Основные методы и правила землепользования и застройки территорий в Российской Федерации

Оглавление

Введение. 3

Глава 1. Теоретические положения государственного управления застройкой территорий Российской Федерации. 5

1.1. Основные методы и правила землепользования и застройки территорий в Российской Федерации. 5

1.2. Территориальное планирование как механизм государственного управления застройкой территорий. 12

1.3. Принципы и особенности законодательного регулирования застройки и градостроительной деятельности. 20

Глава 2. Порядок подготовки и утверждения планов застройки территорий в Российской Федерации. 28

2.1. Порядок подготовки, согласования и утверждения схемы застройки территории. 28

2.2. Подготовка проектной документации на осуществление строительства (реконструкции) объектов капитального строительства. 37

2.3. Основные проблемные аспекты при подготовке и реализации документов в сфере застройки территорий. 45

Глава 3. Предложения по совершенствованию государственного управления в сфере застройки территорий в Российской Федерации. 50

3.1. Мероприятия по совершенствованию и развитию планировочной структуры и разработки документов в сфере застройки территорий. 50

3.2. Использование инновационных решений при осуществлении управления в сфере застройки территорий на примере Ногинского района Московской Области. 50

Библиографический список. 51

Приложения. 55

Введение

Актуальность темы.Государственное управление в сфере застройки территорий является ключевым элементом единой системы градостроительной деятельности в Российской Федерации, однако в настоящее время можно говорить о том, что данное управление может рассматриваться с двух позиций.

Первая позиция заключается в том, что государственное управление в сфере застройки территорий начинается еще при проектировании социально-экономического развития территории, основные этапы которого формируются в генеральном плане. Вторая позиция подразумевает, что государственное управление в сфере застройки территорий осуществляется при непосредственно самом процессе застройки с учетом объектов землепользования и зонированием территории и охраны природной среды и культурного наследия. Основной целью государственного управления в сфере застройки территорий, является обеспечение комфортабельных условий жизнедеятельности населения и жителей территории поэтому изучение вопросов застройки территории является актуальной темой исследования.

Законодательной и методической основой для государственное управление в сфере застройки территорий является Градостроительный кодекс Российской Федерации определяющий, что градостроительная деятельность должна осуществляться с учетом интереса граждан, общественных и государственных интересов, а также национальных, историко-культурных, экологических.

Методологическая основа исследования. При написании магистерской диссертации использовались методы формальной логики, такие как наблюдение, измерение, сравнение, анализ, идеализация, проблематизация, объяснение.

Информационная база исследования. Информационной базой исследования выступают труды и работы российских авторов, исследующих вопросы государственного управления в сфере застройки территорий, Федеральные законы и подзаконные акты, информацию из сети интернет.

Недостаточная проработанность вопросов связанных с определением критериев результативности, а также методических аспектов государственного управления в сфере застройки территорий, что определило актуальность исследования вопросов государственного управления в сфере застройки территорий для их дальнейшего совершенствования.

Объект и предмет исследования. Объектом исследования в магистерской диссертации выступает процедура государственное управление в сфере застройки территорий.

Предметом исследования является деятельность, направленная на совершенствование процедур государственного управления в сфере застройки территорий.

Цели и задачи исследования. Целью магистерской диссертации является совершенствование отдельных аспектов государственного управления в сфере застройки территорий в Российской Федерации.

Поставленная цель определила необходимость выполнения следующих задач:

- теоретические положения государственного управления в сфере застройки территорий Российской Федерации;

- изучение порядка подготовки и утверждения планов застройки территорий в Российской Федерации;

- разработка предложений по совершенствованию государственного управления в сфере застройки территорий в Российской Федерации.

Глава 1. Теоретические положения государственного управления застройкой территорий Российской Федерации

Основные методы и правила землепользования и застройки территорий в Российской Федерации

Для комфортного проживания на определенной территории требуется наличие удобной и эффективно размещенной инфраструктуры, поэтому для получения высоких социально-экономических показателей развития территории необходимо осуществлять грамотное управление процессом ее застройки. В свою очередь застройка территории подразумевает использование земельных ресурсов на которых будут возводиться здания и сооружения, поэтому процесс застройки и связанный с ним процесс землепользования серьезным образом регламентирован различными законодательными актами и правилами и управляется государственными органами.

