Ведущий научный сотрудник Научного центра Академии управления МВД России, доктор юридических наук, доцент, член Российской академии юридических наук (РАЮН) Ф.П. Васильев 7 страница
Уместным в отношении места и значения планирования в деятельности федеральных органов исполнительной власти является высказывание Б. Грызлова: «Жить без планирования – слишком дорогое и сомнительное удовольствие для страны. Нам необходимо планирование, основанное на экспертном анализе рисков, на качественном прогнозе, на знании реальных потребностей и возможностей государства, общества, человека»[195].
Однако до сих пор на уровне Российской Федерации нет ни одного нормативного акта, в котором бы шла речь о планировании нормотворческой деятельности применительно ко всем уполномоченным субъектам.
Встречаются отдельные правовые акты, которые затрагивают обозначенные нами вопросы, применительно к Федеральному Собранию Российской Федерации, Правительству Российской Федерации[196], федеральным органам исполнительной власти[197], однако и они касаются лишь разработки проектов законодательных актов, о других видах нормативных правовых актов в них практически ничего не говориться.
Планирование проектной деятельности обозначенных органов находит закрепление в соответствующих регламентах. В то же время они не содержат ответа на вопросы: какая работа проводится до включения проектов нормативных правовых актов в планы, на основании чего принимается решение о необходимости разработки проекта нормативного правового акта. Ответа на эти вопросы не найти ни в одном из действующих на уровне Российской Федерации и её субъектов нормативных правовых актов. С данным высказыванием некоторые могут поспорить, мотивируя это тем, что в ряде субъектов Российской Федерации приняты законы о нормативных правовых актах. Однако, в них, как правило, оговаривается, что проекты законов и иных нормативных правовых актов разрабатываются на основе планов и программ, но на какой основе составляется план или программа, какие мероприятия проводятся для этого – в законах субъектов РФ не говориться ни слова, что на наш взгляд представляется серьезной ошибкой, исправление которой возможно посредством стратегической проработки этого вида деятельности.
Как было отмечено организация планирования нормотворческой деятельности не находит должного нормативного закрепления. Во многом грамотное планирование позволит улучшить деятельность соответствующих органов, занимающихся нормотворческой деятельностью, своевременно принять необходимые для регулирования общественных отношений нормативные правовые акты.
Планирование дает возможность избежать непродуманного нормотворчества, устранить дублирование и рассредоточить усилия с учетом согласования планов работы государственных органов разного типа и разного уровня, ликвидировать поспешность в работе, создать условия для подготовки документов высокого качества, провести подготовительные мероприятия, включая консультирование с ведущими научными и образовательными учреждениями.
Кроме того, планировать нужно не только деятельность по разработке проектов нормативных правовых актов, поскольку не всегда сразу очевидно, принятие какого именно акта требуется (закона, постановления Правительства, указа Президента), его название и т. д. Необходимо планировать и мероприятия по нормотворческой деятельности: научные исследования и разработки, правовые эксперименты, мероприятия по систематизации и совершенствованию действующего законодательства, подготовку концепций законов.
В планах нормотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти важно учитывать необходимость принятия нормативных актов, при отсутствии которых закон не может быть реализован.
Важным направлением, которое может быть реализовано путем планирования нормотворческой деятельности является достижение целей в развитии отдельных сфер деятельности государства и общества, находящих закрепление и получивших в последнее время распространение концепциях[198]. В отдельных из них в качестве приложений обозначаются планы по реализации концепции. Вместе с тем стоит отметить, что сами концепции структурно отличаются друг от друга, а планы по их реализации содержат лишь сроки и головного исполнителя разработки нормативных правовых актов.
В настоящее время применительно к деятельности федеральных органов исполнительной власти значительное внимание уделяется вопросам планирования законоподготовительной деятельности[199].
