Документооборота в органах местного самоуправления
Тема: Перспективы внедрения автоматизированных систем
Основное содержание работы большинства органов государственной власти – это выработка управленческих решений, протекающая в форме работы с документами. Поэтому эффективность осуществления ими своих функций в значительной степени определяется системой работы с документами, принятой в организации.
В ведомствах повсеместно используется традиционная российская система делопроизводства. Эта система, основанная на централизованном контроле документов на всех стадиях их исполнения, обладает рядом важных достоинств. Однако при больших объемах обрабатываемых документов все равно возникают проблемы, неизбежные при работе с бумажными документами:
1. длительные процедуры передачи документов внутри организации;
2. возможность утери информации о местонахождении документов;
3. отсутствие эффективного контроля как за работой отдельных чиновников, так и за деятельностью организации в целом со стороны вышестоящих органов и общества;
4. высокие издержки на инфраструктуру хранения и движения бумажных документов;
5. высокая трудоемкость рутинных операций в деятельности чиновников и нехватка времени на подготовку качественных решений.
Зачастую эти проблемы приводят к неоправданно затянутым срокам рассмотрения вопросов, неэффективности работы и плохой управляемости организации.
Существует два возможных подхода по применению информационных технологий для решения этой проблемы:
1. повышение эффективности существующих процедур работы с документами (автоматизация делопроизводства);
2. переход к электронному документообороту.
Автоматизация делопроизводстваоснована на том, что при регистрации бумажного документа он полностью или частично переводится в электронную форму, и дальнейшая работа ведется в основном с электронными регистрационными карточками и представлениями документов.
Необходимость автоматизации документооборота органов государственной власти и местного самоуправления является сегодня очевидной для всех.
При таком подходе появляются дополнительные издержки в процессе регистрации документа. Впрочем, их можно избежать, если значительную часть документов организация будет получать в электронном виде.
Идея электронного документооборота состоит в том, что для документов вообще не создается бумажных версий. Это позволит значительно поднять эффективность и снизить издержки по сравнению со смешанным документооборотом.
Необходимо иметь в виду, что переход на чисто электронный документооборот и делопроизводство (ЭДД) потребует значительного времени. Но внедрение систем автоматизированного делопроизводства уже сейчас создает хорошие технологические предпосылки для перехода к электронному документообороту, так как в таких организациях сотрудники постепенно отвыкают иметь дело с бумагами (оборот бумаг замыкается на канцелярии, архиве и экспедиции), и в них исчезает технологическая необходимость.
Для некоторых видов документов (например, внутренних) электронный документооборот возможен уже сейчас. Он также возможен для всех проектов документов на стадии их разработки и согласования.
Делопроизводство с использованием бумажных журналов и картотек несовместимо с требованиями повышения эффективности работы государственных служащих в силу нескольких причин.
1. Информация о документах и ходе их исполнения распределена по системе картотек организации и ее структурных подразделений. Поэтому получение информации о работе с документами на предприятии требует поиска и обработки данных из разнородных и децентрализованных картотек.
2. Картотеки документов обычно отделены от исполнителей. Они содержат неполную и неоперативную информацию о состоянии документов.
3. Размножение и перемещение большого количества бумажных документов, ведение многочисленных и дублирующих друг друга журналов и картотек приводит к большим объемам непроизводительных трудозатрат.
Однако кардинальные, революционные подходы к документообороту органов государственной власти и местного самоуправления весьма опасны. Это может привести не только к срыву сроков внедрения, но и к серьезным проблемам в управлении. Поэтому Microsoft совместно с партнерами предлагает два поэтапных программно-методологических решения в области организации документооборота органов государственной власти и местного самоуправления:
1. автоматизированное делопроизводство для бумажного документооборота;
2. электронный документооборот и делопроизводство.
Подобный поэтапный подход позволит плавно повысить эффективность работы органа власти, исключив возможность дезорганизации его деятельности.
Автоматизированное делопроизводство для бумажного документооборота является в кратчайшей перспективе основным подходом к автоматизации документооборота в органах государственной власти и местного самоуправления.
