В новом законопроекте об основах местного самоуправления в Российской Федерации
Основные предложения по закреплению территориальной организации
в новом законопроекте об основах местного самоуправления в Российской Федерации
| Проблема | Решение | Обоснование |
| При принятии российских законов о местном самоуправлении традиционно ставился в качестве ключевого вопрос об уровнях, на которых должно осуществляться местное самоуправление, и обязательности того или иного уровня. | В федеральном законе необходимо сохранить необходимость закрепления поселения в качестве первого уровня организации местного самоуправления на всей территории Российской Федерации, кроме отдельных территорий в труднодоступных и удаленных местностях, а также районах с низкой плотностью населения, одновременно необходимо определить понятие таких местностей и территорий. При определении территорий поселений необходимо по-прежнему рассматривать поселения в качестве объединения одного или нескольких населенных пунктов, с возможностью передачи населенного пункта от одного поселения к другому только с учетом мнения жителей. Необходимо также определить понятие и критерии населенного пункта в федеральном градостроительном законодательстве или законодательстве о местном самоуправлении. | Коммуны (общины, поселения, приходы) в качестве муниципальных образований существуют практически во всех странах европейской традиции и имеют историческую преемственность от сообществ жителей конкретных населенных пунктов. В традиции славянских народов сам термин «местное самоуправления» неразрывно связан с понятием «населенного места» (населенного пункта»). Существование поселений позволяет сохранить наиболее близкий к жителям уровень местного самоуправления, а также развивать политические мотивации, самоуправленческие и электоральные навыки граждан. Упразднение этого уровня публичной власти, как показал опыт 1993-2005 годов, чреват дальнейшей деградацией демократии и системы управления на низовом уровне. В то же время, на части территории РФ (малонаселенные районы Севера, Сибири, Дальнего Востока) существование поселений оказалось невозможным ввиду крайней малочисленности жителей населенных пунктов при огромных расстояниях между ними, что вызывает потребность в создании не только в межселенных территорий, но и, в отдельных случаях, не разделенных на поселения районов. |
| В качестве основного критерия для определения территории сельских поселений в ФЗ-131 была обозначена «пешая доступность». Это, с одной стороны, привело к образованию многочисленных организационно и экономически беспомощных населений, а с другой – не стало реальным ограничителям для тех субъектов РФ, которые пошли по пути «укрупнения» муниципальных образований. Данный критерий был основан на устаревшей логике, оказался бессмысленным и нереалистичным (в силу наличия островных и иных обособленных территорий) и фактически не отразился на правоприменительной практике. | В федеральном законе должны быть закреплены только предельные нормы площади поселения (возможно, с учетом особенностей малонаселенных территорий). В остальном критерии определения территорий поселений должны быть отнесены к ведению субъектов РФ, от критерия «пешей доступности» необходимо отказаться. В законах субъектах в качестве критериев могут учитываться географические (площадь территории, доступность и расстояния), демографические (текущие и перспективные границы населенных пунктов, численность и плотность населения), экономические (наличие финансов и имущества, достаточного для оказания муниципальных услуг) и организационные (работоспособность системы управления) принципы. При этом определяющими критериями должны остаться историческая традиция (сохранение правоспособности всех ныне существующих поселений) и выбор жителей (возможность преобразования поселений только с учетом их мнения). | В законодательстве большинства развитых стран в одних случаях используются конкретные измеримые показатели численности населения и размера территории в качестве критериев для создания/преобразования муниципалитета, в других – такие критерии не устанавливаются вовсе, поскольку коммуны сложились исторически и изменение их границ определяется волеизъявлением их жителей. При этом во многих странах в целях усиления организационной и ресурсной дееспособности муниципалитетов идут процессы их укрупнения. В России, учитывая разнообразие систем расселения, на федеральном уровне нельзя грамотно и определенно установить критерии в зависимости от численности административных центров поселения и иных демографических параметров, однако отсутствие критериев ведет к произволу субъектов РФ. Поэтому целесообразно стимулировать регионы к обсуждению и выработке собственных законодательно закрепленных критериев, основанных на общих принципах с учетом местных особенностей. |