Регламентирование планирования нормотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти в настоящее времени осуществляется фрагментарно[200]. Например, Регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти[201] относительно порядка планирования включает всего несколько пунктов, которые не позволяют получить должного ответа на вопрос о планировании нормотворческой деятельности. Аналогичные положения содержатся в регламентах отдельных органов исполнительной власти[202].
Более эффективно регламентирование планирования нормотворческой деятельности осуществляется в ведомственных нормативных правовых актах, в том числе и вопросы стратегического планирования[203], принципы и требования, предъявляемые к планам.
Считаем целесообразным разработку отдельного нормативного правового акта, посвященному планированию нормотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти в виде постановления Правительства России, в котором бы нашли закрепление виды планов нормотворческой деятельности, порядок его осуществления, требования, предъявляемые к планам, а также иные вопросы, связанные с планированием.
Совершенно справедливо отмечают Т. Н. Москалькова и В. В. Черников в своей работе[204], что в качестве возможных мероприятий нормотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти, которые могут быть закреплены в плане, считаем следующие:
– подготовка или участие в подготовке проектов нормативных правовых актов;
– разработка предложений по совершенствованию нормативного правового регулирования;
– сопровождение проектов нормативных правовых актов в инстанциях;
– подготовка отзывов, заключений и поправок на проекты нормативных правовых актов;
– проведение мониторинга допущенных нормотворческих ошибок; проведение мониторинга правоприменения (в целом и по конкретным правовым актам);
– обобщения практики применения законодательства;
– обобщения судебной практики по делам об оспаривании нормативных правовых актов;
– анализ материалов средств массовой информации, обращений граждан, общественных организаций, государственных органов по проблемам нормативного правового регулирования соответствующей области общественной жизни;
– меры по систематизации законодательства; меры по повышению нормотворческой подготовки персонала; разработка и внедрение новых информационных технологий в нормотворческую деятельность;
– подготовка информационных и аналитических материалов по проблемам совершенствования нормативного правового регулирования общественных отношений и нормотворческой деятельности, направление в заинтересованные органы;
– меры по сбору, обобщению и распространению положительного опыта нормотворческой работы (проведение совещаний, конференций, подготовка обзоров и т. д.);
– проведение научных исследований по актуальным вопросам правового обеспечения правоохранительной деятельности и нормотворческой работы;
– изучение отдельных направлений нормотворческой практики; проверка законности и качества издаваемых нормативных правовых актов в подчиненных органах (подчиненными должностными лицами);
– меры по контролю за ходом разработки проектов нормативных правовых актов, за соблюдением сроков и качества осуществления иных видов правоподготовительных работ;
– меры по оказанию методической помощи органам, подразделениям и работникам, занимающимся нормотворческой деятельностью;
– меры по улучшению кадрового обеспечения, оптимизации структуры и численности юридической службы в части ее нормотворческого сегмента.
Даже включение обозначенных мероприятий позволит существенным образом улучшить нормотворческую деятельность органов исполнительной власти.