Обрабатываемые органом местного самоуправления документы, в том числе и передаваемые при использовании средств вычислительной техники, имеют две формы – традиционно бумажную и электронную. Подобный симбиоз является следствием того, что современные средства подготовки документов подразумевают электронную форму хранения документа, а нормативная база и устоявшиеся правила обращения – бумажную. Также важнейшим доводом в пользу сохранения бумажных носителей документов является непревзойденное удобство работы с ними. Правила и привычки изменяются значительно медленнее возможностей современных информационных технологий.
В органах местного самоуправления, видимо, еще долго при обработке документов в электронном виде будут сохраняться операции, требующие создания их бумажных копий. Как правило, руководители предпочитают работать с документами в бумажном виде. Кроме того, пока обмен официальными документами между органами власти и передача их в государственные архивы также происходит в бумажной форме.
Электронный документооборот и делопроизводство (ЭДД) является технологическим ответом на современные требования, предъявляемые текущей политико-экономической ситуацией к эффективности российских органов государственной власти и местного самоуправления. В пользу ЭДД говорят и опыт его внедрения в западных органах государственной власти, и примеры эксплуатации в крупных, прогрессивных российских коммерческих структурах.
Не вызывает сомнения необходимость перевода российских органов местного самоуправления на электронный, безбумажный документооборот. Однако, для подобного перевода нужна серьезная подготовка. Электронный документооборот и делопроизводство является конечной целью, достижимой после внедрения автоматизированного бумажного документооборота и делопроизводства.
Автоматизация традиционного, бумажного документооборота является промежуточным решением, используемым для повышения эффективности работы органа государственной власти или местного самоуправления.
Для претворения этого решения в жизнь Microsoft совместно с партнерами предлагает тесно интегрированный комплекс программных средств:
1. операционные системы Microsoft Windows® и Microsoft Windows Server;
2. система управления базами данных (СУБД) Microsoft SQL Server™;
3. система автоматизированного делопроизводства и документооборота;
4. система автоматизации архивного дела;
5. сервер обмена сообщениями Microsoft Exchange Server;
6. программный пакет Microsoft Office®.
Предлагаемое решение основывается на электронном контроле за операциями, производимыми с бумажными документами, а также за использованием электронных копий документов в тех случаях, когда не требуется заверять их подлинность.
В настоящее время на платформе Microsoft существует целый ряд систем автоматизации делопроизводства и документооборота, отвечающих современным требованиям.
В качестве примера в последующих разделах будет рассмотрена система «Дело» компании «Электронные офисные системы».
Данная система автоматизации делопроизводства и документооборота (далее САДД) полностью соответствует существующей делопроизводственной практике. Она обеспечивает ведение множества электронных картотек. При этом резолюции и связанные с ними документы автоматически перемещаются между картотеками в соответствии с принятой технологией прохождения документов.
Таким образом, в любой момент времени имеется полная информация о состоянии, истории движения и исполнения документов в органе местного самоуправления. Данный комплекс программного обеспечения (ПО) позволяет также решить проблему координации работы с документами обеспечивается обмен документами и резолюциями с использованием современных систем связи между подразделениями.
Основные факторы эффективности автоматизации документооборота с использованием предлагаемого программного решения:
1. Экономия организационно-технических затрат, связанных с размножением и перемещением документов, регистрацией работы с ними.
2. Упорядочение технологии работы с документами. Внедрение единой компьютерной технологии позволяет предприятию перейти на единую систему делопроизводства и документооборота.
3. Ускорение прохождения документов на предприятии за счет эффективной электронной технологии рассылки документов и резолюций.
4. Полный контроль за документами и работой персонала с ними. Средства системы позволяют осуществлять как оперативный контроль за деятельностью предприятия, так и аналитическую обработку накапливаемых данных о документах и работе с ними персонала.
Основа предлагаемого решения – система автоматизации делопроизводства и документооборота – является современным масштабируемым решением.
