Основные итоги первого периода работы правовой группы

За 2001–2004 годы нам удалось:

– организовать работу специализированной правовой группы, впервые в России направившей системные усилия на защиту прав детей с серьезными нарушениями развития на образование и реабилитацию;

– начать, руководствуясь законом, последовательное практическое получение компенсаций за реабилитационные услуги, оплаченные семьями из собственных средств: несколько десятков семей прошли длительный путь взаимодействия с чиновниками;

– включить суд в арсенал инструментов для получения компенсаций. Полученный практический опыт удалось обобщить и конкретизировать в брошюрах–руководствах для юристов, родителей, чиновников и всех, кому небезразлична судьба такого ребенка;

– инициировать активность родителей в этой сфере и начать распространение опыта, смоделировав аналог юридического бюро на Web-сайте.

К концу 2004 г. у нас появились серьезные основания считать, что значительная масса накопленной судебной практики вкупе с широким распространением этого опыта вынудит чиновников выполнять закон: поначалу — по решениям суда, постепенно — по требованию родителей (в Подмосковье уже зафиксированы такие случаи), и наконец — «автоматически», по закону. Это способствует развитию инфраструктуры: у родителей появляются средства для оплаты услуг НГО, а у органов соцзащиты — повод всерьез задуматься, что экономичнее: обеспечить услуги таким детям в госсекторе или выплачивать компенсации.

Форс-мажор

Идеи и практика нашей работы сформировались и реализовывались в конкретной законодательной ситуации, когда принятые в 1990-х годах либеральные законы в сфере социальной защиты и образования детей-инвалидов отвечали нормам Конституции РФ и международного права. Проблема была в том, что ряд прогрессивных норм этих законов не выполнялся. Поэтому основную задачу в области правозащитной поддержки родителей мы видели в том, чтобы побудить чиновников и государство в целом выполнять эти нормы, доработать и запустить механизмы их реализации.

Однако с января 2005 г. в России вступили в силу кардинальные изменения к законодательству, охватывающие всю социальную сферу и выразившиеся в принятии так называемого «закона о монетизации льгот» (№ 122–ФЗ). В кратчайшие сроки потребовалось осмыслить и проанализировать новую правовую ситуацию, отследить и спрогнозировать ее практические последствия, проинформировать об этом общественность и существенно скорректировать стратегию и тактику поддержки родителей.

В образовании

Принятый Закон заметно ограничил доступ детей с нарушениями развития к образованию. В нарушение Конституции вновь принятый закон включает откровенно дискриминационные нормы в отношении альтернативных форм образования, оставляя финансовую поддержку лишь государственным учреждениям. Однако именно НГО обеспечивали обучение многих детей, «не вписывающихся» в государственную систему образования. Теперь же значительно сократится число разнообразных гибких форм обучения для «тяжелых» детей-инвалидов: многие образовательные НГО просто не выживут. Лишена поддержки и семейная форма образования: родители потеряли возможность компенсировать расходы на образование, осуществляемое ими вне рамок государственных учреждений. Негативные результаты изменения законодательства не заставили себя ждать: государство прекратило выплаты нашим родителям на семейное образование.

В свете конституционных гарантий государства обеспечить образование любому ребенку законодательные нововведения означают, что отныне государственная система образования целиком берет на себя исполнение этих обязательств. Но в отсутствие необходимой инфраструктуры новый закон явился грубой ошибкой со стороны государства; мы намерены вместе с родителями по-прежнему добиваться, чтобы ни один ребенок не остался вне образовательной сферы.

Со временем нам стало понятно, что применение суда в качестве «силового» метода в защите права ребенка на образование является чрезмерно «грубым» механизмом. Если даже с помощью судебного решения ребенка примут или восстановят в образовательном учреждении, — в условиях российской действительности нет никакой гарантии, что с ним там будут «нормально» обращаться и не выместят на нем злобу из-за необходимости подчиниться «насильственному» судебному решению. И хотя потенциально судебный путь мы считаем крайне перспективным, очень немного нашлось бы родителей, которые согласились бы «по суду» доверить воспитание своего ребенка чужим людям.

В этом смысле очень эффективным и быстродействующим «силовым» методом оказалось обращение в органы прокурорского надзора. Прокуратура, в отличие от суда, по сути своей осуществляет постоянный надзор за соблюдением законности, делает это в весьма короткие (по сравнению с судом) сроки и традиционно окутана в российском обществе ореолом неотвратимого возмездия.

Обращение в прокуратуру было инициировано нами при попытке изгнания из дошкольного детского учреждения ребенка-инвалида в г. Подольске, при попытке исключения группы учащихся-инвалидов из коррекционной школы в г. Дубне и при исключении подростка-инвалида из Тучковской коррекционной школы-интерната (Московская область). В результате 7 детей-инвалидов, незаконно отчисленных из образовательных учреждений (школ и детских садов), восстановлены в праве на образование и воспитываются и обучаются в государственных образовательных учреждениях. Опыт показал эффективность этого пути защиты прав детей-инвалидов, мы активно его распространяем и в будущем планируем расширить его применение.

В реабилитации

Ситуация в области реабилитации изменилась неоднозначно.

С одной стороны, либеральные нормы законодательства не пострадали, а в ряде случаев даже укрепились. В рамках развития реабилитационного законодательства вышел приказ Министерства здравоохранения и социального развития об утверждении новой формы ИПР, в достаточной мере учитывающей реабилитационные потребности детей с нарушениями развития.

