Характер взаимодействия администрации и общественности в различных странах

Обобщая данные сравнительных социологических исследова­ний, С. Липсет пишет: «...результаты опросов общественного мне­ния во всех государствах Европы (за исключением Люксембурга), а также в Северной Америке и государствах Азиатско-Тихоокеанско­го региона свидетельствуют, что значительное большинство опро­шенных не испытывает доверия к своим политическим лидерам и институтам» [Липсет, 1995, 157]. Особо он отмечает трудности,

[152]

переживаемые страной старейшей выборной демократии США: по данным многолетнего общенационального социологического мони­торинга службы Харриса в 1994 г. был зафиксирован самый низ­кий (с середины 60-х годов) уровень доверия к правительственным институтам. В частности, «большое доверие» исполнительной влас­ти выразили лишь 12% опрошенных (в 1961 г. — 41%, в 1981 г. — 24%). Доверие Конгрессу, который должен контролировать дея­тельность исполнительной власти, еще ниже: 8% в 1994 г., в срав­нении с 42% в 1961 г. и 16% в 1981 г. К этому нужно добавить, что, по данным Центра общественного мнения Мичиганского уни­верситета, в 1992 г. 80% опрошенных полагали, что правительство страны в своей деятельности «в основном руководствуется интере­сами немногих влиятельных группировок». В 1964 г. такой ответ дали 29%, а в 1980 г. - 70% [Там же, 159].

Многие придерживаются этого мнения из-за снижения эффек­тивности исполнительной власти, так называемого «торможения» в системе управления — неспособности политических институтов быстро реагировать на ситуацию. Липсет объясняет эту тенденцию действием знаменитой американской системы «сдержек и противо­весов» в виде раздельного избрания Президента, Сената, Палаты представителей и пожизненного назначения членов Верховного Суда, а также слабостью партийной системы [Там же, 158—163]. Вместе с тем он указывает на существование в сознании граждан США (и других стран Запада) политического парадокса: недоверие правительству у них усиливается на фоне роста зависимости от правительства. «Большинство людей на Западе, даже живущих в наименее огосударствленных Соединенных Штатах, привыкли по­лагаться на государство в решении большинства своих проблем: получения работы, обеспечения престарелых, медицинского обслу­живания и создания хороших школ для детей» [Липсет, 1995, 169].

Любопытно, что и в России наблюдается нечто подобное. В зна­чительной степени это усиление зависимости населения от админи­страции закономерно для современного общества (об этом писал еще М. Вебер). В то же время снижение доверия к администрации нельзя назвать нормальным явлением в условиях демократии — ре­жима, основанного именно на добровольном подчинении властям. Здесь снижение доверия к администрации ведет к снижению под­держки ее действий населением, а это, в свою очередь, обусловли­вает снижение эффективности управления и способствует делеги-тимации власти, снижению доверия к ней и т.д. Здесь образуется замкнутый круг, который в кризисные периоды развития не раз приводил к краху демократии. Так, например, после Великой деп­рессии к 1938 г. в Европе демократия сохранилась только в 12 стра­нах. В 1920 г. таких стран было 20 [Там же, 157].

[153]

Обобщая эти факты, Липсет делает вывод: «нам следует обра­тить внимание на восстановление общественных союзов и связей, являющихся промежуточным звеном (курсив мой. — Г.А.) между го­сударством и гражданами» [Там же, 172]. Этот в высшей степени ценный вывод одного из ведущих специалистов в области полити­ческой социологии является еще одним подтверждением необходи­мости подключения общественности к решению проблем совре­менных государств. Особенно это важно еще и потому, что и адми­нистрация, и общественность есть неотъемлемые части политичес­кого сообщества людей (политической системы), которые обуслов­ливают нормальное функционирование друг друга. Администрация в значительной степени самовоспроизводится (табл. 14).

Таблица 14 Социальное происхождение профессиональных управляющих, % (по данным Р. Патнэма)

Категория	Великобритания	ФРГ	Италия	США
Менеджеры и профессионалы
Другие виды умственного труда
Физический труд

Источник: Голосов Г.В. Сравнительная политология. Новосибирск, 1995. С. 174.