| ФЗ-131 указывает на разновидности земель, находящихся за пределами территорий населенных пунктов, которые не могут быть напрямую соотнесены с классификациями земель, используемыми в земельном или градостроительном законодательстве (используются термины «прилегающие к населенным пунктам земли общего пользования», «территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения», «рекреационные земли», «земли для развития поселения»; «земли, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры городского поселения» и пр.). Отдельной проблемой является возможность включения в состав поселения федеральных и региональных земель, возможности управления которыми со стороны поселения ограничены (земли лесного фонда, особо охраняемые природные территории и пр.). | Необходимо четко соотнести отнесения определенных территорий в состав поселения с земельно-правовым статусом земель, при этом законами субъектов РФ должны конкретизироваться критерии включения незаселенных земель в состав поселений. | Требует дополнительного полевого исследования вопрос о необходимости исключения из состава поселений территорий, фактически находящихся в прямом федеральном и региональном управлении (лесной фонд, ООПТ и пр.) |
| Установленная ФЗ-131 классификация поселений (сельское, городское, городской округ) увязана со статусом административных центров поселений в качестве городских и сельских населенных пунктов. При этом правовое регулирование статусов поселений определенных видов имеет тенденцию ко все большей дифференциации (по объему вопросов местного значения, финансовому обеспечению и пр.). В то же время критерии установления статуса, территорий и видов населенных пунктов федеральным законом не определены. | Необходимо установить в федеральном законе статус, виды, порядок создания и упразднения населенных пунктов; особенности правового статуса города и порядок его присвоения; понятия городской и сельской местности, категорий территорий по уровню плотности населения (с высокой, средней, низкой плотностью населения), критерии их выделения, а также общую методику определения отдаленных и труднодоступных местностей. При этом установление конкретных территорий с низкой и высокой плотностью населения, отдаленных и труднодоступных местностей предлагается регулировать законами субъектов Российской Федерации. В качестве альтернативного подхода можно предложить выравнивание статусов городского и сельского поселения. | Федеральные гарантии местного самоуправления и регулирования градостроительной деятельности в интересах жителей не могут быть обеспечены без федерального регулирования данных вопросов. Грань между сельскими и городскими населенными пунктами фактически стирается, критерии различий между ними в современном мире устанавливать все сложнее. |
| В ходе разработки ФЗ-131 использовалась концепция «поселения для населения, районы для поселений», однако уже при ее принятии закона она была изменена на концепцию параллельного осуществления публичной власти на уровне районов и поселений. Практики реального распределения властных функций между ними оказались в действительности очень разнообразными, что вытекает из социальных и экономгеографических различий. При этом институциональная роль поселений за последние десятилетия системна ослабевала, в то время как районы закрепили статус устойчивого и значимого уровня публичной власти, де-факто становясь чаще всего «креатурой» субъекта Федерации. | Необходимо введение вариативности правового статуса (муниципальных) районов, предоставляя субъектам РФ своими законами выбирать из нескольких моделей. Возможные варианты моделей (требует отдельной проработки): 1) Район – уровень государственной власти субъекта РФ, а местное самоуправление осуществляется на поселенческом уровне (один из возможных форматов – «французская модель департамента» с выборными государственными органами; 2) «районы для поселений»: законодательно все вопросы местного значения и доходные источники местных бюджетов должны быть закреплены за поселениями, а районам полномочия могут с необходимыми финансовыми средствами передаваться поселениями только в той части, в которой сами поселения с ними справиться не в состоянии; представительные органы районов формируются методом делегирования от поселений пропорционально численности жителей; 3) «муниципальная иерархия»: районы и поселения существуют как муниципальные образования, однако район осуществляет функции нормирования применительно к поселениям. | Подобная вариативность позволяет учесть особенности территорий и синхронизировать региональное и местное управление в неурбанизированных местностях и, в то же время, будет способствовать децентрализации власти. Первая модель воспринимается как оптимальная в консервативных регионах, способствует делегированию полномочий по линии «регион-район» и позволяет сохранить на поселенческом уровне значительную часть ВМЗ. Вторая модель перспективна для модернизированных регионов с более высоким уровнем экономического развития территорий и политической активности на местах. Субъекты РФ, для которых неприемлем вариант огосударствления районного уровня, могут пойти на эту модель, способствуя тем самым смещению местной власти на поселенческий уровень. Третья модель легализует уже сложившиеся практики и позволяет районной власти решать свои задачи без прямого «перетягивания» полномочий по вопросам местного значения на районный уровень. |
