствие альтернатив решения проблемы, стоимость нормативного правового акта, т. е. экономическую целесообразность, необходимость решить данную проблему именно путем принятия нормативного правового акта и др.
Следует согласиться с В. М. Барановым[241], который предлагает следующую стандартизированную схему выстраивания структуры концепции хотя бы законопроекта: собственная дефиниция; предмет, который в этом документе будет обрисован; обоснование «наименования законопроекта»; формирование целей законопроекта; доказательства необходимости подготовки и принятия конкретного закона; определение вида и места планируемого законопроекта в иерархии действующего законодательства; какие правительственные, ведомственные и локальные юридические акты должны быть подготовлены для конкретизации планируемого закона; установление формы будущего акта; освещение структуры будущего закона; механизм обеспечения реализации планируемого закона; составление прогноза действия планируемого закона, ожидаемый эффект от его реализации; раздел о стоимости, реальной цене будущего закона.
Указанные обстоятельства свидетельствуют о необходимости правовой регламентации на федеральном и на региональном уровнях унифицированных правил, касающихся порядка проведения мониторинга правоприменения, органов, его осуществляющих, их полномочий, а также порядка разработки и принятия концепций проектов нормативных правовых актов различных видов.
Вышеобозначенное позволяет сформулировать следующие выводы. Прогнозирование должно опираться на мониторинг действующих правовых норм, что необходимо для сохранения оправдавших себя на практике правовых конструкций. Одновременно он является важнейшим определителем сфер правового регулирования, требующих нового правового решения. Мониторинг вскрывает недостатки, прогноз предлагает пути их устранения.
Объектом мониторинга являются не только действующее законодательство и практика его применения, но и законопроектная и иная нормотворческая деятельность, осуществляемая всеми ветвями власти.
Мониторинг правоприменения является элементом движения права и должен сопровождать нормативный правовой акт от стадии зарождения идеи регулирования общественных отношений до его принятия и реализации. Под мониторингом правоприменения следует понимать систематическую, постоянную деятельность, осуществляемую федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, связанную со сбором и анализом правовой информации и направленную на наблюдение за развитием права с целью выявления соответствия его состояния ожидаемым результатам и оценки его развития, устранение выявленных в ходе его проведения нарушений и применение мер воздействия к нарушителям.
Представляется, что проведение мониторинга необходимо на стадии формирования решения о необходимости разработки нормативного правового акта путем выявления соответствующих интересов (правообразующих интересов) будущих участников общественных отношений.
Главным предназначением мониторинга правоприменения является информационное обеспечение выработки решений в области государственной политики, направленной на государственно-правовое строительство, на совершенствование государственно-правовой системы Российской Федерации, на приведение ее в состояние адекватности задачам социально-экономического развития общества и интересам населения и граждан России.
Проведение мониторинга должно осуществляться органами, которые выступают инициаторами принятия нормативного правового акта, кроме того, должно присутствовать документальное подтверждение результатов его проведения.
Анализ нормативных правовых актов, регламентирующих вопросы проведения мониторинга правоприменения позволяет сделать следующие выводы:
Во-первых, в качестве результатов проведения мониторинга правоприменения федеральными органами исполнительной власти выступают только доклады, предоставляемые в Министерство юстиции Российской Федерации. Вместе с тем при наличии отрицательных показателей в соответствии с методикой, утвержденной Постановлением возможным является возложение обязанности на данные органы внести предложения по внесению изменений в законодательные акты Российской Федерации, Постановления Правительства Российской Федерации и Указы Президента Российской Федерации. Кроме того, при наличии таких показателей в нормативных правовых актах, принятых в рамках установленных полномочий соответствующим федеральным органом исполнительной власти, считаем возможным принятие мер по их устранению собственными силами путем внесения в них изменений и дополнений. Данные положения о внедрении результатов мониторинга правоприменения в нормотворческую и правоприменительную деятельность должны найти закрепление в Указе, что позволит своевременно устранять недочеты в результате ведомственного нормотворчества. Либо это необходимо закрепить в положениях о структуре доклада, предоставляемого федеральными органами исполнительной власти, которая также может быть определена Указом. То есть важным является не только определение субъектов проведения мониторинга, его объектов, порядка, необходимых для оценки показателей, но и формы реагирования на его результаты.
