Местное самоуправление
Самоуправление развивается не отдельно от государства и общества, а путем углубления демократических основ организации его деятельности, усиления взаимодействия официальных и общественных учреждений, все более активного вовлечения людей в непосредственное участие в решении перспективных и текущих проблем развития [6].
Однако опыт развития государственной власти в нашей стране показывает как произошла колоссальная интеграция и бюрократизация власти. Это отразилось не только в бесправии власти многих органов государственного управления, но и в принижении, подавлении ростков инициативы, попыток реализации самоуправления. Когда эти ростки появлялись, они иногда поддерживались, но это было скорее исключением из правил, чем нормой. Это подтверждает и такое широко известное явление: обычно лучшие показатели в работе связаны с деятельностью конкретного руководителя. И стоило ему уйти с данного поста, как очень часто организация теряла темпы, ее начинало лихорадить или она просто хирела. Иначе говоря, не было действенного механизма pea лизации власти, а личные качества руководителя страховали организацию только на определенный промежуток времени.
Взаимодействие людей и государства на местном уровне требует особого внимания. Именно организация местного самоуправления отвечает на вопросы: где, на каком уровне социальной организации общества происходит согласование интересов большинства людей (населения) и власти, которая претендует на управление этими людьми.
Наиболее действенно и эффективно эти встречные процессы согласования стремлений, целей, настроений осуществляются на локальном уровне. Ведь большинству людей нет дела до того, что происходит в вершинах власти – на федеральном или региональном уровне, – они в лучшем случае имеют субъективное, отвлеченное мнение, но в то же время претендуют на знание того, что происходит там, где они работают и живут, и в каком конкретном обличьи предстают перед ними общегосударственные законы и нормативные акты.
Не менее значим и тот факт, что местное самоуправление и участие населения в нем воспитывают у них самостоятельность, развивают инициативу, изживают психологию ожидания подачек и милостей сверху, от правительства или иных властных органов.
Очень важно и то, что общественная жизнь при местном самоуправлении равномернее распределяется по всем уровням социальной организации общества, а не стягивается искусственно к центру. Следует подчеркнуть и аспект воспитания людей: наряду с частными интересами у гражданина появляются общественные, у него формируется готовность содействовать им всеми силами как собственному делу, ибо местное самоуправление дает гражданам ближайшее практическое знакомство с тем, как управлять общественными делами. И, наконец, местное самоуправление является серьезной школой для политических и общественных деятелей, в которой они апробируют свои силы, знакомятся с социальными вопросами не только теоретически, но и на базе общественной практики.
Становление местного самоуправления как органа, выражающего интересы населения, происходит трудно и противоречиво. Во-первых, на федеральном и региональном уровнях власти отсутствует полное понимание и осознание идеи местного самоуправления.
Большинство руководителей не видят его нового качества (сфер деятельности, прав и ответственности) и рассматривают данную проблему с точки зрения своих личных интересов, симпатий и антипатий.
Во-вторых, в реальности местное самоуправление, по сути дела, таковым не является, ибо этим термином условно обозначается реально существующая власть на местах, которая старается решать местные проблемы всеми возможными и доступными для нее средствами.
Властные органы в городах и районах фактически являются низовым звеном государственной власти и находятся в полной зависимости от вышестоящих органов власти, а не от населения, которое в условиях традиционного самоуправления во многом определяет стратегию и тактику действий выбранных им органов и лиц. Существующая структура власти на местах в лучшем случае олицетворяет намерение превратиться в местное самоуправление, а также отражает ту реальную ситуацию, которая складывается на этом уровне социальной организации общества.
В-третьих, органы управления вообще, а местные органы в особенности, испытывают острейший дефицит информации. Однако в стремлении к достоверной информации ими явно или неявно игнорируется мнение населения о его насущных нуждах, его видение необходимых перемен, его предложения по решению тех или иных конкретных вопросов.
Но самое главное (и это отражают данные социологических исследований) – современная ситуация полностью игнорирует тот факт, что местное самоуправление – это та база, тот фундамент, без укрепления которого грозит рухнуть вся пирамида государственной власти. Местное самоуправление выступает основой того, как нужно и как можно соединить высшие интересы государства с повседневными заботами, тревогами и устремлениями людей.
Анализ данных всероссийского социологического исследования в конце 1995 – начале 1996 года, охватившего 24 республики, края и области России, 76 городов и районов и 1069 экспертов, показал, что участие населения в принятии политических решений и их реализации является достаточно актуальной проблемой, которая ведет отсчет с тех пор, как голосование становилось нормой общественной жизни. Однако значение и роль как голосования, так и других форм участия людей в управлении по-разному оценивались на различных этапах развития нашей страны, и в первую очередь теми, кто был активно вовлечен в происходящие политические процессы. По убеждению 57,6% экспертов, современные политические процессы и экономические реалии привели к тому, что, несмотря ни на какие заверения о продвижении к свободе и демократии, участие людей в решении местных проблем ослаблено.