Кроме того, для эффективности планирования нормотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти необходимо закрепление на федеральном и региональном уровне следующих моментов:
– во-первых, планы нормотворческой деятельности должны составляться на основании научно обоснованных результатах прогнозов, правового мониторинга общественных отношений и концепций проектов нормативных правовых актов, а не чисто механическое сведение поступающих от субъектов законотворчества предложений или на основе учета основополагающих программных документов, проведения научной экспертизы предложений к плану и политического отбора приоритетных из них. Не подлежит сомнению, что планирование, основанное на научном подходе, позволяет предотвратить принятие законов и подзаконных актов, не основанных на прогнозах развития государства и общества, не учитывающих всех социальных факторов, мотивирующих их необходимость и способствующих их исполнению. Более широко следует использовать перспективное планирование, рассчитанное на несколько лет вперед до 4 лет, тем более в последнее время в практику входит разработка концепций развития различных сфер жизнедеятельности государства более чем на 5 лет. К примеру, перспективный план законопроектных работ должен включать: перечень законопроектов с указанием предмета их регулирования; предполагаемые сроки разработки законопроекта и предполагаемых разработчиков (исполнителей и соисполнителей). Перспективный план должен разрабатываться на основе программ социально-экономического развития Российской Федерации, посланий Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, Концепции развития законодательства, прогноза развития законодательства и ежегодно корректироваться с учетом показателей реализации годовых планов законоподготовительной и законодательной деятельности;
– во-вторых, необходимо определить конкретный круг субъектов, участвующих в планировании нормотворческой деятельности, что позволит впоследствии говорить об ответственности данных субъектов;
– в-третьих, разработать критерии эффективности планирования, на основании которых можно говорить о конкретности, срочности, проверяемости и достижения конечных результатов планирования. Подробное планирование необходимо для того, чтобы результат привел точно к спрогнозированным последствиям, поскольку эти последствия, затронут жизнь всей страны;
– в-четвертых, планирование нормотворческой деятельности должно осуществляться гласно с привлечением научного сообщества, общественности, например, Общественной палаты Российской Федерации (конечно вынесение на обсуждение общественности необходимо наиболее важных нормативных правовых актов, например проектов федеральных законов);
– в-пятых, в отношении деятельности по планированию установить контроль со стороны соответствующих органов, например, органов юстиции, а также ответственность за разработку неперспективных или неэффективных планов нормотворческой деятельности;
– в-шестых, необходимо закрепление обязательности плана работ по подготовке проектов нормативных правовых актов для самих субъектов нормотворчества, исключение возможности изменения плана, закрепление плана как «самоограничения» субъекта нормотворчества в целях оптимизации его работы по подготовке проектов нормативных правовых актов;
– в-седьмых, установить правовую ответственность субъектов нормотворчества, например, за несвоевременное согласование планов, за невыполнение плана, за злоупотребление своими правами, в частности, правом законодательной инициативы.
Обобщая сказанное, хотелось бы отметить, что в идеале любой значимый законопроект, вносимый в законодательный орган, либо нормативный правовой акт, разрабатываемый федеральным органом исполнительной власти, должен сопровождаться не только финансово-экономическим обоснованием, но и материалами прогнозирования, проведенного по установленным нормативам объективными исследователями. Наличие научного прогноза позволит преодолеть субъективизм авторов проекта нормативного правового акта, даст возможность субъекту нормотворчества оценить весь комплекс последствий принятия нормативного правового акта, снизит негативные последствия от неудачных нормотворческих решений.
В качестве положительных шагов в сфере правового прогнозирования отмечается разработка проекта Закона о стратегическом планировании, где шесть глав посвящены прогнозированию социально-экономического развития.
Результаты прогнозирования, должны быть использованы в последующем при осуществлении ещё одного элемента юридической стратегии – планирования.
На уровне Российской Федерации нет ни одного нормативного акта, в котором бы шла речь о планировании нормотворческой деятельности применительно ко всем субъектам нормотворчества.
Планирование даст возможность избежать непродуманного нормотворчества, устранить дублирование и рассредоточить усилия с учетом согласования планов работы государственных органов разного типа и разного уровня, ликвидировать поспешность в работе, создать условия для подготовки документов высокого качества, провести подготовительные мероприятия, включая консультирование с ведущими научными и образовательными учреждениями.
§ 2. Мониторинг правоприменения как основа разработки концепции проекта нормативного правового акта
Последние годы ознаменовались изменением подхода к осуществлению порядка правового регулирования общественных отношений не только федеральных органов исполнительной власти, но и других органов государственной власти, особенно в процессе подготовки к нему. Во многом это связано с теми ошибками и недостатками, которые выступают препятствиями в реализации принятых правовых предписаний. Вводятся новые инструменты для определения эффективности будущего правоприменения – экспертиза по оценке регулирующего воздействия[205], обнаружения возможных препятствий в реализации участниками общественных отношений их субъективных прав и обязанностей, устранения возможностей административного усмотрения должностных лиц – антикоррупционная экспертиза, экспертиза административных регламентов[206].