Во-вторых, ввиду сложности проведения мониторинга правоприменениия, необходимо четкое определение исполнителей для проведения мониторинга, что возможно будет сделано в должностных регламентах и прописано в процедурах по проведению мониторинга, закрепляемых в регламентах федеральных органов исполнительной власти. Также считаем возможным предусмотреть ответственность должностных лиц за неисполнение и ненадлежащее исполнение функции по проведению мониторинга правоприменения.
В-третьих, серьезная и сложная задача возлагается на Министерство юстиции Российской Федерации как орган, на который возложили функции по координации мониторинга, осуществляемого федеральными органами исполнительной власти, и его методическому обеспечению. Определенные шаги в данном направлении уже сделаны. Так был разработан и принят Приказ Минюста РФ от 4 марта 2010 г. № 51 «Об утверждении Положения о Департаменте законопроектной деятельности и мониторинга правоприменения», на который в числе задач ставиться организация и осуществление мониторинга правоприменения.
В качестве направлений для его деятельности в данном русле необходимо обозначить следующие:
– разработать рекомендации по проведению мониторинга правоприменения, единые для всех субъектов проведения мониторинга;
– определить порядок взаимодействия различных органов по вопросам проведения мониторинга;
– организовать контроль за организацией и обеспечением согласованности действий при проведении мониторинга;
– осуществить информационно-методическое и материально-техническое обеспечение его проведения;
– создать условия для хранения результатов мониторинга и каналы передачи информации.
Помимо мониторинга правоприменения в рамках прогнозирования может быть использован мониторинг общественного мнения. Общественное мнение – одно из главных средств обеспечения эффективности действия как ненормативных, так и нормативных элементов в системе регулирования. Учет общественного мнения при разработке правовых норм напрямую говорит о социальной обусловленности правовых норм, выявлении потребностей у участников будущих правоотношений.
В условиях социально-политической нестабильности достоверное научное знание о состоянии и динамике общественного мнения и грамотное использование полученного знания в правотворческой деятельности – один из основополагающих факторов обеспечения социальной легитимации принимаемых правовых норм.
Результаты проведенного мониторинга могут быть использованы для разработки концепции нормативного правового акта, которая выступает в качестве ещё одного элемента юридической стратегии.
На сегодняшний день в российском законодательстве отсутствует определение концепции проекта нормативного правового акта, что, по мнению диссертанта, существенно затрудняет проектную деятельность, поскольку именно концепция проекта нормативного правового акта представляет собой как бы основной стержень, «скелет» будущего акта.
В законодательстве РФ, к сожалению, о концепции нормативного правового акта речь ведется только лишь применительно к составлению проектов федеральных законов, остальные же нормативные правовые акты разрабатываются без соответствующих концепций. Кроме того, если концепция проекта федерального закона или закона субъекта Российской Федерации является необходимым условием для включения данного проекта в план законопроектных работ Правительства Российской Федерации, соответствующей палаты Федерального Собрания Российской Федерации, представительного органа власти субъекта Российской Федерации, то по отношению к другим видам нормативных правовых актов, принимаемых, например, федеральными органами исполнительной власти концепция или вообще не разрабатывается, или предоставляется вместе с проектом нормативного правового акта, а это необходимо делать до разработки проекта.
Концепция проекта нормативного правового акта это составляющая часть прогнозирования как элемента юридической стратегии, включающая в себя набор научно обоснованных элементов, на основании которых можно сделать вывод о необходимости разработки и принятия нормативного правового акта.
Считаем необходимым закрепить на законодательном уровне требования к концепции нормативных правовых актов, что позволит на более раннем этапе нормотворческой деятельности сделать выводы о возможной эффективности нормативного правового акта. Эти требования должны касаться не только определения концепции, её элементов, но содержание каждого из элементов, что создаст возможность исключения из плана нормотворческой деятельности проекта нормативного правового акта, принятие которого не позволит улучшить правовое регулирование общественных отношений.
§ 3.Эффективность проектов нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти
Регуляторы социальной деятельности индивидов эффективны тогда, когда они не просто существуют в виде привычных для данного общества институтов, норм и ценностей, но и охотно принимаются большинством, естественны для людей, соответствуют их стремлениям. Это означает, что имеющийся в обществе социальный идеал может быть принят и адаптирован большинством членов общества на личностном, персональном уровне; в идеальной структуре будущего социума большинство людей смогут определить свое место, отыскать свою социальную нишу, которая бы их вполне устроила. Кроме того, что очень важно, существующие в обществе социальные нормы и ценности в этом случае являются эффективным средством достижения не только стратегической цели развития всего общества, но и практическим способом реализации жизненной стратегии большинства его членов на индивидуальном, обывательском уровне. В этом соответствии нормативно-ценностного континуума общества имеющемуся в данный исторический период человеческому потенциалу содержится, на наш взгляд, базовое условие стабильного, бескризисного состояния социального организма.