Единицей хранения в информационной системе является регистрационная карточка (далее РК) документа – электронный аналог традиционной регистрационно-контрольной карточки. Содержащая исчерпывающие сведения о документе, она хранится в единой базе данных. База данных, хранящая РК документов, по аналогии с традиционным документооборотом называетсякартотекой, хотя поддерживается она современной высокопроизводительной СУБД.
Функциональные возможности САДД поддерживают ведение РК на всех этапах исполнения документа, включая его регистрацию, наложение на документ резолюций, оформление отчетов исполнителями, списание документа в дело. Подсистема формирования стандартных отчетов дает возможность оперативно контролировать исполнение документов.
Все документы, подлежащие регистрации, делятся на несколько групп, каждая из которых регистрируется отдельно, т.е. имеет отличные от других групп правила формирования регистрационного номера и, как правило, различный набор реквизитов. Системой поддерживаются три базовые группы:
1. входящие;
2. исходящие (внутренние);
3. письма и обращения граждан.
Группа Входящие предназначена для регистрации поступающей в организацию служебной корреспонденции. Группа Исходящие (внутренние) предназначена для регистрации исходящей из организации корреспонденции и внутренних документов. Группа Письма и обращения граждан – для регистрации поступающих в организацию писем граждан.
Система допускает деление каждой из групп документов на произвольные подгруппы, объединяющие документы по общему тематическому признаку, признаку подразделений или признаку переписки. Каждую из подгрупп, в свою очередь, можно делить на более мелкие подгруппы и т.д. Например, группу Исходящие можно разделить на подгруппы Отправляемые документы иВнутренние документы, а подгруппу Внутренние документы – на подгруппы Приказы, Распоряжения, Инструкции и т.д.
Деление на подгруппы определяется правилами документооборота и нуждами справочно-аналитической работы, а состав подгрупп и правила формирования регистрационных номеров хранятся в системном справочнике группы документов.
В зависимости от того, к какой базовой группе отнесен документ, его РК содержит разный набор реквизитов. Состав реквизитов каждой из групп документов также определяется действующими российскими нормативными документами.
Все операции по рассмотрению входящих документов производятся с помощью системы автоматизированного документооборота, входящей в состав предлагаемого решения.
При регистрации документа, поступившего в орган местного самоуправления, уполномоченный на то служащий заполняет экранную форму. Система автоматически в соответствии с принятыми в организации правилами формирует регистрационный номер документа, а пользователь вводит все необходимые сведения о документе, в том числе краткую аннотацию, и при необходимости присоединяет отсканированный, (а при возможности – распознанный средством оптического распознавания) электронный образ документа.
При большом потоке входящих документов делопроизводитель может направить документ в специализированный участок сканирования. Там документ будет отсканирован высокопроизводительными техническими средствами потокового сканирования и образ автоматически присоединится к уже введенной РК.
После регистрации делопроизводитель определяет должностное лицо данного органа власти, которое должно рассмотреть поступивший документ. При наличии возможности делопроизводитель может подготовить и проект резолюции. САДД самостоятельно направит регистрационную карточку определенному делопроизводителем должностному лицу.
Вынесение резолюции по документу должно быть отражено в РК внесением фамилий автора и исполнителя резолюции, а также текста резолюции (если текст есть). Это может делать как сам автор резолюции, так и его помощник, имеющий доступ к документу и право регистрации вынесенной резолюции. При этом, несмотря на то что резолюция вносится от имени уполномоченного должностного лица, система полностью сохраняет информацию о пользователе, на самом деле записавшем текст резолюции в РК документа.
После записи резолюции РК документа станет доступна должностным лицам, назначенным исполнителями резолюции.
Прошедший согласование и утверждение проект исходящего документа автоматически регистрируется в САДД как утвержденный исходящий документ. Далее, в случае указания в РК внешних адресатов, которым надлежит получить данный документ, осуществляется контроль отправки бумажных экземпляров.
При необходимости исходящий документ можно опубликовать в электронном виде на общедоступном портале органа власти. Подробнее о публикации документов рассказано в разделе «Обеспечение доступа к публичной информации».