Перед тем как рассмотреть основные методы и правила землепользования и застройки рассмотрим, что подразумевают под собой понятия «землепользование» и «застройка»[1].

Под землепользованием следует понимать форму распоряжения землей с целью извлечения из земли полезных свойств или дохода путем свободного хозяйствования, рациональной организации территории, защиты земель от процессов разрушения и загрязнения, использования имеющихся на участке общераспространенных полезных ископаемых.

Землепользование - особая сфера хозяйственной деятельности, включающая учет и оценку земель, определение эффективных форм земельной собственности, управление развитием земельных отношений и использованием земель для хозяйственных целей.

Землепользование представляет собой свод правил и законов, направленных на правомерное использование земли, как в качестве средства производства, так и в качестве природного, рекреационного и иного ресурса.

В правовом поле землепользование представляет собой одну из юридических форм использования земли главным образом в целях, не связанных с сельскохозяйственным производством. Землепользователи имеют в отношении земли более узкий круг прав по сравнению с собственниками земельных участков и землевладельцами.

Исходя из рассмотренных определений можно сделать вывод, что под землепользованием следует понимать процедуру использования определенного участка земли по его целевому назначению, которое определяется в рамках правового поля, определяемого в соответствии с законодательными актами российской федерации.

Застройка территории представляет собой комплексное освоение территорий и включает в себя выполнение инженерных изысканий, подготовку проекта планировки и проекта межевания территории, выполнение работ по обустройству территории посредством строительства объектов инженерной инфраструктуры и проведения благоустройства, осуществление жилищного и иного строительства[2].

Застроенная территория представляет собой территорию на которой имеются существующие или строящиеся, а также предусмотрены намечаемые к строительству здания и сооружения, учитываемые при планово-высотном размещении транспортных коммуникаций и имеющие с ним общую систему поверхностного водоотвода и благоустройства.

Таким образом можно сделать вывод что землепользование и застройка предполагает целевое и разрешённое использование земельных участков, то есть использование в соответствии с целью изначального или происшедшего создания земельного участка.

Разрешённое использование определяется на основе зонирования земель внутри каждой конкретной категории. Зонированием территорий муниципальных образований (градостроительным зонированием) определяются границы территориальных зон и устанавливаются градостроительные регламенты (виды разрешённых использований земельных участков).

Экономические отношения в области землепользования и застройки являются результатом земельной политики, а также интересов как федеральных, региональных и частных землепользователей в отношении отдельных территорий[3].

При этом интересы совпадают далеко не всегда, а главным критерием эффективности земельной политики является рост благосостояния общества, достигаемый на основе разумного компромисса интересов всех сторон. Именно поэтому применяются различные методы и правила землепользования и застройки в рамках государственного регулирования.

В общем виде механизм землепользования и застройки территории осуществляется посредством разработки, согласования, утверждения, внесения изменений и дополнений, а также обеспечения исполнения требований градостроительной документации, поэтому автором выделил два основных метода которые используются при землепользовании и застройки территории:

- метод нормативно-административного регулирования;

- метод экономического регулирования.

Метод административно-нормативного регулирования представляет собой метод, который основывается на нормах земельного, градостроительного, природоохранного и природо-ресурсного права. Данный метод является одним из составных элементов правового воздействия, которое включает в себя не только целенаправленную деятельность по упорядочиванию общественных отношений, но и косвенное воздействие правовых средств и методов на субъекты непосредственно не подпадающих под правовое регулирование.

В рамках административно-нормативного регулирования лежит деление земель на категории, отвечающие их целевому назначению. Это деление служит определению специфических правовых режимов охраны и использования земель каждой категории. Всего выделяют семь основных категорий земель (земли сельскохозяйственного назначения, земли поселений, земли промышленности, транспорта и связи, земли особо охраняемых территорий, земли лесного фонда, водного фонда, земли запаса)[4].

Для каждой категории определены правовые особенности их использования. Они изложены в соответствующих статьях Земельного кодекса. В рамках каждой отдельной категории могут устанавливаться виды разрешенного использования земель.

