Исторические особенности развития градорегулирования в разных странах мира
Лекция 11. Правовое регулирование градостроительной деятельности в разных странах мира
11.1. Исторические особенности развития градорегулирования в разных странах мира.
11.2. Планировочное право и британская модель регулирования градостроительной деятельности.
11.3. Правовое регулирование градостроительства в странах континентальной Европы.
11.4. Система зонирования в США.
11.5. Особенности правового регулирования градостроительства в странах СНГ.
Исторические особенности развития градорегулирования в разных странах мира.
Законодательство о градостроительной деятельности начинает формироваться относительно поздно и при этом почти одновременно во многих странах.
В развитых странах Европы режим земельных участков определяется с помощью территориального планирования, которое возникло эволюционно, как потребность ограничить право собственности в интересах территориальных общин и общества в целом. В Западной Европе первые попытки ввести определенные ограничения землевладельцев начинают появляться еще во времена Средневековья [1, 65]. Постепенно на нормативном уровне вводились ограничения на использование земельных участков со специальным статусом (земельные участки, на которых находились исторические памятники [2, 12-15], или ограничения по использованию прибрежных полос рек и морей [3, 52- 61]. Наличие таких ограничений всегда имело четко определенный территориальный характер и не сопровождалось разделением всех земель по виду использования.
Новый этап развития правового регулирования планирования территорий связан с Промышленной революцией XIX в., Когда неконтролируемая строительная деятельность одних частных субъектов стала наносить ощутимые убытки недвижимой собственности других. Особенно интенсивно ощущался промышленный рост в Германии, поэтому именно в этой стране появились первые нормативные акты в области планирования и зонирования земель. В 1891 г.. Правительство Пруссии приняло Закон о зонировании, согласно которому городам предоставлялись полномочия по разделу территории городов на несколько секторов и подсекторов с ограничениями по застройке некоторых из них. Центральная часть города (Altstadt) не подлежала массовой застройке, но в ней выделялись определенные участки с непригодными домами, рекомендоваными к сносу и / или реконструкции. Периферийная часть города разделена, в свою очередь, на подсектора: территориально-внутренний, внешний и сельский, по функциональному назначению - жилой, промышленный и смешанного назначения [4, 9]. Логическим при этом выглядит возложение полномочий по введению ограничений в использовании земель именно на местные муниципальные органы, которые имеют наиболее достоверную информацию о состоянии использования земель на территории того или иного населенного пункта.
Окончательно система зонирования и планировки территорий в Германии была урегулирована принятым в 1960 Градостроительным кодексом ФРГ (Baugesetzbuch) [5]. Согласно указанному закону к полномочиям федеральных органов относится только определение «правил игры»: каждые два года Министерство транспорта, строительства и развития городов должно обновлять Baugesetzbuch, в котором определяются принципы и процедуры планирования и застройки. Непосредственно городское и сельское планирование осуществляется на уровне местных административных единиц - общин [6].
Первым общенациональным законом о планировании территорий в Европе стал Британский Планировочный акт 1909 (Housing, Town Planning Act), дополненый актами 1919, 1923 и 1932 годов. Указанные законы предоставили органам местного самоуправления право разрабатывать схемы планирования населенных пунктов с ограничениями по определенным видам застройки для конкретных участков [2, с. 36-38]. Современная система законодательства о планировании территорий в Великобритании была введена Актом о городском и сельском планировании 1947 года (Housing, Town Planning Act) [7, с. 161], который предусматривал невозможность осуществления нового строительства на земельных участках без разрешения местных органов по планированию, которые, в свою очередь, выдавали такие разрешения, руководствуясь существующими планировочными схемами с указанными зонами населенного пункта [7, с. 162].
Во Франции еще в XIX в. вводились определенные регуляторные акты по размещению зданий на земельном участке. В 1957 г.. Был принят Кодекс планирования городских территорий (Code de l`urbanisme), позже был также принят Кодекс планировки сельских территории (Code rural). Если актами 50-60-х годов. было предусмотрено централизацию деятельности по зонированию и планировке территорий, то с принятием акта о децентрализации планирования в 1982 г.. много полномочий были отданы местным муниципалитетам [8, с. 146].
