Необходимость и возможность формирования механизмов управления повышением уровня жизни населения региона

Вхождение России в XXI век требует разработки новых концепций общественного развития, отражающих современные реалии и тенденции социального устройства. Разрешение основных противоречий развития российского общества должно осуществляться на основе приоритета социального над экономическим. Определяющими становятся интеллектуальный ресурс и рациональное социальное устройство общества. На первый план выходит развитие духовных и физических качеств человека, создание благоприятных условий для приложения его сил в целях общественного прогресса и собственного совершенствования. Именно поэтому уровень жизни населения становится решающим фактором экономического роста.

Современному производству требуются как принципиально новые техники и технологии, так и высококвалифицированные работники, собственники своего интеллектуального капитала, составляющие основу среднего класса. Такие люди имеют сложную структуру материальных, духовных и социальных потребностей, у них высоки затраты средств на восстановление жизненной энергии, на образование и профессиональную подготовку. Следовательно, уровень их жизни должен быть выше, чем просто обеспечивающий выживание.

Исходя из вышесказанного, можно сделать вывод о том, что на современном этапе развития российского общества проблема повышения уровня жизни населения является центральной. От ее решения зависят эффективность и темпы социально-экономического развития РФ и ее субъектов и в конечном счете их экономическая безопасность и политическая стабильность.

Решение этой проблемы требует дальнейшего развития механизмов управления повышением уровня жизни населения региона.

Однако, прежде чем говорить об основных элементах и инструментах этих механизмов необходимо, на наш взгляд, представить их содержание в виде понятийно-терминологической системы.

По нашему мнению, анализ элементов данной системы поможет выявить место, роль и значение механизмов управления повышением уровня жизни населения региона в структуре региональной политики. Однако необходимо отметить, что в настоящее время не существует не только однозначного определения содержания таких механизмов, но и определения самой региональной политики, а также четкой формулировки содержания такого ее направления как "повышение уровня жизни населения региона".

В отечественной экономической литературе повышение уровня жизни населения обычно определяется как основополагающая цель социально-экономической политики. Причем обычно речь идет о государственном уровне, а не региональном.

Для выявления необходимости и возможности развития механизмов управления повышением уровня жизни населения региона, по мнению автора, целесообразно было бы вначале выявить необходимость и возможность функционирования вышеупомянутых механизмов на современном этапе развития российской экономики. Решению поставленной задачи могло бы способствовать рассмотрение эволюции таких понятий, как "региональная политика", "повышение уровня жизни населения как направление региональной политики" и "механизм управления повышением уровня жизни населения как совокупность инструментов региональной политики повышения уровня жизни населения".

Логика дальнейших рассуждений приводит автора к мысли о существовании специфической "региональной политики повышения уровня жизни" и "механизмов управления ее повышением" непосредственно "в пространственно локализованной среде" [59, с. 51-54], т.е. в регионе.

Затем автор считает необходимым проанализировать отличие дефиниций "региональная политика повышения уровня жизни" и "механизм управления повышением уровня жизни населения в регионе" до и после начала рыночных преобразований в России.

Такой анализ, на наш взгляд, должен быть предварен анализом эволюции термина "региональная политика" и исходить из него.

В условиях централизованной системы управления региональная политика в основном ассоциировалась с глобальными задачами размещения производительных сил, такими, как: ускоренное развитие восточных районов, освоение северных районов, выравнивание уровней экономического развития союзных республик и т.п. Как считал академик Н.Н. Некрасов, "главным направлением региональной политики Советского государства является планомерное развитие экономического потенциала всей системы регионов, отвечающее экономическим и политическим задачам страны в целом с учетом интересов каждой союзной республики" [90, с. 3].

Более развернутое определение региональной политики дал профессор Э.Б. Алаев: "Региональная политика государства - сфера деятельности по управлению экономическим, социальным и политическим развитием страны в пространственном, региональном аспекте, то есть связанная со взаимоотношениями между государством и районами, а также районов между собой… В орбиту региональной политики включаются следующие направления: соотношение и взаимодействие движущих сил регионального развития…; соотношение национального (общегосударственного) и регионального аспектов развития, центрального и регионального уровней управления экономикой…; отношение к задаче подъема экономики остальных районов, освоение новых районов и ресурсов; отношение к национально-этническим вопросам (в условиях многонационального государства). Сюда же следует отнести региональные аспекты демографической политики, политики урбанизации, аграрной политики и других мероприятий государственной власти". [4, с. 189-190].