Это способствует ее обособлению от общественности, без до­верия и поддержки которой она не может нормально выполнять свои служебные обязанности. С другой стороны, общественность все в большей степени зависит от нормального функционирования администрации. Она не может успешно осуществлять свои неполи­тические цели (благосостояние семей, образование детей, повыше­ние качества медицинского обслуживания и т.д.) без сотрудничест­ва с администрацией. Она может, конечно, вести борьбу с админи­страцией, требовать увольнения конкретных чиновников, но это никак не повлияет на общую ситуацию, которая зависит не от усердия или нерадивости отдельных управленцев, а от политичес­кого курса страны.

Администрация делает то, что может. Она не вырабатывает по­литические стратегии, этим занимаются политическая элита и ак­тивная общественность, состоящая из людей, склонных и готовых к личному участию в государственных делах. Мешать им в реали­зации этого стремления — значит подрывать доверие к власти всего населения, поскольку активные люди, постоянно интересую­щиеся политической жизнью, обсуждающие ее события, имеющие призвание к политической деятельности, являются неформальны-

[154]

ми лидерами общественного мнения, влияющими на уровне повсе­дневного общения на установки всего населения по отношению к администрации и вообще ко всем государственным и гражданским институтам.

Характер политического режима в стране в значительной степе­ни зависит от характера взаимодействия администрации и общест­венности, а также от взаимоотношения отдельных группировок самой активной и организованной общественности. Для этого не­обходимо не просто наличие многочисленных промежуточных зве­ньев между гражданами и государством, а инициативное и само­стоятельное (автономное) участие этих звеньев в принятии и реа­лизации важнейших государственных решений. Тогда политичес­кий потенциал населения будет расходоваться не на формулирова­ние требований к государственным структурам, а на совместный с ними поиск решения назревших общественных проблем.

Без дополнения системы представительной демократии систе­мой гражданского соучастия она лишается перспектив не только в переходных обществах, подобных России, но и в стабильных об­ществах, таких, например, как США. В этом плане заслуживает особого внимания вывод авторов 11-го доклада Римскому клубу «Первая глобальная революция» о том, что «в своей нынешней форме демократия вряд ли пригодится для решения предстоящих задач» и что «центры, принимающие решения, должны находиться как можно ближе к людям» (курсив мой. — Т.А.), которые либо по­лучают выгоду от этих решений, либо страдают от них» [Диалог. 1992. № 6—7. С. 72]. Характер взаимоотношений общественности и администрации зависит от политического режима, доминирующего в той или иной стране.

Политический режим (от лат. regimen — управление) — это спо­соб распределения и осуществления власти. Проблема классифика­ции политических режимов является одной из наиболее сложных. В политологии и политической социологии существует множество классификаций [Доган и Пеласси, 241-248; Сморгунов, 91-11; Го­лосов, 47—72]. Наиболее распространенная модель делит все ре­жимы на демократические, авторитарные и тоталитарные [Смел-^зеР, 1994, 530—533]. Некоторые авторы выделяют еще и либераль­ные режимы, а тоталитарные считают крайней формой проявления авторитаризма.

В недавнем прошлом было принято сводить все многообразие режимов к двум основным: демократическому и тоталитарному. Эта классификация была подвергнута серьезной критике из-за ее непригодностя для сравнительного анализа политических систем различных стран, а также для изучения их эволюции [Андерсон,

[155]

107]. Кроме того, нужно указать на оценочный характер деления режимов на демократические и тоталитарные. Если формы прав­ления — монархия и республика считаются равноценными и нор мальными, то почему режимы делятся на «подходящие» и «непод­ходящие»? Правда, можно и монархию назвать «исторически об­реченной» формой правления, однако тогда будет трудно объяс­нить ее сохранение в настоящее время во многих европейских го­сударствах.

