Проблемы финансирования городского развития

Российские муниципалитеты проявляют высокую заинтересованность в финансировании капиталовложений. Многие городские органы власти понимают, что традиционные источники финансирования инвестиционных проектов, на которые в прошлом центральное правительство предоставляло средства из государственного бюджета, иссякли. В то же время муниципальная инфраструктура ухудшается. Это заставляет должностные лица му­ниципалитетов более тщательно изучать возможности использо­вания новых источников и схем финансирования для осуществ­ления строительства таких объектов инфраструктуры, как водо­снабжение и канализация, жилье, дороги, мосты, парки, больницы и т.д.

Очевидно, что развитие муниципального образования может осуществляться как за счет государственных источников финансирования, так и за счет частного капитала. К государственным источникам финансирования относятся бюджет и внебюджетные фонды. Частные инвестиции могут быть условно поделены на коммерческие, приносящие прибыль, и некоммерческие, т.е. благотворительные.

Среди бюджетных источников финансирования особая роль принадлежит бюджету развития. В последние годы произошли изменения в федеральном законодательстве, которые принципи­ально меняют условия осуществления инвестиций, это связано, прежде всего с отсутствием средств в федеральном бюджете для осуществления капитальных вложений. В бюджетах субъектов федерации средств на инвестиции тоже нет, и тем более в муниципальных бюджетах. Поэтому местные власти внесли аналогичные федеральным проекты законов, регламентирующих инвести­ционную деятельность в регионах.

Красной нитью во всех этих документах проходит одна и также идея - осуществления инвестиций исключительно на возвратной основе, с применением классических принципов кредитования: возвратности, срочности и платности. Очевидно, что эти принципы иногда не применимы. Результаты анализа местного и регионального законодатель­ства Российской Федерации подтверждают, что в ряде регионов уделяется большое внимание созданию благоприятного инвестиционного климата, привлечению инвесторов, особенно крупных, законодательство регионов меняется к лучшему, однако, оно еще далеко не исчерпало возможности совершенствования.

Бюджетным Кодексом РФ предусмотрено раздельное формирование бюджета текущих расходов и бюджета развития. Логика подсказывает, что эти бюджеты должны иметь принципиально разные источники доходов. Бюджет текущих расходов представляет собой некоторую часть фонда потребления общества и формируется из налоговых поступлений. Бюджет развития с точки зрения экономической теории служит целям расширения про­изводства, является частью фонда накопления, его источником служит прибавочный продукт. Очевидно, что бюджет развития должен формироваться или из налогов, каким-либо образом свя­занных с фондом накопления, или одним из источников должен иметь муниципальные займы. Что касается займов, то современное состояние кредитного рынка Российской Федерации, огромный государственный долг и практика неплатежей по долгам отдельных субъектов федерации и муниципалитетов крайне затрудняют осуществлять сколько-нибудь объемные заимствования в форме муниципальных займов. Следовательно, придется искать другие источники финансирования инвестиций.

Необходимо отметить, что в нормальной, не кризисной экономической ситуации именно займы должны занимать наибольший удельный вес среди источников финансирования капитальных затрат местных органов управления.

Рассмотрим подробнее возможности собственных источников пополнения бюджета развития. Наиболее надежным способом пополнения бюджета развития представляется выделение конкретных налогов или части налогов в качестве источника. Например, пять процентов поступлений от налога на прибыль предприятий направлять в бюджет развития. Или арендную плату за сдачу внаем нежилых помещений, находящихся в муниципальной собственности, перечислять в бюджет развития. В любом случае, каков бы ни был источник поступлений, он должен быть надежным с точки зрения стабильности доходной части бюджета и достаточным по объему. К сожалению, приходится констатировать, что для абсолютного большинства муниципальных образований, а также и для большинства субъектов федерации вопросы формирования бюджета развития не являются актуальными, поскольку общее состояние бюджетной системы характеризуется хроническим дефицитом и нехваткой средств даже для финансирования текущих расходов.

В этих условиях становится очевидным, что развитие региона за счет бюджетных средств может быть осуществлено только в будущем, а задачей государственной политики в настоящее время является создание благоприятного климата для привлечения частных инвестиций.