Разница в сущности региональной политики СССР и стран с рыночной экономикой, к которым относится в настоящее время РФ, очевидна. Во-первых, для нашей страны использование богатейших природных ресурсов - одно из важнейших направлений развития. Поэтому проблемы освоения новых районов на севере и востоке всегда входили в число основных задач региональной политики. Во-вторых, в условиях централизованного планирования проблема обеспечения приемлемых разрывов в доходах населения между союзными республиками (а до более низких таксономических единиц государственная политика в СССР не доходила) решалась на общесоюзном уровне путем межреспубликанского перераспределения финансовых ресурсов. В-третьих, в условиях жесткой и сильной вертикали власти межрегиональная дифференциация не оказывала существенного влияния на социально-политическую ситуацию в стране. Поэтому задача "выравнивания уровней социально-экономического развития" носила не столько экономический, сколько политический характер и относилась лишь к уровню союзных республик, практически не затрагивая многочисленные регионы Российской федерации. Из вышесказанного ясно, что необходимость выравнивания уровня жизни населения (а не его повышение) существовала на уровне государства и являлась направлением государственной региональной политики, реализующей интересы государства в регионе. Возможность такой реализации заключалась в самом существовании централизованного планирования и системы распределения и перераспределения финансовых ресурсов.

Ситуация принципиально изменилась после того, как Россия выделилась в самостоятельное государство и начала коренную реорганизацию экономики, переводя ее на рыночные рельсы. Основными аспектами новой ситуации, непосредственно влияющей на содержание региональной политики явились:

- резкое сокращение государственной собственности и ликвидация централизованной системы управления хозяйством, что сделало невозможным планомерное размещение производительных сил;

- основным объектом государственной региональной политики впервые стали субъекты Федерации;

- формирование новых федеральных отношений привело к значительному увеличению полномочий субъектов Федерации, что предопределило необходимость:

а) учета интересов регионов и их согласования с общегосударственными интересами;

б) распределения функций по реализации региональной политики между федеральным и региональным уровнями управления.

Следовательно, после распада СССР и перевода экономики России в рыночное русло появляется необходимость в формировании механизмов управления повышением уровня жизни населения на региональном уровне, связанная со значительным снижением его после начала реформ.

Возможность формирования и развития таких механизмов появляется при формировании новых федеральных отношений, увеличении полномочий субъектов Федерации и становлении их в качестве основных объектов государственной региональной политики.

Формирование новых представлений о содержании региональной политики осуществлялось в последние годы по двум направлениям - практическому и теоретическому. Практическое направление представлено, главным образом, региональными разделами в программах Правительства РФ 1992 г., 1993 г., 1995 г., а также в постановлении правительства России "Основные положения государственной региональной политики Российской Федерации" (23 марта 1996 г. № 327) и в "Основных положениях региональной политики в Российской Федерации", утвержденных Указом президента Российской Федерации № 803 от 3 июня 1996 г. В основу указанных разделов [41, с. 287-302] положены материалы, подготовленные научными сотрудниками Совета по изучению производительных сил под руководством академика РАН А.Г. Гранберга. В этих материалах основное внимание уделяется конкретным задачам региональной политики и методам, с помощью которых Правительство РФ намерено их реализовать.

По теоретическим вопросам формирования региональной политики имеются различные точки зрения.

Наиболее радикальная заключается в том, что России необходима принципиально новая региональная политика, формирующаяся на уровне субъектов Федерации. Так центр региональной политики Института социально-экономических проблем РАН предлагает следующую формулировку: "Под региональной политикой понимается новое общественное явление, которое зарождается и развивается в результате экономического и политического реформирования, прежде всего на региональном уровне, в форме самосознания региональной общности, имеющей возможность создавать собственные органы власти и управления и руководствоваться в своем социально-экономическом развитии интересами региона (в сочетании с задачами общественного и государственного развития)" [68, с. 19].

Подобный подход в значительно более развернутой и обоснованной форме превалирует в теоретических воззрениях В. Лексина и В. Швецова, опубликованных в статье: "Региональная политика России: концепции, проблемы, решения" [59, с. 51-54].