В основном это касается земель поселений. Для особо ценных для общества категорий земель, которыми признаются земли лесного фонда и сельскохозяйственного назначения, устанавливается специальная процедура перевода земель из этой категории в другую, то есть процедура изменения целевого назначения земли или вида ее разрешенного использования.

Вторым методом выступает метод экономического регулирования, в рамках которого землепользование и застройка осуществляется с использование механизма торгов или тендеров. При использовании данного метода проект землепользования и застройки на определенной территории определяется в рамках аукциона или конкурса, на котором каждый участник предлагает свой проект будущей застройки и тот, кто предлагает наиболее эффективное использование данной территории получает права на осуществление застройки на данном участке.

Рассмотрев понятия и методы землепользования и застройки территории можно сделать вывод, что данный процесс регулируется государством посредством законодательства и направлено на обеспечение устойчивого развития территории.

Одним из наиболее важных моментов в сфере землепользования и застройки территории являются привила землепользования и застройки.

Правила землепользования и застройки формируются органами местного самоуправления и представляются в виде документа градостроительного зонирования. Утверждение правил землепользования и застройки осуществляется нормативно-правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными актами субъектов РФ и.т.д.

Основанием для разработки правил землепользования и застройки является:

- генеральный план;

- документации по планировке территории (проектов планировки, проектов межевания, градостроительных планов земельных участков).

Таким образом, правила землепользования и застройки представляют собой нормативно-правовой акт, который принимается в соответствии с законодательством, а именно с учетом:

- Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»;

- Градостроительного кодекса[5];

- Земельного кодекса[6];

- другими нормативными и инструктивно-методическими документами федерального и регионального уровней[7];

- а также при учете различных положений, актов и документов, определяющих основные направления социально-экономического и градостроительного развития.

Основным назначением правил землепользования и застройки является создание условий для устойчивого развития территории на основе Генерального плана сельского, охраны окружающей среды и сохранения объектов культурного наследия на территории.

В рамках Градостроительного кодекса[8] - «правила землепользования и застройки» формируют правовые условия для планировки территорий, соблюдения законных прав и интересов физических и юридических лиц (правообладателей) земельных участков для регулирования отношений возникающих по поводу землепользования и застройки, обеспечения информации касающейся использования земельных участков и объектах строительства на данной территории.

В последние годы отдельные территории являются привлекательными для инвесторов, поэтому правила землепользования и застройки направлены на создание условий для привлечения инвестиций для эффективного использования земельных участков в рамках видов разрешённого использования.

Исходя из рассмотренного можно сделать вывод, что правила землепользования и застройки устанавливают рамки государственного управления и определяют основные направления правового зонирования территории по видам разрешенного использования земельных участков, иных объектов недвижимости.

В рамках правил землепользования и застройки определяется:

- порядок межевания территории;

- предоставления прав на земельные участки;

- градостроительное обоснование в рамках изъятия земельных участков;

- процедуру согласования проектной документации;

- предоставление разрешений на строительство и реконструкцию;

- осуществление контроля за различными изменениями в области строительства, объектов недвижимости;

- обеспечение открытости данных о производимых на территории застройки и процедур землепользования.

Таким образом, можно сделать вывод, что правила землепользования и застройки являются важнейшим документом, в рамках которого, осуществляется использование земельного участка в соответствии с видами разрешенного использования, установленными, с учетом ограничений, установленных в соответствии с законодательством Российской Федерации. Кроме того, правила определяют основные моменты в рамках создания зданий, строений, сооружений (в том числе на месте сносимых объектов капитального строительства).

1.2. Территориальное планирование как механизм государственного управления застройкой территорий

Территориальное планирование по мнению автора выступает естественным элементом системы, обеспечивающей комфортную жизнедеятельность людей на определённой территории. Для комфортного проживания на определенной территории требуется наличие удобной и эффективно размещенной инфраструктуры, поэтому для получения высоких социально-экономических показателей развития территорий необходимо осуществлять грамотное планирование, в том числе и территориальное[9].

Система территориального планирования субъекта Российской Федерации и муниципальные документы территориального планирования являются основанием для принятия органами государственной власти и местного самоуправления решений о резервировании земель, об изъятии, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд, о переводе земель из одной категории в другую.