| Критерии наделения поселения статусом городского округа в ФЗ-131 были закреплены достаточно размыто, в результате многие города, являющиеся точками роста, были усилиями районных элит включены в состав муниципальных районов и были лишены части стимулов для развития. Наряду с городскими округами, сосредоточивающими более чем миллионное население были образованы и совсем маленькие городские округа (2-3 тыс. жит.), городским округом стали даже острова Новая Земля, в то время как некоторые крупные инфраструктурно самодостаточные города с более чем 150-200 тысячным населением статуса городского округа не получили. | В качестве критерия наделения статусом городского округа целесообразно либо выбрать наличие у административного центра городского округа статуса города, либо уставить ориентировочную численность его жителей, при которой город, как правило, наделяется статусом городского округа. Критерии определения территории и границ городских округов также должны регулироваться на федеральном уровне. | Учитывая существование объективного конфликта (конкуренции) интересов региона и крупного города вопросы статуса и границ городских округов должны быть установлены федеральным законом. |
| Федеральным законом №136-ФЗ от 27.05.2014 г. была установлена возможность организации двухуровневой системы местного самоуправления в городских округах, при этом формат правового регулирования позволяет в этой системе внутригородским районам стать механизмом давления региональной власти на городскую и сдерживания работоспособности последней. В то же время, возможность создания внутригородских муниципальных образований в городских округах может быть полезной (в рамках городских агломераций; для градостроительно децентрализованных городских округов, в рамках которых отдельные территории (районы, микрорайоны, населенные пункты в городской черте) готовы к самоуправлению и решению отдельных вопросов местного значения на уровне, максимально приближенном к жителям. | Федеральный закон должен сохранить возможность создания внутригородских муниципальных образований, но при обязательном соблюдении следующих условий: 1) создание внутригородских муниципальных образований не должно стать обязательным для всех городских округов; 2) решение о создании внутригородского муниципального образования должно приниматься населением (представительным органом) городского округа и закрепляться в его уставе; 3) представительный орган местного самоуправления должен принимать решение о списке вопросов местного значения, решение которых передается внутригородскому муниципальному образованию из закрепленного в федеральном законе общего перечня таких вопросов. | Такой подход позволяет сбалансировать потребность в локальной демократии и автономии и необходимость функционирования городского округа как единой управленческой системы. |
| В Федеральном законе от 06.10.2003 г. №131-ФЗ содержатся нормы, регулирующие преобразование муниципального образования одного вида в муниципальное образование любого другого вида, однако для многих форм преобразования не предусмотрены специальные процедуры, что вызывает попытки злоупотребления правом. Законодатель, вероятно, полагал, что, например, преобразования муниципального района в городской округ невозможно, однако на практике такие преобразования получили широкое распространение и иногда имеют практическое обоснование, но осуществляются вне законной процедуры. | Предлагается расширить перечень процедур преобразования муниципальных образований, регламентация которых осуществляется федеральным законом, включив в него объединение поселений различных муниципальных районов; объединение городских округов; объединение муниципального района и всех поселений в его границах в единый городской округ; разделение городского округа на муниципальный район и находящиеся на его территории поселения; разделение городского округа на два и более городских округов. При этом необходимы жесткие критерии для осуществления таких преобразований. Например, можно законодательно закрепить следующие обязательные условия, при которых возможно преобразование муниципального района в городской округ:
| Подобный подход позволяет учесть реальные демографические процессы и связанные с ними управленческие потребности (в случаях, например, когда муниципальный район становится урбанизированной территорией) и при этом учесть интересы жителей и других интересованных субъектов. |