Основные положения их позиции заключаются в следующем:

- региональная политика - система намерений и действий, реализующая интересы государства в отношении регионов и внутренние интересы самих регионов;

- объектом региональной политики являются, прежде всего, отношения между элементами среды региона, а ключевая задача региональной политики - поддержание оптимальных соотношений между экономикой и социальной средой, интересами к природным ресурсам и охране экологии. Иначе говоря, "объект региональной политики - взаимосвязи и отношения между элементами пространственно локализованной среды";

- государственный региональный интерес - минимизация негативных проявлений территориальной дезинтеграции на уровне субъектов Федерации, поддержка местных преобразований, создание общероссийских условий для того, чтобы каждый субъект Федерации максимально использовал свой внутренний потенциал;

- региональная политика основана на компромиссе между региональными интересами государства и местными интересами самих регионов; государственная региональная политика призвана обеспечить дееспособность региональной политики на местах.

Таким образом, ряд исследователей видят принципиальную новизну современной региональной политики в том, что она должна быть направлена на обеспечение эффективного развития регионов, максимальное использование их потенциала и удовлетворение насущных потребностей населения.

Результаты сопоставления понятийно-терминологического аппарата содержания региональной политики в работах различных экономистов представлены в прил. 2 ([4, с. 189-190], [59, с. 51-54], [20, с. 287-302], [167, с. 5-15], [20, с. 19-40], [168, с. 41-47], [118, с. 60-66], [33, с. 64-66], [115, с. 86-87]). Так или иначе, каждый из рассмотренных авторов дает определение региональной политики, рассматривает ее субъекты, объекты, цели, задачи и направления. Однако, в трудах упомянутых авторов раскрывается не каждый из названных выше терминов и понятий, к тому же делается это с разной степенью детализации.

Практически все перечисленные нами авторы предполагают реализацию региональной политики только на государственном (федеральном) уровне (кроме трех, см. прил. 2).

Необходимо отметить, что автору данного исследования ближе всего позиция ученых Центра региональной политики Института социально-экономических проблем РАН (Л. Маркин, О. Суханов), а также В. Лексина и
В. Швецова, исходя из которых, новая региональная политика формируется на уровне регионов и реализует в первую очередь интересы региона. Эта позиция характеризуется также новым смыслом понятия "объект региональной политики", который является прежде всего "… взаимосвязями и взаимоотношениями между элементами пространственно локализованной среды".

По мнению автора, необходимо согласиться с исследователями, которые считают, что региональная политика должна быть направлена, прежде всего, на обеспечение эффективного развития регионов и удовлетворение насущных потребностей их населения (последнее составляет действительный смысл понятия "уровень жизни населения").

Таким образом, задача развития и совершенствования механизмов управления повышением уровня жизни населения именно на региональном уровне является чрезвычайно актуальной на современном этапе, а решение этой задачи - крайне необходимым.

При сопоставлении понятий "региональная политика" и "повышение уровня жизни населения как направление региональной политики" результат оказался отрицательным. Во всех рассмотренных источниках упоминается либо социальное развитие страны, либо социальная политика как направление государственной политики. Об уровне жизни населения встречается упоминание только у В. Видяпина и М. Степанова. Одной из стратегических задач регионального развития они считают "преодоление чрезмерного отставания по уровню и качеству жизни населения отдельных республик и областей" (прил. 2).

Следовательно, можно сделать вывод о том, что в настоящее время в отечественных исследованиях по региональной экономике отсутствует дефиниция "повышение уровня жизни населения как направление региональной политики" и не сформулирован понятийно-терминологический аппарат, характеризующий ее содержание, т.е. определение, объект, субъект, цели, задачи, направления.

Упоминаемая в современной литературе по региональной экономике социальная политика, рассматриваемая как одна из составляющих региональной политики (обычно на федеральном уровне) не является аналогом политики повышению уровня жизни населения региона. Это положение можно проиллюстрировать приложением 3, в котором отражены определения и состав социальной политики, рассматриваемые в различных исследованиях отечественных авторов.

Исходя из приложения 3 можно сформулировать следующие положения:

1) Социальная политика реализуется преимущественно на государственном уровне.

Это отражается во всех определениях, в которых указывается, что она осуществляется органами государственного управления без указания уровня управления (федеральный, региональный или местный).

Согласно "Основным положениям региональной политики в РФ" [20, с. 287-302] основными целями государственной региональной социальной политики является создание примерно равных жизненных шансов для всех граждан, независимо от их места рождения и жительства. Смысл этого положения состоит в сглаживании социально-экономической дифференциации между регионами и выравнивании уровней жизни населения этих регионов для ослабления внутреннего социального напряжения и сохранения целостности и единства страны. Следовательно, государственная региональная социальная политика направлена в первую очередь на реализацию интересов государства в регионах.