После того как исходящий документ зарегистрирован, его электронная копия и реквизиты регистрационной карточки (кто утвердил, кому документ направлен) могут быть отправлены адресуемому органу власти по электронной почте. Если система автоматизированного делопроизводства установлена и там, то поступивший позже оригинальный документ регистрируется как входящий уже в автоматизированном режиме – многие из реквизитов регистрационной карточки устанавливаются по умолчанию на основе данных, полученных вместе с его электронной копией. Таким образом, резко сокращается время прохождения документа на уровне исходящий–входящий, и сотрудники организации-адресата получают возможность ознакомиться с содержанием документа задолго до доставки бумажного экземпляра.
Однако работа с исходящими или внутренними документами не ограничивается их рассылкой. После доведения документа до сведения определенных должностных лиц, предприятий или граждан документ передается на хранение в архив.
С точки зрения нормативов архивное дело выходит за рамки документооборота. Однако архивное хранение документа является достаточно сложным и трудоемким процессом. Поэтому автоматизация архивного дела так же важна для повышения эффективности работы органов государственной власти и местного самоуправления.
В рассматриваемом комплексе программных средств передача дел на архивное хранение производится автоматизированно за счет тесной интеграции САДД и системы автоматизации архивного дела.
Система автоматизации архивного дела, разработанная партнером компании Microsoft – компанией «Электронные офисные системы», предназначена для ведения и учета архивных документов органов власти и местного самоуправления. Более подробно она рассматривается в разделе «Архивное хранение».
Предлагаемое решение обладает средствами контроля за документооборотом – от непосредственного контроля руководителем за исполнением собственных резолюций до контроля статистических параметров документооборота отдельных подразделений и органа власти в целом.
Помимо непосредственного контроля в кабинете, система автоматизированного документооборота и делопроизводства предоставляет следующие виды контроля с использованием отчетов:
1. Сведения о документообороте. Отчет содержит данные об объеме документооборота какого-либо структурного подразделения, имеющего собственную картотеку, по группам документов за указанный период времени. При формировании отчета учитываются документы, находящиеся в текущей картотеке.
2. Сводка об исполнении контрольных документов. Эта сводка содержит сведения о количестве исполненных и находящихся на исполнении контрольных документов. Сводка формируется по документам текущей картотеки, т.е. в сводке учитываются документы, резолюции на которые наложены должностными лицами, приписанными к текущей картотеке. Сводка об исполнении контрольных документов может быть обобщенной или по ответственным исполнителям. При этом сводка может составляться для документов с заданным интервалом дат регистрации (в отчет попадают сведения о количестве документов, имеющих контрольные резолюции) и для резолюций с заданным интервалом плановых дат (в отчет попадают сведения о количестве контрольных резолюций).
Отдельный аспект контроля – протоколирование действий пользователя с РК. В системе предусмотрена автоматическая регистрация всех изменений, вносимых в РК. С этой целью для каждой карточки ведется протокол изменений основного и дополнительных разделов РК, а также протоколы изменений резолюций. Для каждого изменения в протоколе регистрируется дата и время, характер выполненных действий и фамилия пользователя.
Подготовка документов
Система автоматизации процесса подготовки текстов проектов документов предоставляет средства, позволяющие более рационально организовать процесс работы непосредственных исполнителей. Независимо от способа организации работы – в одиночку или в сотрудничестве с другими служащими, – совокупность подсистем, входящих в систему автоматизации процесса подготовки документов помогает повысить производительность труда исполнителей.
Благодаря успешному переходу к использованию самых современных технологий в области электронной почты, электронного документооборота и коммуникаций, которые не уступают технологиям корпоративного и частного сектора, государственные организации повышают эффективность своей работы за счет (а) возрастания точности, полноты, достоверности и оперативности накапливаемой информации; (б) предоставления широких возможностей для осуществления контроля за исполнением решений; (в) обеспечения прозрачности исполнения решений и (г) снижения накладных расходов. Это в конечном итоге повышает качество жизни граждан и способствует социально-экономическому прогрессу страны.