Еще одним нововведением, о необходимости которого юридическая наука ведет речь уже не один год[207], является «мониторинг правоприменения».
Мониторинг правоприменения по нашему мнению является составной частью прогнозирования как элемента юридической стратегии технологии подготовки нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти.
Прогнозирование должно опираться на мониторинг действующих правовых норм, что необходимо для сохранения оправдавших себя на практике правовых конструкций. Одновременно он является важнейшим определителем сфер правового регулирования, требующих нового правового решения. Мониторинг вскрывает недостатки, прогноз предлагает пути их устранения.
Мониторинг правоприменения получил нормативное закрепление в Указе Президента России от 20 мая 2011 № 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации»[208] (вместе с «Положением о мониторинге правоприменения в Российской Федерации») (далее – Указ). В развитие данного Указа Правительство Российской Федерации утвердило своим постановлением методику осуществления мониторинга правоприменения[209].
В качестве основных субъектов, на которых возлагается обязанность по проведению различного рода экспертиз проектов нормативных правовых актов, проведению мониторинга правоприменения, выступают федеральные органы исполнительной власти в лице соответствующих министерств и ведомств.
Мониторинг вообще представляет собой постоянное наблюдение за каким-либо процессом с целью выявления его соответствия желаемому результату или первоначальным предположениям. Участники «круглого стола» на тему «Мониторинг правоприменительной практики: реальность и перспективы», проведенного 3 июля 2002 года в г. Москве предложили несколько вариантов определения правового мониторинга.
Мониторинг правового поля (пространства) Российской Федерации – это:
– постоянный, основанный на научной методологии контроль правовой системы с охватом правотворчества, правоприменения, правоисполнения, развития правосознания и правовой культуры федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, российских предпринимателей и всего населения России;
– комплексная система регулярного наблюдения, анализа, оценки и прогноза состояния, на основе которых совершается разработка предложений по совершенствованию, улучшению полноты и качества и перспективному планированию развития законодательной базы всех сфер жизнедеятельности общества и государства;
– отслеживание динамики развития и действенности законодательства и всей совокупности нормативных правовых актов с учётом уровней и форм нормотворчества, видов и тематики актов, адресатов их исполнения и применения, а также оценки их эффективности в разных структурах общества и государственной деятельности во временных, пространственных и функциональных границах;
– анализ практики применения федеральных законов и иных нормативных правовых актов[210].
В статье 81 проекта Федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации», подготовленного экспертной группой Совета Федерации, содержится следующее определение: правовой мониторинг – осуществляемая на постоянной основе деятельность по обобщению и систематизации информации необходимой для оценки, анализа и прогноза состояния и динамики законодательства и практики его применения с целью выявления его соответствия планируемому результату правового регулирования, а также ожиданиям участников правотворческой деятельности, должностных лиц исполнительных, судебных и иных органов, институтов гражданского общества, граждан.
Несмотря на различия в определениях понятия «мониторинг», объединяет их следующее: мониторингом признается систематическая, постоянная деятельность, связанная со сбором и анализом информации и направленная на наблюдение за развитием исследуемого объекта с целью выявления соответствия его состояния ожидаемым результатам и оценки его развития.
Такое определение базируется на этимологии рассматриваемого слова[211]. Однако мало кто из исследователей мониторинга обращает внимание на то, что слово, пришедшее к нам из английского языка, имеет латинскую основу. По данным латинско-русского словаря, слова «moneo», «monitor», «monitorius», «monitum», «monitus» являются однокоренными. Все они многозначные. Одно из значений слова «moneo» – наказывать, карать; «monitor» – надзиратель, надсмотрщик; «monitorius» – предупреждающий; «monitum» – указание; «monitus»- увещевание[212].