Однако, в соответствии с заявленной автором выше позицией считаем, что необходимо проводить специфическую политику повышения уровня жизни населения именно на уровне региона и в соответствии с интересами его населения при соблюдении государственного регионального интереса, заключающегося в минимизации негативных проявлений территориальной дезинтеграции на уровне субъектов Федерации.

2) По смыслу приведенных определений социальной политики, она понимается в широком и узком смыслах.

Социальная политика в узком смысле представляет собой в основном систему социальной защиты и поддержки малообеспеченных слоев населения.

Социальная политика в широком смысле сводится в основном к различным аспектам качества жизни (например, некоторым характеристикам состояния и деятельности отраслей социальной сферы - здравоохранения, образования, культуры), другим направлениям государственной политики (молодежной политике, политике занятости), отраслям экономики, не принадлежащим к социальной сфере (наука), социально-политическим (общественные отношения) и социологическим (социальная структура) институтам, производственной (обеспечение товарами) и непроизводственной (обеспечение услугами) сфере и даже к понятию условий жизни.

Совершенно ясно, что существующие исследования в области социальной политики государства не дают четкого определения социальной политики и отождествляют ее с рядом совершенно не относящихся к ней понятий и институтов.

Кроме того, прослеживается только два упоминания о повышении уровня жизни населения в связи с социальной политикой: о политике доходов населения, как о составной части социальной политики и о развитии на некоммерческой основе различных сфер деятельности, влияющих на уровень жизни людей (без уточнения того, какие сферы имеются в виду).

3) Социальная политика государства, понимаемая в контексте рассмотренных исследований отечественных экономистов не содержит в себе такого направления, как "повышение уровня жизни населения" и не подменяет собой политику повышения уровня жизни населения региона, которая должна реализовываться преимущественно на уровне субъектов федерации с учетом государственных региональных интересов.

Исходя из вышеизложенного, содержание дефиниции "повышение уровня жизни населения как направление региональной политики" могло бы быть следующим (прил. 4).

Повышение уровня жизни населения региона как направление региональной политики - деятельность органов государственной власти регионального уровня, реализующая интересы населения определенной территории в отношении формирования его доходов и структуры потребления.

Данное определение сформулировано в соответствии с авторской трактовкой уровня жизни населения региона, изложенной в параграфе 1.1. По мнению автора, нельзя согласиться с точкой зрения исследователей в области уровня и качества жизни населения (например [Горелов], [Савченко, Кокин], которые считают, что уровень жизни характеризует удовлетворение также духовных и социальных потребностей человека, т.к. данное понятие в этом случае будет подменяться понятиями "качество жизни" и "образ жизни".

Заметим также, что смысл понятия "повышение уровня жизни населения как направление региональной политики" тождествен смыслу термина "региональная политика повышения уровня жизни населения". Исходя из этого, автором сформулированы определения объектов, субъектов, задач и направлений данной политики.

При формулировке определения объекта региональной политики повышения уровня жизни населения региона автором был использован подход, изложенный в учебном пособии "Экономика региона" под редакцией В.И. Борисевича [168, с. 41-47], который состоит в группировке данных объектов на объекты эксплицитной и имплицитной политики.

Объекты эксплицитной региональной политики повышения уровня жизни населения региона (т.е. такой, которая изложена в официальных документах, учебных и научно-популярных публикациях относительно изучаемого экономического явления или процесса - в нашем случае относительно повышения уровня жизни):

• доходы населения, их дифференциация;

• цены на потребительские товары и тарифы на услуги;

• обеспеченность населения:

- жильем;

- учреждениями и кадрами образования, здравоохранения, культуры, туризма, физкультуры и спорта;

- товарами и услугами.

Объекты имплицитной региональной политики повышения уровня жизни населения региона (т.е. такой, мероприятия которой сформулированы и реализованы центральными и региональными органами власти в рамках аграрной, промышленной, социальной, налоговой, бюджетной, кредитной политики и имеют последствия для социально-экономической сферы региона, но касаются в то же время повышения уровня жизни):

- занятость;

- социальная защита и поддержка населения;

- налоги;

- финансы;

- отрасли экономики;

- предпринимательская деятельность населения.

Субъекты региональной политики повышения уровня жизни населения:

- государственные органы власти различного уровня (в первую очередь, регионального и местного уровня);

- разноуровневые организационные структуры, уполномоченные проводить региональную политику повышения уровня жизни населения определенной территории;

- негосударственные структуры.