Тоталитаризм — это не вид политического режима, а состояние государства, которое характеризуется неограниченностью власти. Противоположным ему состоянием является конституционализм [Шаран П. Сравнительная политология. Ч. I. M, 1992. С. 40—45]. Последнее состояние государства также называют правовым. Кон­ституция как раз и представляет собой систему ограничений влас­ти, исключающих ее монополизацию отдельным человеком или группой лиц. Однако конституция соблюдается людьми, облечен­ными властью, не автоматически, а благодаря осознанной актив­ности общественности. Всякая власть стремится стать абсолютной, поскольку она всегда, в той или иной мере сталкивается с сопро­тивлением людей, а действие, как известно, рождает противодейст­вие. Борьба с опасностью тоталитаризации административного ап­парата государства — одна из основных задач организованной об­щественности при любом политическом режиме.

В настоящее время наиболее распространено деление всех ре­жимов на демократические и авторитарные (от лат. auctoritas — власть). Подразумевая под политическими режимами методы осу­ществления власти, сторонники последней классификации рас­сматривают демократию как ограниченную власть, а авторита­ризм — как неограниченную власть. Интересная классификация режимов предложена Жаном Блонделем [Голосов, 50—51; Сморгу-нов 108-110]. В ее основе лежат три критерия: 1) характер борь­бы за власть (закрытая/открытая); 2) характер элиты (монолит­ная/дифференцированная); 3) характер участия масс в политике (исключающий/включающий). На основе этих критериев выделя­ются шесть основных категорий политических режимов: традици­онный, авторитарно-бюрократический, соревновательный олигар­хический, эгалитарно-авторитарный, авторитарно-инэгалитарный. либерально-демократический. Причем первые пять рассматрива­ются как формы проявления авторитаризма.

К сожалению, подобная классификация наводит на мысль об абсолютном преобладании авторитарных режимов над демократи­ческими, однако это не так. В качестве подтверждения можно привести данные «Дома свободы» (исследовательский центр в США), эксперты которого в 1996 г. из 191 страны мира 76 отнесли

[156]

_к свободным, 62 — к частично свободным, 53 — к несвободным [Сморгунов, 131]. Основными критериями оценки уровня свободы являются:

1) всеобщие выборы главы государства и депутатов законода­тельных органов;

2) равные возможности кандидатов для проведения избиратель­ных кампаний;

3) свобода образования и конкуренции партий;

4) реальная возможность прихода к власти оппозиции;

5) независимость граждан от давления влиятельных политичес­ких группировок и экономической олигархии;

6) право этнических, культурных и религиозных меньшинств на самоопределение в рамках целостного государства;

7) наличие независимых средств массовой информации и плю­рализма мнений;

8) децентрализация власти, свободные выборы местной админи­страции;

9) соблюдение гражданских прав судебными органами и служ­бами безопасности;

10) защита граждан от политического террора, незаконных арес­тов, пыток, коррупции, мятежей, массовых беспорядков и преступ­ников;

11) свобода предпринимательской и кооперативной деятель­ности;

12) государственные гарантии права на собственность, труд и образование;

13) невмешательство государства в бракоразводный процесс.
Критерии деления стран на демократические и авторитарные не

совпадают с критериями их деления на свободные и несвободные. Есть так называемые формальные демократии, в которых права и свободы граждан обеспечиваются не в полном объеме. Вместе с тем можно утверждать, что в свободных странах существуют демо­кратические режимы, в несвободных —- авторитарные, а в частич­но свободных странах — полудемократические/полуавторитарные режимы. Сравнение данных «Дома свободы» за 1986-1996 гг. по­зволяет сделать вывод о том, что удельный вес свободных и час­тично свободных стран в этот период увеличился, а несвободных стран уменьшился (рис. 26).

В 1986 г. удельный вес всех трех типов стран был приблизи­тельно одинаковым (34, 34 и 32% соответственно), а в 1996 г. доля свободных стран составляла 40%, частично свободных — 33%, а несвободных — 27%. Это свидетельствует о том, что все большее число стран переходит от авторитаризма к либеральной демократии,

[157]

Источник: Сморгунов Л.В. Сравнительная политология. Теория и методология измерения демократии. СПб., 1999. С. 131.

соответствующей критериям и демократии, и свободы, обеспечи­вающей не только открытую борьбу политических элит за власть и участие граждан в политической жизни, но и соблюдение граждан­ских прав и свобод.