Если учитывать данные толкования, то понятие «мониторинг» расширится за счет такого компонента значения, как устранение выявленных в ходе его проведения нарушений и применение мер воздействия к нарушителям. Этот элемент, рассматриваемый в составе механизма «мониторинга», относится к одной из его стадий – стадии обязательного исполнения (реализации) результатов мониторинга. Следовательно, мониторинг целесообразно использовать при рассмотрении вопроса о контроле за состоянием правового регулирования общественных отношений, имея в виду, что этот вид деятельности является одной из основных функций государства. Государственный контроль – это форма государственной власти, обеспечивающая проверку выполнения органами государства законов и иных нормативных актов с целью недопущения отклонения от установленных законодательством норм и обеспечения соблюдения на основе государственных интересов наиболее целесообразной деятельности подконтрольных объектов[213]. Если считать двуединой целью ведения мониторинга закона совершенствование нормотворческой деятельности государственных органов и повышение эффективности правоприменения, то логичным представляется утверждение о том, что эта деятельность является одним из методов осуществления государственного контроля.
По нашему мнению, объектом мониторинга являются не только действующее законодательство и практика его применения, но и законопроектная и иная нормотворческая деятельность, осуществляемая всеми ветвями власти, в том числе и органами исполнительной власти.
Мониторинг правоприменения является элементом движения права и должен сопровождать нормативно-правовой акт от стадии зарождения идеи регулирования общественных отношений до его принятия и реализации.
Мониторинг правоприменения обеспечивает информацией о протекании правового цикла, на основе анализа которой могут приниматься управленческие решения, но не подменяет собой контроль как отдельную функцию органов государственной власти[214].
В соответствии с Указом Президента России от 20 мая 2011 № 657мониторинг представляет собой комплексную и плановую деятельность, осуществляемую федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий, по сбору, обобщению, анализу и оценке информации для обеспечения принятия (издания), изменения или признания утратившими силу (отмены):
а) законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации – в целях выполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации и постановлений Европейского Суда по правам человека;
б) нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов – в случаях, предусмотренных федеральными законами;
в) нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов – в случаях, предусмотренных актами Президента Российской Федерации;
г) нормативных правовых актов Российской Федерации – в случаях, предусмотренных ежегодными посланиями Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, иными программными документами, поручениями Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, основными направлениями деятельности Правительства Российской Федерации на соответствующий период и программами социально-экономического развития государства;
д) нормативных правовых актов Российской Федерации – в целях реализации антикоррупционной политики и устранения коррупциогенных факторов;
е) нормативных правовых актов Российской Федерации – в целях устранения противоречий между нормативными правовыми актами равной юридической силы.
Нормативное определение мониторинга правоприменения также не содержит принципиальных ответов на вопросы, связанные с результатами мониторинга и принятием соответствующих мер по ним.
Описанные нами выше положения позволяют предложить собственное определение мониторинга правоприменения как систематической, постоянной деятельности, осуществляемой федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, связанной со сбором и анализом правовой информации и направленной на наблюдение за развитием права с целью выявления соответствия его состояния ожидаемым результатам и оценки его развития, устранение выявленных в ходе его проведения нарушений и применение мер воздействия к нарушителям.
Нормативное закрепление мониторинга правоприменения не меняет существующее положение в части необходимости его проведения. Речь ведется, главным образом, о проведении деятельности по изучению действующих нормативных правовых актов и внесении предложений по их усовершенствованию. Представляется, что проведение мониторинга правоприменения необходимо на стадии формирования решения о подготовке нормативного правового акта путем выявления соответствующих интересов будущих участников общественных отношений. Особенно это важно применительно к такому виду нормативного правового акта как закон.
Мониторинг правоприменения как составляющая часть юридической стратегии позволит определить самое важное, что необходимо для будущего нормативного правового акта, для его исполнения и реализации – это его цель.
Говоря о важности этого вида комплексной деятельности, профессор Ю. А. Тихомиров назвал мониторинг «зеркалом того, что проходит в правовой сфере»[215].
Главным предназначением мониторинга правоприменения является информационное обеспечение выработки решений в области государственной политики, направленной на государственно-правовое строительство, на совершенствование государственно-правовой системы Российской Федерации, на приведение ее в состояние адекватности задачам социально-экономического развития общества и интересам населения и граждан России.