Москва в последние годы жила без бюджетного дефицита, заемные средства инвестировались в городские программы. Интересен, однако, вопрос о том, насколько критерии социально-экономического развития учитываются в инвестиционных проектах, каким направлениям отдаются приоритеты. Интересно рассмотреть распределение инвестиционных по проектам, в соответствии с какими критериями они выделяются и в каком объеме.

Обратим внимание на процедуру подготовки, анализа и отбора инвестиционных проектов, по которым предусматривается государственная поддержка в виде кредитования за счет средств бюджета или предоставления государственных гарантий. Следует отметить высокий уровень проработки документов для отбора инвестиционных проектов, претендующих на государственную бюджетную поддержку. Проекты тщательно подготовлены, име­ется бизнес-план, просчитаны потоки наличности, нормы внутренней рентабельности, проведен анализ чувствительности проектов к определенным изменениям, как например, изменение цены на готовую продукцию, увеличение сроков поставки сырья, изменение условий оплаты оборудования. Разумеется, проекты имеют и отдельные недостатки. Во многих регионах действуют инвестиционные комиссии по финансированию за счет средств регионального бюджета, действуют положения, регламентирующее порядок проведения конкурсов инвестиционных проектов, четко определен перечень документов, направляемых претендентами для участия в конкурсе, разработаны методики экономического ана­лиза и отбора проектов.

Все это относится к проектам, которые можно отнести к категории окупаемых, то есть тем, где предполагается прибыль от их осуществления. Но если проанализировать качество подготовки документов по проектам, не имеющим прибыли, где не применимы стандартные процедуры финансового и экономического ана­лиза, таким, например, как проекты строительства школ, больниц и т.п., то здесь как правило можно столкнуться с документацией, ненадлежащее представленной. Следует отметить, резкое различие в степени проработанности проектов коммерческого и бюджетного характера. Для бюджетных социально-значимых проектов она значительно ниже. Местные специалисты делают это сознательно, для сравнения, для ориентировки на тот пери­од, когда цены еще были стабильными. Но, очевидно, что если гак проработан проект, то для него практически не возможно найти инвестора.

Это относится и к объектам незавершенного строительства. Часто в регионах и в муниципалитетах нет достоверного учета недостроенных объектов, их текущей или оценочной стоимости, нет даже приблизительных расчетов по срокам завершения строительства таких объектов и ввода их в эксплуатацию.

Представляется целесообразным прежде всего разделить все инвестиционные программы муниципалитетов на две группы. Первая - это те проекты, которые вписываются в рыночные отно­шения, то есть могут приносить прибыль или быть безубыточными после некоторых преобразований, таких, например, как жи­лищная реформа. Вторая группа - те проекты, которые не могут стать самоокупаемыми, где эффект от реализации носит исключительно социальный характер, за счет которых улучшается жизнь людей.

Для реализации первых проектов следует искать инвестора» создавать благоприятный инвестиционный климат, разрабатывать налоговые льготы, давать гарантии под банковское кредитование.

Для второй группы проектов финансирование должно быть бюджетным, должны быть выработаны четкие критерии отбора социально-значимых проектов. Также совершено необходимы инвентаризация объектов незавершенного строительства и разработка процедура защиты бюджета развития. Проекты, незаконченные строительством, должны быть оценены с учетом дисконтирования всех предыдущих затрат.

Для решения вопроса о признании того или иного проекта социально-значимым предлагается установить следующие обязательные критерии. Каждый из проектов, принимаемых к рассмотрению, должен соответствовать данным критериям:

• проект может быть выполнен только за счет бюджетных средств;

• отсутствие альтернативных источников финансирования;

• наличие точного расчета затрат, включая расчет затрат на использование и эксплуатацию;

•точный расчет времени, необходимого для осуществления проекта;

• доказать, что нет более низкозатратной альтернативы;

• наличие соответствующих организационных мощностей;

• доказать, что соответствующие финансовые ресурсы для эк­сплуатации имеются;

• необходимо определить и оценить полезность выполнения проекта;

• вероятность наличия денежных средств на доведение проек­та до конца строительства;

• наличие адекватной оценки риска.

Инвестиции в масштабах муниципалитета определяют процесс расширенного воспроизводства. Строительство новых предприятий, а, следовательно, и создание новых рабочих мест зависят от процессов инвестирования, или капиталообразования. Перепродажа акций, простые переводы активов со счетов одного хозяйства или фирмы на счета другого не могут считаться инвестициями, поскольку суммарный капитал городской экономики остается неизменным.