Но в то же время эксперты полагают, что современная ситуация предоставляет разнообразные методы усиления влияния людей на поведение властей. Среди них особенно влиятельными являются голосование, референдум (мнение 58,2%) и средства массовой информации (41,9%). В то же время они низко оценили возможности общественных организаций и политических партий (мнение 14,8%), профсоюзов (15,5%). Низка в конечном счете и степень влияния таких средств, как митинги, публичные дискуссии, – об их эффективности заявили только 17,5% экспертов. Анализ полученной информации показывает, что все же преобладают самые очевидные, самые общие и далеко не самые действенные формы участия людей в управлении. В том, что названные меры в известной степени можно назвать исходными, первоначальными в подготовке к участию в управлении, вряд ли приходится сомневаться. Можно по-разному оценивать факт, что средства массовой информации признаются важными формами участия людей в решении местных проблем. Это в известной степени демонстрирует, с одной стороны, признание роли СМИ, с другой – слабое понимание того, что журналисты активно участвуют в манипулировании общественным сознанием, во все большей мере отражают интересы отдельных социальных групп, отдельных личностей, а порой и просто личные вкусы и. предпочтения.
Вместе с тем эксперты как представители политической и общественной власти понимают, что процесс участия в управлении не должен ограничиваться только данными формами, не должен отсекать население от решения сложных и трудных вопросов регионального развития. В процессе исследования выяснилось, насколько согласны эксперты с утверждением: «Сложность проблем современной жизни требует, чтобы только самые простые вопросы подлежали обсуждению населением». Заданное ограничение высказались 15,5% опрошенных и 30,5% это мнение поддержали частично. Сознание экспертов, как и общественное сознание, расколото; почти половина из них все же склонны поддерживать серьезные ограничения по участию населения в решении местных проблем, превращая людей в статистов или в значительной степени в символических участников в игре под названием «местная власть».
Желание (или стремление) экспертов не в полной мере доверять населению проявляется и в том, что 23% из них полностью, 49,1% скорее согласны, чем не согласны, с утверждением, что «участие людей в принятии решений необязательно, если они принимаются коллективом доверенных и компетентных лиц».
Парадоксальность ситуации состоит в том, что эти люди, выражая в той или иной степени сомнение в необходимости реального участия людей в управлении, в то же время выступают за расширение их личных прав и свобод, за более тесную связь с руководителями районов и городов. Так, например, 58,6% экспертов безоговорочно и 33,1% частично поддерживали право каждой личности или организации подавать в суд на власть, на неправомерность ее действий. Это отражает противоречивость позиций экспертов, одновременно придерживающихся по разным, но близким вопросам противостоящих друг другу взглядов.
В этом противоречии в оценке роли общественности нет ничего неожиданного. И ранее в социологических исследованиях фиксировался высокий уровень готовности руководителей советоваться с людьми, учитывать их мнения и пожелания. Но когда дело касалось реального участия людей в принятии решений, то эта планка резко снижалась. Так и в этом случае – эксперты теоретически поддерживают идею участия населения в управлении при самой общей постановке вопроса и значительно снижают уровень готовности, когда речь заходит о принятии конкретных решений или реализации конкретных планов. Так, с утверждением «Руководитель обязан поступать в соответствии с пожеланиями населения, даже если он не согласен с ними» согласились только 20% опрошенных и 23% его отвергли.
Как на федеральном, так и на региональном уровне используется один стиль руководства: «стой здесь, иди сюда», который распространяется и на органы местного самоуправления.
Анализ социологической информации показывает, что участие населения в управлении, в решении социальных общественных проблем минимально, как и степень осознания ими роли и значимости тех или иных проблем. Но важно не только то, что думают по этому поводу руководители местных органов власти (не говоря об управляющих более высокого уровня) и население. Важнее скорее то, собираются ли они взаимодействовать, обращаться друг к другу, совместно обсуждать, а далее решать волнующие их проблемы. В связи с этим представляет интерес мнение о взаимодействии руководителей и населения. Эксперты (86,5%) считают, что местные лидеры должны всегда открыто информировать не только об успехах, но и неудачах своей деятельности. Такая открытость – один из лучших способов установить взаимопонимание между населением и людьми, на которых возложены обязанности руководства.
Но руководители не всегда и не во всем искренни перед народом. Об этом свидетельствует убежденность 62% экспертов в том, что руководитель не должен обнародовать негативные факты, чтобы избежать недоразумений. Однако жизнь показывает, что сокрытие истины, а потом придание ей гласности, причем нередко под вынужденным давлением, делает политическую жизнь в центре и на местах малопредсказуемой, чреватой всякими непредвиденными ситуациями и столкновениями интересов. В этих условиях идет ожесточенная борьба против того, чтобы местное самоуправление заняло влиятельное место в решении насущных социальных проблем, было эффективно защищено в правовом отношении и имело бы крепкую материальную базу. Именно на этом уровне возможна реализация тезиса К.Маркса о народе, не знающем над собой иной власти, кроме власти собственного объединения. В сущности, это и есть воплощение реального демократизма политической системы.
Литература
1. См.: Вебер М. Избр. произв. М., 1990.
2. Экономические и социальные перемены: Мониторинг общественного мнения. 1997. № 1. С.51.
3. См.: Политология: Энциклопедический словарь. М., 1993. С.44-45.
4. Экономические и социальные перемены: Мониторинг общественного мнения. 1997. № 1. С.52.
5. См.: Игнатов В.Г. и др. Государственный служащий современной России: социально-политический анализ деятельности и ценностных ориентации. Ростов-на-Дону, 1997.
6. Многие из этих идей были сформулированы А.В.Васильчиковым, В.И.Лешковьш, А.Д.Градовским, Н.М.Коркуновым, Л.А.Велиховым, Б.Б.Веселовским и другими теоретиками и практиками земского движения, значимость которых важна и до сих пор.