Сейчас в большинстве стран Европы сложилась двухуровневая система планирования территорий. Планы первого уровня, как правило, определяют общие тенденции освоения и застройки территорий, плотность застройки, необходимые коммуникации и т. Д. В Германии такие планы называются планами использования территории (flächennutzungsplan или F-plan [6], в Великобритании - структурными планами [9, с. 94-95], во Франции - директивными схемами [8, с. 147], в Швеции - генеральными планами [8, с. 245].
Документы второго уровня определяют обязательные требования по застройке тех или иных зон. В Германии они называются планами застройки (Bebauungsplan или B-plan) [6], в Великобритании - местными планами [7, с. 94], во Франции - планами использования территории [8, с. 146], в Швеции - детальными планами [8, с. 247].
Как следует из самого названия термина «планирование» (Planning), главной целью указанного регулирования в Европе является установление плановости застройки и другого использования территорий. С отнесением определенной территории к определенной градостроительной документацией зоне не изменяются существенные параметры расположенных на этой территории земельных участков как объектов права собственности или пользования. Более того, определенный землевладелец вправе обосновать целесообразность другого, чем предусмотрено соответствующими планами, использование конкретного земельного участка и получить разрешение на отклонение от требований планировочной документации.
В Германии, если план застройки B-plan был разработан при отсутствии существующего F-plan, то план застройки требует утверждения компетентным органом власти земли. Другие планы застройки подлежат только представлению плана в эти органы для регистрации. При представлении плана застройки вышестоящему органу власти земли последний в течение трех месяцев должен выявить нарушения правовых процедур (если таковые имели место), которые могут оправдать отказ в регистрации, при этом содержание самого плана застройки не является предметом согласования [5].
Аналогичным образом в Великобритании администрация графства должна подтвердить соответствие документа градостроительного зонирования (local plan) документа территориального планирования (structure plan), что подтверждается специальным документом - Certificate of conformity [7, с. 94].
Вообще для европейской системы характерно, что местная администрация, предоставляя разрешение на строительство, не устанавливает никаких новых прав, которые не были уже установлены законом. Любое лицо еще до принятия решения о застройке земельного участка может узнать обо всех существующих ограничениях в ее использовании.
Так, во Франции распространены так называемые градостроительные сертификаты, выдаваемые от имени мэра города и содержат информацию о типах землепользования и юридические ограничения в пользовании соответствующего участка. Лицу, получившему сертификат, дается юридическая гарантия того, что на период действия сертификата использовании земельного участка не будут изменены [10, с. 160].
Подытоживая, следует отметить, что система планирования и зонирования земель в развитых странах Европы имеет общеразрешительный характер с введением отдельных ограничений, направленных прежде всего на обеспечение прав и законных интересов жителей близлежащих земельных участков.
В США законодательное регулирование градостроительной деятельности осуществляется на уровне муниципальных образования в виде зонирования А. О'Салливан указывает, что первые распоряжения по зонированию использовались богатыми, чтобы исключить соседство с бедными. В 1880-х гг. в Сан-Франциско были приняты законы с целью ограждения от проживающего там китайского населения. Когда открытая сегрегация была объявлена неконституционной, в городе был принят закон о зонировании, в соответствии с которым запрещалось открывать прачечные в определенных районах. Закон о зонировании не противоречил конституции, поскольку стоял на страже общественного блага, запрещая такое использование земли в жилых районах, которое вредно воздействовало на окружающую среду. Так как большинство прачечных в городе содержали китайцы, закон о зонировании стал легитимным орудием сегрегации.
Быстрый рост безработицы среди конторских служащих и работников швейных фабрик в Нью-Йорке в 1916 г. привел к росту числа низкооплачиваемых работниц на улицах района Манхэттена. Хозяева магазинов на богатой Пятой авеню боялись, что появление большого количества бедных женщин плохо отразится на бизнесе, и предложили принять законы о зонировании, которыми ограничивались размер и высота зданий. Закон ограничивал рост зданий контор швейных фабрик, снижая тем самым количество клерков и швей, ходящих по Пятой авеню. Закон о зонировании был признан конституционным, потому что защищал общественное благо, ограничивая неудобства, создаваемые высокими зданиями (загораживание света, ограничение видимости)».