Одним из важнейших вопросов правового регулирования является его конечный результат, в качестве которого в нашем понимании должно выступать не только достижение целей и решение задач, стоящих перед государством, но также и удовлетворение в принимаемых актах интересов населения, а также возможность реализовать закрепленные права и обязанности в различных сферах общественной жизни. В обществе накоплен громадный опыт правового регулирования. Но, тем не менее, во многих странах, как и в России, нет удовлетворенности его эффективностью, поскольку возникает много ошибок и противоречий, трудностей. Эффективно ли оно влияет на развитие экономики и социальной сферы? Помогают ли традиционные процедуры правотворчеству[242]? Возможно ли определение эффективности принимаемых нормативных правовых актов ещё на стадии их разработки?
Но прежде чем вести речь о возможности определения эффективности разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти нормативных правовых актов рассмотрим существующие подходы к понятию эффективности правовых норм в общем и административно-правовых в частности.
Эффективность правовых норм традиционно относится к узловым проблемам юридической науки, в которой тесно переплетаются как общетеоретические (философские, социальные), так и отраслевые (административно-правовые, уголовно-правовые, уголовно-исполнительные, уголовно-процессуальные) компоненты. Эффективность правового регулирования общественных отношений представляет собой одну из важнейших, извечных проблем теории права, которой с момента появления юридической науки занимались и, по мнению авторов, будут в будущем заниматься ученые, вплоть до исчезновения права. Это, в свою очередь, совсем не означает, что нужно отказаться от окончательного решения данной проблемы, но нужно искать оптимальные способы повышения эффективности правовых норм.
В юридической науке на сегодняшний день не существует единого подхода к определению понятия «эффективность правовых норм», а сама проблема эффективности норм права в литературе именуется «проблемой высшей степени трудности» и является одной из центральных в российской юридической науке.
В современной отечественной юридической науке можно выделить два основных этапа в активном изучении эффективности права и законодательства:
Первый этап (конец шестидесятых – начало восьмидесятых годов) характеризовался выработкой понятия эффективности права (правовых норм), критериев, условий и методик исследования. Ученые ставили перед собой две группы проблем. К первой группе относились проблемы, касающиеся содержания самого понятия эффективности норм и институтов, ее критериев, отграничения эффективности от других свойств действия правовой нормы. Вторая группа проблем связана с разработкой способов и приемов измерения эффективности[243]. Цель данных исследований заключалась в создании общей теории эффективности права, для того, чтобы специалисты каждой отрасли правовой науки не оказывались перед необходимостью начинать свою работу по определению эффективности соответствующих норм с разработки вопросов, имеющих общее значение[244].
Период с начала 90-х годов по настоящий момент можно рассматривать как очередной этап исследования в области эффективности права. Обращение взглядов ученых к этой проблематике не случайно и вызвано необходимостью изучения современного состояния законодательства вследствие произошедших в нем коренных изменений. Термин «эффективность» применительно к праву и законодательству в последнее время широко употребляется как в юридической, социологической литературе, так и в нормативных актах.
Для того чтобы распространить категорию «эффективность» на широкую сферу действия правовых норм, требуется определить, что в содержательном значении включает в себя данное понятие.
В словарях русского языка под эффектом понимается «действие, производимое чем-нибудь, следствие чего-нибудь (книжн.)». Слово «эффективный» означает «дающий эффект, действенный (книжн.)»[245].
Профессор А. П. Ипакян отмечает, что «в общем виде эффективность любой деятельности измеряется степенью достижения ее целей»[246].
В современной справочной литературе, мы встречаем: «эффективность» – это отношение полезного результата (эффекта) к какому-то основанию, позволяющее сравнивать данный результат с затратами на него (экономическая эффективность) или с поставленной целью (социальная эффективность)[247].
