История развития местного самоуправления в России

Большинство историков считают, что опыт местного самоуправления фактически был начат во время правления Ивана IV. До этого времени при управлении московским государством не было четких нормативных актов, которые бы регулировали этот процесс. На местах власть представлял княжеский наместник – кормленщик, который выполняя поручения князя по сборам податей и организации рекрутов, заботился в первую очередь о собственных интересах и очень мало интересовался благосостоянием местного населения.

Указ Ивана IV от 1556 года, который назывался «Приговор царской о кормлениях и о службах», можно считать началом земской реформы. По этому указу отменили понятное и привычное кормление и начали формировать учреждения земских властей.

Если в уезде или волости не было помещичьего землевладения, потому что обычно помещик, землевладелец стоял во главе управления, то посадские люди и черносошные крестьяне имели право выбирать старост и земских судей, целовальников. Все эти выборные были свои, местные и опирались на верхушку местной крестьянской общины.

В царствование Петра I реформированию подверглась вся административно- территориальная структура России. Самым важным в этих реформах было создание губерний, которые были сформированы после Указа «Об учреждении губерний и о росписи к ним городов».

Начиная с 1708 года, в России появляются первые губернии, что было продиктовано как экономическими, так и военно-политическими причинами.

Губернии состояли из административного центра, которым являлся губернский город и уездов. Немного позднее, была создана такая административная единица как провинция, которая объединяла несколько уездов.

Одновременно проводилась и реформа управления городами. В Москве таким новым органом самоуправления стала Бурмистерская палата, а в других городах учреждались земские избы с выборными бурмистрами, которые ведали всей социальной сферой. Интересная деталь – суды были независимы от административных органов.

В царствование Екатерины II развитие местного самоуправления продолжалось. Губерниями стали управлять губернаторы, которых назначал Сенат, опираясь на губернские правления.

Выборы в Общую городскую думу осуществлялись один раз за три года. Председателем ее был городской голова. Представлены были все разряды с правом голоса. Непосредственно работой всех учреждений социальной сферы руководила Шестигласная дума. Был еще один орган – собрание «общества градского», при голосовании в котором имелся возрастной и имущественный ценз. На этом собрании выбирался городской голова и руководители всех основных структур. Собиралось такое собрание с позволения генерал-губернатора один раз в три года и только зимой. Значительными реформами по вопросам местного самоуправления отмечено царствование царя-освободителя Александра II.

В январе 1864 года им было подписано Положение о земских учреждениях, которое явилось следствием Реформы 1861 года об отмене крепостного права.

Была подготовлена и проведена земская реформа в 1864 году, а в 1870 – городская реформа. Их суть сводилась к децентрализации управления и развитию местного самоуправления, что выражалось в выборности местной власти. Кроме того, эта выборность подкреплялась финансовой независимостью. В результате этой реформы 60% собранных с территории платежей оставались в казне земства, и только 20% уходило в государственную казну. Вновь организованные Земства являлись сторонниками государственной власти и обеспечивали стабильность и правопорядок в обществе.

Земские учреждения состояли из земского собрания и земской управы, которые занимались управлением внутри губерний.

После революции 1917 года большевики упразднили земские управления как не отвечающие современному моменту. Дореволюционные органы местного самоуправления имели характерные черты. В них учитывались культурно-национальные и религиозные традиции, что было очень важно для многонационального состава российской империи.

В советское время одним из основных принципов организации и деятельности всех звеньев Советов являлся принцип демократического централизма. Этот принцип был положен в основу объединения всех Советов в одну систему. Принцип демократического централизма отражался и в конституциях советского периода, и в законах, регламентирующих организацию деятельности отдельных звеньев Советов. Это Закон о поселковых, сельских Советах народных депутатов РСФСР (1968 г.); Закон о городском, районном в городе Совете народных депутатов РСФСР (1971 г.); Закон о краевом, областном Совете народных депутатов (1980 г.).

В целом местное самоуправление стало рассматриваться как институт, свойственный исключительно буржуазной демократии. Только в начале 60-х гг. XX в. постепенно вновь стали развиваться исследования о местном территориальном самоуправлении. Снова проблема правового статуса местных органов власти была поднята в период подготовки и обсуждения проекта Конституции СССР 1977 г. Итогом стало закрепление в Конституции положения о наличии в Советском Союзе системы местных органов государственной власти, в принципиальном плане не отличающегося от ранее действовавшего конституционного положения.

Новый этап в развитии местного самоуправления был связан с принятием 9 апреля 1990 г. Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» и 6 июля 1991 г. Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР». Данные Законы сыграли определенную роль в развитии местного самоуправления. Однако противостояние представительных органов (Советов) и исполнительных органов, определенная конфронтация органов государственной власти и местных органов - это в итоге привело к роспуску местных Советов. В октябре 1993 г. в рамках разрешения кризиса власти в Российской Федерации было издано Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 26 октября 1993 года.

Согласно данному Положению:

1) органами местного самоуправления в городах, сельских поселениях, других населенных пунктах являлись выборные и другие органы местного самоуправления - собрание представителей, глава местного самоуправления.

На территориях, включающих несколько городских или сельских поселений, совместным решением органов местного самоуправления мог быть создан единый орган местного самоуправления соответствующих территорий;

2) в городских и сельских поселениях с населением до 5 тыс. человек местное самоуправление могло осуществляться непосредственно населением через собрания, сходы и выборным главой местного самоуправления, который периодически отчитывается перед собранием, сходом. В иных населенных пунктах (городах, городских, сельских поселениях и др.) предусматривалось создание представительных коллегиальных органов местного самоуправления и главы местного самоуправления.

В городах и других поселениях с населением свыше 50 тыс. человек глава администрации назначался главой администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа либо избирался населением;

3) выборный представительный орган местного самоуправления работал, как правило, на непостоянной основе и созывался на свои заседания соответствующим главой местного самоуправления. При этом решения выборного представительного органа подписывались главой местного самоуправления.

В компетенцию выборного представительного органа местного самоуправления входило: утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении, а также установление местных налогов и сборов (по представлению и согласованию с главой местного самоуправления), утверждение программы развития территорий, принятие положения (устава) о местном самоуправлении, осуществление контроля за деятельностью главы местного самоуправления;

4) в компетенцию главы местного самоуправления входило: управление муниципальным хозяйством, распоряжение имуществом и объектами муниципальной собственности, разработка местного бюджета, обеспечение его исполнения, а также выполнение иных исполнительно-распорядительных функций. Причем данные функции глава местного самоуправления осуществлял непосредственно или через образуемые им органы;

6) органы местного самоуправления наделялись правом самостоятельно определять структуру местного самоуправления.

Важнейшей вехой в развитии местного самоуправления стало принятие Конституции Российской Федерации 1993 г., отнесшей к основам конституционного строя такие положения, как отнесение местного самоуправления к формам народовластия, гарантированность местного самоуправления, наличие у местного самоуправления собственных полномочий, организационная обособленность органов местного самоуправления от органов государственной власти, существование муниципальной собственности, в том числе на землю.

После принятия новой Конституции Российской Федерации Президентом России в целях дальнейшего осуществления реформы местного самоуправления, обеспечения его государственной поддержки был издан Указ от 22 декабря 1993 г. «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации».

Разработка Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и его принятие ознаменовали новый этап в развитии муниципального права.