Правовое зонирование получило в США национальный законодательный статус в 1924 г., когда были приняты законодательные стандарты («модельный закон») для штатов и местных общин. Первая и третья части этого документа стали основой для местных законов по зонированию3. В 1920-х гг. было принято 35 местных законодательных установлений по зонированию, в 1930-х гг. - 981. В настоящее время местное зонирование принято в 98% всех городов США с населением свыше 10 тыс. человек.
___________________________
1. Austin L. P. From Domesday Book to Magna Carta, 1087;1216. — N.Y.: Oxford University Press, 1993. — 541 p.
2. Delafons J. Politics and Preservation: A Policy History of the Built Heritage 1882;1996. — London: E&FN Spon, 1997. — 232 p.
3. Goddard J. L., Bennett E. H. A Treatise on the Law of Easements. — London: BiblioLife, 2009. — 606 p.
4, Mullin J.R. American Perceptions of German City Planning at the Turn of the Century // Urbanism: Past and Present. — 1977. — Vol. III. — Р. 5–15.
5. Baugesetzbuch (BauGb)/ Jusline Deutschland. [Електронний ресурс]. — Режим доступа: http://www.jusline.de/index.php?cpid=f04b15af72dbf3fdc0772f869d4877ea&law_id=50
6. Faith Cable. Design first, codify second // Planning (magazine of APA). — 2009. — July.
7. Cullingworth J.B., Nadin V. Town and Country Planning in the UK. — 13th rev. ed. — London: Routledge, 2002. — 528 p.
8. Larsson G. Spatial Planning Systems in Western Europe: An Overview. — New Delhi: Delfi University Press, 2006. — 272 p.
9. Blackhall J. C. Planning Law and Practice. — L.: Cavendish Publishing Ltd, 2000. — 463 p.
10. Renard V., Comby J. Land Policy in France 1945;1990. — Paris: Association des Itudes FonciPres. — 173 p.
Планировочное право и британская модель регулирования градостроительной деятельности.
Градостроительный контроль в Великобритании осуществлялся на основании утвержденной для города градостроительной политики.
«Система планирования направлена на то, чтобы ускорить процедуру получения отводов, так как это способствует экономическому развитию и экономии средств. Заявки на отвод земли должны рассматриваться в течение восьми недель. Всегда существует презумпция в пользу разрешения отвода для строительства, конечно, если развитие (строительство) не несет очевидного вреда интересам сторон. За исключением строительства в Зеленом поясе застройщик не обязан обосновывать причины предпринимаемого строительства. В то же время официальный ответ должен быть ясным, четким, аргументированным. Любые мнения, высказанные третьей стороной (местными жителями, соседями по участку) должны быть приняты во внимание при рассмотрении вопросов об отводе. Однако «местная оппозиция» не может быть сама по себе основанием для отказа в выдаче разрешения, если оппозиция, в свою очередь, не имеет веских оснований и не подкреплена доказательствами».
Одна из главных сфер деятельности органов Муниципального управления в Великобритании состоит в выделении и подготовке к освоению и реконструкции различных участков города. Эти предложения разрабатываются на 5—10 лет. Муниципалитет диктует вид использования участка и тип производства.
В муниципалитетах, которыми руководят лейбористы, участки, как правило, сдают в аренду, что упрощает контроль над их использованием. Сторонники частного владения землей, напротив, считают, что продажа участков снимает многие проблемы содержания и эксплуатации, уменьшает объем бюрократического аппарата и способствует привлечению частного капитала к реконструкции жилой застройки.
В Шотландии принята система оповещения соседей по участку о намерениях по использованию территории. Извещение подается одновременно с подачей официальной заявки на отвод. Заявитель, в свою очередь, имеет право на обжалование решения в случае отказа или навязывании дополнительных условий. Спорные случаи рассматриваются государственными инспекторами.
Гласность в принятии Градостроительных программ и продолжительные сроки (от двадцати дней до шести месяцев) для подачи апелляций по проектам позволяют сократить согласования на последующих этапах проектирования и, в конечном счете, ускоряют реализацию застройки в натуре.