Задачи региональной политики повышения уровня жизни населения региона:

- повышение уровня доходов населения;

- сглаживание дифференциации различных групп населения региона по доходам и потреблению;

- повышение степени удовлетворения потребностей населения в материальных благах и услугах по сравнению с минимальными и рациональными нормами их потребления;

- повышение обеспеченности населения региона объектами социальной инфраструктуры;

- противодействие инфляционным процессам в потребительском комплексе с целью повышения покупательной силы наличных денег, находящихся в распоряжении населения;

- развитие собственных производственных функций домашних хозяйств.

Направления региональной политики повышения уровня жизни региона:

- региональные аспекты политики доходов и заработной платы;

- региональные аспекты политики занятости;

- региональные аспекты антиинфляционной политики;

- развитие социальной инфраструктуры в регионе.

В заключение приводимого нами анализа эволюции терминов, относящихся к содержанию дефиниции "повышение уровня жизни населения как направление региональной политики" ("региональная политика повышения уровня жизни населения") необходимо рассмотреть такое понятие, как "механизм управления повышением уровня жизни населения региона" и выявить его взаимосвязь с термином "политика повышения уровня жизни населения региона" и "региональная политика".

Если допустить, что в основе термина "механизм управления повышением уровня жизни населения региона" находится такое понятие, как "экономический механизм", то необходимо его раскрыть и рассмотреть исходя из различных аспектов: широты охвата, структуры, взаимосвязей между элементами структуры и т.д.

Все многообразие определений экономического механизма, присутствующее в экономической литературе, можно свести к двум наиболее наглядным примерам. Г.Л. Тульчинский в своем учебнике "Менеджмент в сфере культуры" [189, с. 94-101] дает такое определение экономического механизма: "Экономический механизм - система ресурсного обеспечения (финансовыми, трудовыми, материально-техническими ресурсами), хозяйственного содержания, хозяйственного расчета и экономического стимулирования".

В "Экономическом словаре" Б.А. Райзберга, Л.И. Лозовского, Е.Б. Стародубцева экономический механизм представлен как совокупность организационных структур и конкретных форм и методов управления, а также правовых норм, с помощью которых реализуются действующие в конкретных условиях экономические законы и процесс воспроизводства. [190, с. 140-142].

Первое из приведенных определений представляет понимание экономического механизма в узком смысле, а второе - в широком.

Если принять за данное, что понятие "механизмы управления повышением уровня жизни населения" основывается на понятии "экономический механизм", то варианты его определений можно сформулировать следующим образом.

1. Понятие, охватывающее доходно-потребительские аспекты региональной экономики, выражающее взаимодействие соответствующих структур и регуляторов, обеспечивающих выполнение мероприятий политики повышения уровня жизни населения региона.

2. Система, определяющая порядок деятельности региональных органов власти по повышению уровня жизни населения. Главным элементом данной системы выступают организационно-экономические отношения, складывающиеся в процессе реализации политики повышения уровня жизни населения региона.

3. Совокупность организационно-экономических отношений, хозяйственных связей, а также форм и методов государственного регулирования и управления повышением уровня жизни населения региона.

Исходя из приведенных трех определений механизма повышения уровня жизни населения региона сформулируем четвертое, объединяющее существенные элементы предыдущих.

Итак, механизм повышения уровня жизни населения региона - это совокупность взаимосвязанных организационных, экономических и административно-правовых рычагов и методов целенаправленного воздействия властных структур на доходно-потребительские аспекты экономики региона.

Взаимосвязь между термином "региональная политика", "политика повышения уровня жизни населения региона" и "механизм управления повышением уровня жизни населения" отражена в приложении 5.

Необходимость формирования механизма управления повышением уровня жизни населения региона вытекает из нарастания проблем и трудностей в доходно-потребительской сфере экономики региона, которые не решаются рыночным механизмом автоматически (отказы рынка).

Возможность формирования механизма управления повышением уровня жизни населения региона связана с формированием на региональном уровне политики повышения уровня жизни населения, реализующей главным образом внутренние интересы населения региона. Элементы вышеназванного механизма как раз и являются инструментами реализации данной политики.

В свою очередь, возможность формирования политики повышения уровня жизни населения региона появляется в связи со значительным увеличением полномочий субъектов Федерации, что приводит к более полному учету интересов регионов и распределению функций по реализации региональной политики между федеральным и региональным уровнем управления.