При отсутствии документов территориального планирования совершать указанные действия нельзя, поэтому в основе принятия управленческих решений по распоряжению земельными ресурсами и развитию территорий лежат документы территориального планирования, так как именно они определяют направления развития территорий, вид и параметры их использования.

Территориальное планирование выступает важнейшей функцией государственного управления на федеральном и региональном уровнях и является приоритетной стратегической задачей местного самоуправления. Местное самоуправление осуществляет реализацию территориального управления, за счет которого осуществляется основные наиболее эффективные направления пространственного планирования территории, обеспечивающее реализацию главных приоритетных функций, определенных в качестве стратегического выбора.

Выступая важнейшей функцией государственного управления территориальное планирование имеет свою цель и задачи. Автор определяет цель территориального планирования как текущую оценку современного состояния и определения направлений развития территории, представляющей собой пространственную дифференциацию условий и ресурсов.

С позиции муниципального образования целью территориального планирования выступает обоснование наиболее эффективных направлений пространственного развития муниципального образования, обоснование и выбор наиболее эффективной пространственной организации территории, создающей предпосылки для реализации социально-экономического развития[10].

Реализуя свою основную цель территориальное планирование направлено на создание условий для осуществления градостроительной деятельности с соблюдением требований законодательства и действующих технических регламентов. В рамках данных требований территориальное планирование позволяет установить функциональные зоны на определенной территории.

Для функциональных зон на определенной территории выделяют где и как будет планироваться размещение объектов капитального строительства для государственных или муниципальных нужд, а также объектов инженерной, транспортной и социальной инфраструктуры.

В результате территориальное планирование за счет реализации своей цели позволяет обеспечить устойчивое развитие территорий путем планомерного ведения градостроительной деятельности и в результате ограничивается негативное воздействие хозяйственной деятельности как на окружающую среду, так и проживающих людей.

Реализация целей территориального планирования обеспечивается за счет выполнения определенных задач, к которым автор относит определение потенциальных направлений развития территории на основе оценки территориального социально-экономического потенциала, формируемого из следующих структурных блоков:

- природно-ресурсного потенциала;

- территориально-пространственных ресурсов, определяющих условия использования территории для градостроительной, хозяйственной и рекреационной деятельности;

- ресурсов развития, объединяющих экономико-географические и демографические свойства территории;

- потенциалов развития, определяемых, в том числе и внешними факторами;

- инвестиционного потенциала территории, интегрирующего сводные оценки по структурным блокам.

Реализация задач территориального планирования представляет собой комплекс взаимоувязанных решений, которые формируют комплекс мер по реализации предложений в области территориального планирования, группируемых по следующим направлениям:

- зонирование территории;

- формирование природно-экологического каркаса территории;

- развитие опорной сети транспорта;

- развитие инженерной инфраструктуры;

- территориальная организация социальной инфраструктуры;

- размещение объектов капитального строительства.

В свою очередь каждый элемент или задача территориального планирования разделяется на несколько подзадач, что обеспечивает целостность и комплексную характеристику территориального планирования как системы пространственного развития.

В результате цели и задачи территориального планирования обеспечивают определение потенциальных направлений развития территории, исходя из существующих пространственных, социально-экономических и экологических факторов, позволяющих территории обеспечить стабильное развитие всех инфраструктурных элементов, обеспечивающих комфортное проживание граждан на данной территории[11].

В результате территориальное планирование через выполнение задач и достижение своей цели способствует выполнению стратегических приоритетов, связанных с планомерным развитием территории, решению проблемных моментов пространственной организации и взаимному согласованию различных интересов территории и увязка с интересами прилегающих территорий субъектов Российской Федерации, а также градостроительному регулированию использования территории области и связанной с ней недвижимости административно-правовыми и экономическими способами.

Так же автор подчеркивает, что важнейшей задачей территориального планирования является установление научно обоснованных пропорций между всеми отраслями и сферами хозяйства соответствующего территориального комплекса с учетом характеристик и особенности размещения территории.