Основной целью осуществления мониторинга правоприменения в соответствии с Указом Президента России является совершенствование правовой системы Российской Федерации. Вместе с тем, по нашему мнению, цель мониторинга не только в этом. Она состоит в обеспечении эффективного действия цикла правового регулирования общественных отношений: от момента придания юридической силы правовой норме до выявления проблем ее практического применения и выработки путей дальнейшего совершенствования.
В рамках правового мониторинга могут быть решены самые разнообразные задачи, среди которых, по нашему мнению, следующие:
– выявлена неполнота в правовом регулировании общественных отношений, а также необходимость принятия решения по тому или иному вопросу правового регулирования;
– изучены действующие нормативные правовые акты по вопросу регулирования, если таковые имеются;
– предложены возможные пути решения вопроса без помощи правового регулирования;
– обобщено существующее регулирование вопроса за рубежом;
– изучена история вопроса;
– проанализированы и рассчитаны возможные последствия регулирования правом;
– обнаружены пробелы и ошибки в действующем правовом регулировании и другие.
Мониторинг правоприменения решает задачу создания условий для повышения открытости решений, принимаемых всеми уровнями власти, и степени участия институтов гражданского общества в формировании и реализации этих решений.
Мониторинг проводится в соответствии с планом мониторинга и согласно методике его осуществления, которая несмотря на принятие Постановления Правительства Российской Федерации[216] не определена.
При наличии соответствующего поручения Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации мониторинг осуществляется без внесения изменений в утвержденный Правительством Российской Федерации план мониторинга.
Федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления могут осуществлять мониторинг по собственной инициативе.
По нашему мнению, проведение мониторинга должно осуществляться органами, которые выступают инициаторами принятия нормативного правового акта, кроме того, должно присутствовать документальное подтверждение результатов его проведения. Мониторинг правоприменения законодательных и иных нормативных правовых актов для Правительства РФ должен осуществлять Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. Помимо сугубо теоретических разработок Институт является не только активнейшим участником законопроектной работы Правительства, но и своего рода фильтром исполнительной ветви власти, инстанцией, определяющей степень юридико-технической подготовки проекта того или иного нормативного акта и его соотнесение с действующим законодательством, осуществляя, тем самым, «императивную экспертизу» законопроектов. Важным также является то, что впоследствии подразделения и отдельные специалисты, проводившие мониторинг правоприменения, могут принимать участие в разработке концепций и проектов нормативных актов, проведении экспертиз проектов нормативных актов, а также осуществлять перспективную мониторинговую оценку нормативных актов (проведение правовых экспериментов, прогнозов, апробации, моделирования) в целях их совершенствования с учетом результатов проведенного мониторинга и сопровождать их прохождение на всех стадиях нормотворческого процесса.
Принятые Указ Президента России и Постановление Правительства России не предусматривают механизм учета результатов мониторинга в деятельности федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов, высших должностных лиц субъектов Российской Федерации. Принимая во внимание определенную в Положении цель мониторинга правоприменения, представляется недостаточным указание на учет предложений по совершенствованию нормативных правовых актов Российской Федерации при утверждении плана законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации. По результатам мониторинга может потребоваться внесение изменений в систему государственных органов, их функции, процедуру деятельности, содержание принимаемых ими нормативных правовых актов.
Оптимально проведение мониторинга правоприменения должно осуществляться следующими методами:
– наблюдение;
– анализ;
– синтез;
– оценка полученных сведений.
Одним из первичных социологических методов ученые называют метод наблюдения. В словаре русского языка одним из значений глагола «наблюдать» является «изучать, исследовать»[217].
В одном из учебников нового поколения В. Н. Зенков в общем, абстрактном виде с позиции социологии права пишет: «Под наблюдением в социологии понимается целенаправленное восприятие конкретных явлений и событий, результаты которого фиксируются в определенной форме»[218].