Поскольку непосредственно градостроительная деятельность осуществляется местной публичной властью, а неблагоприятные последствия, связанные со строительством, проявляются на конкретной территории муниципального образования, постольку и нормативное регулирование, обеспечивающее предотвращение таких негативных воздействий относится к полномочиям органов местного самоуправления.
Рассмотрим более детально британскую модель регулирования градостроительства. Действующий Строительный Закон Великобритании от 31 октября 1984 г. (The Building Act 1984), представляет собой результат кодификационной работы в отношении большинства законов (актов Парламента) по вопросам строительства. Рассматриваемый документ состоит из трех глав, первая из которых содержит общие предписания о порядке осуществления строительной деятельности. Вторая глава регламентирует правовой статус сертификации, а третья глава включает остальные нормы, касающиеся строительства, в т.ч. регулирующие устройство водопроводных сетей, монтаж санитарно - технического оборудования, а также устанавливающие полномочия местных властей в отношении ветхих и аварийных зданий.
Министром по охране окружающей среды в пределах полномочий, делегированных ему Строительным Законом 1984 г., издаются акты строительного законодательства, объектом регулирования которых является порядок проектирования и строительства, а также монтажа и эксплуатации инженерного оборудования. (Рассматриваемые полномочия предоставлены Министру с целью защиты здоровья, безопасности и благополучия населения, находящегося в помещениях зданий или рядом с ними, а также экономии энергоресурсов и предотвращения чрезмерного потребления воды). На основании указанных актов издаются стандарты выполнения отдельных видов строительных работ.
Стандарты разработаны для выполнения строительных работ по:
1) определению пригодности конструкций и их соответствия установленным требованиям;
2) разработке способов эвакуации при пожаре и иных чрезвычайных ситуаций;
3) подготовке земельного участка под строительство;
4) установлении концентрации токсических веществ в пустотелых стенах и их воздействия на окружающую среду;
5) применению способов звукоизоляции при возведении стен и устройстве полов;
6) использованию механизмов кондиционирования и вентиляции, холодного и горячего водоснабжения и водоотведения;
7) применению ресурсосберегающих технологий;
8) обеспечению инвалидов доступом к зданиям, сооружениям, объектам транспорта.
При этом, использование методов и механизмов, указанных в стандартах не является обязательным, если при строительстве используются иные технологии, позволяющие достичь необходимый уровень безопасности возводимых зданий и сооружений).
Конкретизация положений Строительного закона 1984 г. осуществляется на уровне местного нормотворчества. Например, в городе Вестминстер действует Кодекс строительной практики (КСП), разработанный городским советом для мониторинга, контроля, управления и обеспечения нормативных установок для инфраструктурных проектов.
Признавая значимость устойчивого развития строительной деятельности по обновлению и модернизации новых построек и стимулируя новое строительство, городской совет отмечает необходимость достижения баланса для обеспечения качества жизни жителей, предприятий и гостей города во время строительных работ. Именно по этой причине городской совет раз- работал Кодекс строительной практики (КСП).
КСП устанавливает стандарты и процедуры, которые обязательны для соблюдения разработчиком или подрядчиком при проведении ими строительных работ.
Названные стандарты и процедуры закрепляются в КСП для предупреждения экологического воздействия при строительстве крупных проектов. Кодекс охватывает регулированием вопросы окружающей среды, общественного здоровья и безопасности проекта, которые могут повлиять на интересы местных жителей, бизнес-структур, общественности окрестностей, расположенных в непосредственной близости от предполагаемого места строительства.
В КСП определяются основные обязанности разработчиков и подрядчиков при строительстве проектов. КСП также направлен на обеспечение безопасности жителей и других затрагиваемых сторон от воздействия на окружающую среду. Его основная цель – смягчение неудобств для общественности и защита окружающей среды при проведении строительных работ.
Содержание КСП
В Вестминстерском городском КСП закрепляются:
· общие принципы, которые должны применяться при строительстве и в рамках которых меры по смягчению последствий строительной деятельности будут работать и развиваться;
· общие положения о строительных участках;
· частные экологические вопросы, которые необходимо учитывать на протяжении всего периода строительства.