С появлением новой формы ИПР чиновникам стало труднее уклоняться от заполнения необходимых для ребенка позиций такой программы. Поэтому очередная уловка московской службы МСЭ состояла в следующем: включать в ИПР необходимые ребенку услуги, указывая не конкретного исполнителя, а тип или вид учреждения, которое могло бы быть исполнителем, — реабилитационные и коррекционные центры, куда таких детей все равно не берут. Основной задачей московские учреждения МСЭ считают «бдительность», не допускающую, вопреки закону, указание в качестве исполнителя ИПР негосударственных организаций, которые способны реально оказать ребенку необходимые ему реабилитационные услуги. Между тем безвозвратно уходит самый благоприятный для ребенка возраст — первые годы жизни, когда реабилитационные мероприятия максимально эффективны, когда еще есть время подготовить ребенка с серьезными нарушениями развития к тому, чтобы он смог обучаться в школе, а следовательно — к дальнейшей социализации и достойной жизни. Вместо этого органы соцзащиты Москвы дезориентируют и дезинформируют родителей, а тех, кто все-таки настойчиво ищет возможности реабилитации ребенка, подвергают бесчисленным оскорблениям и унижениям, заставляют пройти все инстанции, вплоть до обращения в суд,— всего-то из-за нежелания «социальных защитников» выполнять закон и их стремления якобы «сэкономить» — на детях-инвалидах! — государственные средства. На это затрачиваются месяцы и годы, и время эффективной реабилитации для ребенка уходит безвозвратно.

Ранее родителям не помогали жалобы и обращения в вышестоящие органы. Однако с 01.01.2005 была изменена структура и ведомственная подчиненность органов МСЭ: служба медико-социальной экспертизы, подчиненная ранее муниципальным и региональным органам социальной защиты населения, была выделена в самостоятельную службу, имеющую федеральное подчинение и головную организацию — Федеральное государственное учреждение «Федеральное бюро медико-социальной экспертизы» (ФГУ ФБ МСЭ); отдельные бюро МСЭ теперь являются его филиалами, для которых обязательны его установки. Поэтому, исходя из неизменных принципов распространения толерантности и упорного стремления наладить конструктивный диалог с властями, Центр решил применить тактику запросов в ФГУ ФБ МСЭ для разъяснения спорных моментов при общении с сотрудниками органов МСЭ. При этом Центр, естественно, полагал, что выраженная в письменном виде позиция головного учреждения должна быть руководством к действию для его филиалов. На один из таких запросов уже получен ответ, показавший эффективность такого взаимодействия: ФГУ ФБ МСЭ подтвердило необходимость для органов МСЭ указывать в ИПР конкретную организацию — исполнителя реабилитационных мероприятий. Это пресекло возможность описанных выше «уверток» и повысило ответственность органов МСЭ за дающиеся родителям рекомендации в отношении исполнителей ИПР. Мы планируем и дальше применять тактику официального прояснения спорных вопросов, постепенно сводя к минимуму возможность уклонения чиновников от выполнения закона.

Наряду с этим, к началу 2005 г. Правительство (спустя почти 10 лет с момента выхода Закона![1]) утвердило, наконец, федеральный Перечень услуг и технических средств, оплачиваемых инвалиду государством. Но принятый Перечень полностью игнорирует социальную и психолого-педагогическую реабилитацию, жизненно необходимые таким детям, лишая подобные услуги государственного финансирования.

Описанные обстоятельства вынуждают нас снова вернуться к совершенствованию законодательства — изменению принятых антиконституционных норм и поддержке родителей на этом пути. Вместе с тем, центр тяжести в создании новых форм образования для детей с серьезными нарушениями развития придется перенести с организации альтернативных учреждений — на устройство таких детей в существующие государственные образовательные учреждения. Это потребует немалого мужества, терпения, настойчивости, организованности и правосознания от самих родителей и особых дополнительных усилий специалистов, оказывающих им информационно-правовую и психологическую поддержку.

Спустя год

Уже год Россия живет с новыми законами. Господь обратил во благо их отрицательный заряд: вступление их в действие вызвало невиданную ранее активность социально незащищенных слоев населения — пенсионеров, инвалидов: впервые за много десятков лет население России отказалось мириться с ухудшением его и без того бедственного положения. И это сопротивление не замедлило принести свои плоды.

Резкое усиление родительской активности в нашей сфере мы в полной мере прочувствовали во время второго правового семинара для родителей — мы провели его в июне 2005 года, спустя два года после первого семинара. И если в 2003 году нам пришлось практически в одиночестве рассказывать о нашем опыте, к которому многие родители отнеслись с недоверием и скепсисом, то через два года мы с интересом слушали родителей и представителей родительских организаций из различных регионов России об успехах и ноу-хау в защите прав детей. Мы с изумлением узнали, что даже в самых отдаленных уголках России родители опираются на наши прежние тексты, и с удовлетворением отметили, что основные положения стратегии и тактики защиты прав детей проверены и работают вне зависимости от региона.

Поэтому мы продолжаем поддержку родителей — как внутри Центра, так и за его пределами. Их путь борьбы за будущее своих детей еще только начат: детям предстоит вырасти и достойно прожить жизнь. Мы стремимся к тому, чтобы родители могли отстаивать права своих пока еще маленьких детей и научились пользоваться полученным опытом правовой защиты для организации их подростковой и взрослой жизни. Это в силах родителей — изменить положение детей в России и обрести уверенность в их завтрашнем дне.