Можно выделить, по крайней мере, четыре группы инструментов прямого влияния на развитие инвестиционного процесса, которыми сегодня может пользоваться муниципальная власть в РФ. Во-первых, городская власть, как представитель государства является во многих случаях прямым источником правовых норм, регулирующих систему взаимоотношений участников рынка. Во-вторых, именно от городской власти зависит состояние той экономической среды, в которой происходит развитие бизнеса и инвестиционного процесса. В-третьих, городская власть, проявляя заинтересованность в развитии конкретного сегмента рынка, участвует в формировании его инфраструктуры, стимулирует активность его участников. И, наконец, в-четвертых, городские власти, обладая полной социально-экономической информацией о развитии города, могут выступать в качестве непосредственного инициатора инвестиционного процесса, формируя единую систему привлечения ин­вестиций в проекты, осуществляемые на территории города.

Кроме первого пункта перечисленные инструменты применя­ются для развития инвестиционного потенциала. О нормативной базе инвестиционного климата, как инструмента снижения риска следует сказать особо. Необходимо разрабатывать и придерживается в дальнейшем единой инвестиционной политики на территории муниципалитета. Она декларируется в программе деятельности Администрации на текущий год. Для успешной реализации этой политики принимаются подзаконные актов как в области сотрудничества властей и инвесторов, так и в области льгот и обеспечения гарантий. Инвесторам при реализации программ можно предложить следующие формы сотрудничества:

 создание совместных предприятий в форме акционерных обществ и других форм;

 создание предприятий со 100-процентным частным капиталом;

 участие инвесторов в приватизации городских предприятий;

 заключение инвестиционных договоров в области недвижимости, предусматривающих долевое распределение площадей реконструированных зданий между городом и инвесторами;

 кредитование инвестиционных проектов;

 реализация проектов на концессионной основе;

 приобретение акций, облигаций муниципального займа и других ценных бумаг, недвижимости, прав долгосрочной аренды земельных участков.

В соответствии с формой сотрудничества предоставляются гарантии снижения рисков. В первом и втором случае это льготы по бюджетным платежам; 3-м и 4-м - участие города предпроектными разработками и технической документацией; 5-м и 6-м - предоставление поручительства; седьмой - создание специального залогового фонда финансовых фондов облигационных займов.

Процедура предоставления налоговых льгот и прозрачность нормативной базы в этом вопросе является предпосылкой к притоку инвестиций. Всегда интересно рассмотреть местное законодательство по налоговым льготам с точки зрения инвестора - в каких отраслях меньше придется платить, как получить ту или иную льготу. Как правило используется региональный закон «О ставках и льготах по налогу на прибыль». Если речь не идет о кредитных или посреднических операциях, то ставка уже становится льготной - как первое приглашение к созданию предприятия. Далее приводится список затрат, фактически уменьшающих сумму налогооблагаемой прибыли и список видов деятельности, освобожденных от уплаты налога.

Кроме этого существует и такой инструмент поощрения работ и вложений, направленных на решение проблем социально-экономического развития, как налоговый кредит, он выделяется в том числе и на расширение и техническое перевооружение производства, научно-исследовательские работы, создание рабочих мест, создание новых видов сырья или материалов, совершенствование или создание технологий.

И в случае получения налоговых льгот, и при предоставлении налогового кредита основанием для рассмотрения вопроса является заявление налогоплательщика, одновременно с которым должны быть представлены документы, подтверждающие право на получение кредита в соответствие с перечисленными положениями, либо сведения о фактических затратах, уменьшающих налогооблагаемую прибыль. Общая сумма налогового кредита устанавливается отдельной строкой в бюджете города.

Что касается предоставления льгот по арендным платежам за использование нежилых помещений и за пользование земельными участками, то в этой области пока нет законодательных актов прописывающих единый порядок получения подобных льгот. Такие льготы предоставляются по ходатайству исполнительных органов, располагающих собственными средствами, за счет которых происходит возмещение недополученных денег в бюджет города. Также множество льгот закрепляется в отдельных программах и проектах, однако, не каждый инвестор знает о возможностях их получения.

Для постоянно поддерживаемого благоприятного инвестиционного климата необходимо создать при местной Администрации орган, который будет заниматься вопросами привлечения инвесторов и оказания им консультативной помощи.