Л. Ш. Берекашвили, рассматривая понятие и признаки эффективности функционирования социальных систем, подчеркивает, что «под эффективностью надо понимать выраженную количественно-качественными характеристиками конечных результатов труда и мерой их соответствия произведенным для этого затратам степень достижения целей функционирования систем»[248].
«Эффективность обычно измеряется либо количеством затрат, необходимых для получения определенного результата, либо результатом, полученным при определенных затратах»[249].
В самом общем виде эффективность определяется как степень соотношения между целью деятельности и полученными результатами. Так, эффективность управления представляет собой своеобразную меру полезности управления с учетом достижения стоящей цели, совершенных затрат, а также полученного результата[250].
С точки зрения филологии лексическое толкование понятий «эффект» и «эффективный» возможно только при помощи слова «действие». «Свойства, приписываемые обычно любому объекту, являются, в конечном счете, названиями его поведения». Этим эпиграфом открывается раздел «Механизм» в книге У. Росс Эшби «Введение в кибернетику»[251]. Приведенное положение полностью приемлемо к характеристике понятия эффективности правовых норм.
На первых этапах обсуждения проблемы эффективности правовых норм это понятие, как правило, отождествлялось с оптимальностью, правильностью, обоснованностью самих норм права. В правовой науке такую позицию занимали в свое время ряд известных ученых[252]. Однако необходимо разграничивать такие дефиниции, как «эффективность» и «оптимальность», поскольку эффективность в зависимости от тех или иных обстоятельств, моментов «работы» правовых норм имеет определенную степень, представляющую собой меру способности данного юридического средства при определенных социальных затратах вызывать положительный результат. Оптимальность представляет собой наилучшую качественную и количественную характеристику способности нормы права, в том числе административно-правовой, достигать поставленные цели. Оптимальным представляется юридическое средство, позволяющее получить положительный результат наиболее рациональным и экономичным способом. При этом административно-правовые нормы в полной мере достигают поставленных перед ними целей в кратчайшие сроки, при минимальных социальных затратах и т. п. Оптимальность административно-правовой нормы всегда предполагает ее высокую эффективность, однако высокая эффективность не во всех случаях означает оптимальность. Оптимальность является своего рода потолком эффективности, к которому стремится законодатель. Вероятность его достижения во многом зависит от соблюдения общих условий эффективности[253].
Некоторые авторы трактовали эффективность правовых норм как их «действенность, результативность, то есть способность оказывать влияние на общественные отношения в определенном, полезном для общества направлении»[254]. Например, О. Э. Лейст под эффективностью права подразумевает его осуществимость, которая предопределяется общеизвестностью, понятностью и непротиворечивостью правовых норм, их системностью (хотя бы беспробельными связями материально-правовых и процессуальных норм), соразмерностью социальных целей норм и юридических средств достижения этих целей, обеспеченностью права действенной системой органов правосудия и других правоохранительных органов[255].
Проблема эффективности привлекает внимание и зарубежных авторов: X. Булла, В. Коплина, Э. Бленк-Кнокке, В. Бочарта, Р. Фишера и др. В их исследованиях затрагиваются как общеметодологические проблемы эффективности, так и конкретно-социологические, социально-психологические, аксиологические методы и подходы к изучению эффективности норм права.
Так, X. Булла считает, что для определения эффективности нормы следует установить имеется ли соответствие между действием субъекта и предписываемым нормой права поведением. Причем отдельные случаи невыполнения норм права еще не свидетельствуют о неэффективности права в целом[256].
Американский ученый В. Коплин пишет, что правовая система эффективна, если имеется определенный уровень симметрии между действиями членов общества и моделями поведения, установленными правом[257].
В зарубежной правовой литературе много внимания уделяется исследованию так называемого принципа эффективности – проблеме связи права и факта, юридического и фактического.
В данных работах эффективность понимается как выражение отношения между некоторым фактическим состоянием при социальной реальности (фактами, поведением субъектов и т.д.) и административно-правовой нормой или тем, что считается правом в определенный момент. Это соотношение может быть двоякого рода: с одной стороны, фактические обстоятельства могут полностью соответствовать праву в данный конкретный момент. С другой стороны, может быть расхождение между этими двумя элементами. Если первый случай не вызывает проблем, то дело обстоит иначе в другом случае, когда возникает расхождение между правом и фактическими отношениями. Новые фактические отношения вызывают потребность в изменении или отмене устаревших правовых норм или создание новых[258].