Для сравнения разных режимов и, что еще более важно, для выявления соотношения элементов различных режимов в переход­ных обществах необходима доработка классификации политичес­ких режимов. Исходным пунктом такой доработки может служить классификация режимов, предложенная французским социологом Морисом Дюверже (р. 1917). В ее основу положены два критерия:

1) структура правления;

2) характер, способ образования высших органов власти и учас­тия в этом процессе партий и групп давления.

На основе этих критериев Дюверже выделил следующие группы политических режимов: авторитарный — либеральный; автократи­ческий — демократический; монократический (диктаторский) — режим директории (коллективное правление); однопартийный — многопартийный [Duverger, 4—7]. Развивая дальше логику этого подхода, можно предложить следующие критерии классификации политических режимов:

1) способ распределения власти;

2) характер осуществления власти;

3) структура осуществления власти.

[158]

С учетом изучаемой нами темы с помощью этих критериев можно выделить (в порядке очередности) следующие режимы: де­мократический (на основе выборов) и автократический (на основе назначения), либеральный (с участием общественности) и автори­тарный (без участия общественности), поликратический (с множе­ством центров власти) и монократический (с одним центром влас­ти). Каждый режим порождает особую стратегию взаимодействия общественности с администрацией. В условиях демократии обще­ственность занимается подготовкой и проведением выборов глав администрации, при автократии — воздействием на решение кад­ровых вопросов, в условиях либерализма — вовлечением граждан в процесс подготовки и принятия решений, при авторитаризме — лоббированием социальных интересов в административных струк­турах, в условиях многовластия — распределением актива по цент­рам влияния, а единовластия — организацией системы политичес­кого влияния на руководителей. В любом случае общественность должна обеспечивать контроль над администрацией и противодей­ствовать ее бюрократизации.

Следует иметь ввиду, что демократическая система власти стоит дешевле автократической, поскольку, несмотря на кажущуюся вы­сокую стоимость выборов и политического представительства, на самом деле силовое правление обходится намного дороже за счет необходимости содержания огромного корпуса полицейских, жан­дармов, администраторов и военнослужащих, обеспечивающих не­укоснительность выполнения принятых без согласования с обще­ственностью решений. Однако демократия возможна на основе ле­гитимности правления, т.е. добровольного согласия большинства граждан страны подчиняться распоряжениям государственной ад­министрации. Легитимность в свою очередь основана на эффек­тивности управления. Поэтому для демократии нужен не разовый, а нарастающий экономический успех, постоянное повышение уровня и качества жизни населения. В связи с этим С. Липсет в 1960 г. и Л. Дайэмонд в 1980 г. отмечали, что в условиях демокра­тии существует явление «возрастания всенародных ожиданий ус­пешной деятельности своего правительства» и что в современном мире «наблюдается постоянно усиливающаяся неизбежная связь ... между социоэкономическим развитием и верой (курсив мой. — Г.А.) в легитимность и эффективность режима» [Липсет, 1993, 21].

Это развитие проявляется не только в повышении уровня сред­недушевых доходов, но и в увеличении продолжительности жизни за счет роста затрат на здравоохранение, а также в повышении Удельного веса среднеобеспеченных людей. Общее улучшение ка­чества жизни большинства жителей страны — главный признак

[159]

эффективности правления и главный аргумент в пользу демокра­тии. Почему демократический режим порождает «ожидание успе­ха»? Потому что он основан на выборности всех высших и первых должностных лиц государства, а кандидаты на государственные посты в борьбе друг с другом во время избирательных кампаний вынуждены обещать населению решить проблемы его жизни (иначе их не поддержат избиратели). Они сами порождают «все­народные ожидания» социально-экономической эффективности своего правления.

Демократия — коварный режим, ибо он основан на непрерыв­ном воспроизводстве доверия (и даже симпатии) граждан к долж­ностным лицам государства. Постоянная легитимация власти — закон демократического режима, поскольку при ее приостановке начинается делегитимация власти и тот сдвиг в сторону автокра­тии, который неоднократно наблюдался в истории не только Рос­сии, но и других государств.