Содержание территориального планирования составляет комплекс мероприятий, которые реализуются на определенной территории и включает в себя определение:

- размещения и параметров объектов капитального строительства регионального значения (объектов транспортной и энергетической инфраструктуры регионального значения;

- объектов социального обслуживания регионального значения);

- определение планируемого развития и размещения особо охраняемых природных территорий регионального значения;

- планируемого изменения границ земель сельскохозяйственного назначения и границ сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения;

- исходя из осознанных органами государственной власти;

- поддерживаемых населением и предполагаемых в результате научных исследований перспективных вариантов развития территории;

- как комплексного объекта со своими уникальными территориальными возможностями.

Органы местного самоуправления обладают самостоятельной компетенцией на решение вопросов местного значения и правом на осуществление территориального планирования путем разработки схем территориального планирования муниципальных районов и генеральных планов поселений.

Исходя из этих условий, назначение территориального планирования автором дополняется как создание инфраструктуры, обеспечивающей равные условия для конкурентного саморазвития составляющих его территорий муниципальных образований.

Кроме того, в процессе территориального планирования обосновываются необходимые территориальные преобразования, в том числе даются предложения по совершенствованию территориальной организации местного самоуправления.

Разработка мероприятий по территориальному планированию с указанием последовательности их выполнения, включающие вопросы:

- формирования планировочной системы;

- формирования прогнозируемой системы расселения;

- предполагаемые объемы жилищного строительства;

- размещения объектов социальной инфраструктуры регионального значения;

- размещения объектов транспортной инфраструктуры регионального значения;

- размещения объектов энергетических систем регионального значения;

- размещения иных объектов капитального строительства регионального значения;

- планируемого развития особо охраняемых природных территорий.

Реализация национальных интересов России предполагает стратегическое планирование развития территорий на долгосрочную перспективу с учетом особых характеристик его развития, сформировавшихся под воздействием, как объективных, так и субъективных факторов.

Наиболее действенным путем реализации национальных интересов России, является разработка и реализация стратегии комплексного социально-экономического развития, ориентированной на ускоренный рост на инновационной основе его экономического потенциала и закрепление населения в регионе, путем формирования комфортной среды обитания и оптимизации системы расселения.

Формирование устойчивых политических и экономических интересов способно обеспечить географическую диверсификацию рынков сбыта национальной продукции. Осуществление мероприятий стратегии развития территории сможет способствовать, как реализации национальных интересов, так и нейтрализации угроз национальной безопасности нашей страны, существующих в настоящее время[12].

Успешное достижение целей, решение задач социально-экономического развития территории в перспективе обусловливает необходимость совершенствования пространственной организации его производительных сил, предполагающую повышение гибкости территориальной структуры экономики, развитие его ресурсно-производственной базы, преодоление территориальных диспропорций деловой активности.

Перспективный каркас территориальной структуры производства и расселения формируется с учетом многополярного вектора развития при возрастающей роли новых региональных центров опережающего экономического роста, отличающихся межрегиональным уровнем значимости и обладающих потенциалом ускоренного развития относительно окружающей территории в долгосрочной перспективе – зон опережающего развития.

Осуществление территориального планирования в рамках определенной территории осуществляется на основе проектной деятельности, т.е. разрабатывается проект или схема территориального планирования. В рамках данной схемы осуществляется планировка территорий муниципального образования, разрабатываемые в целях обеспечения условий устойчивого развития территории и содержит комплексную оценку эффективности градостроительных решений, в т.ч. социально-экологических последствий их реализации. Таким образом, за счет территориального планирования определяется влияние принимаемых решений на эффективность социально экономического развития территории.

Территориальное планирование основывается на основных правилах землепользования и застройки территорий и предполагает, что процедура планирования учитывает пространственные и географические компоненты, используемые для разработки пространственной структуры различного рода деятельности населения, землепользования или расселения[13].

Территориальное планирование развивается как правило, по принципу от общего к частному. Это означает, что на первом этапе на картах более мелкого масштаба выполняется общая компоновка размещения или развития городских зон, а затем на крупномасштабных планах разрабатываются варианты развития районов, отдельных кварталов и определяется облик территории в виде формы и архитектуры отдельных зданий и сооружений, а в свою очередь правила землепользования и застройки определяют правовой режим использования участков на территориях города, обеспечивают право выбора основных и вспомогательных видов использования земельных участков и объектов капитального строительства.