Механизмы и мероприятия дорожной карты

Основные механизмы и мероприятия дорожной карты делятся на два параллельно реализуемых блока – это блок мероприятий, осуществляемых в городах с кризисным состоянием ГРОП, и блок мероприятий, осуществляемых в остальных монопрофильных населенных пунктах, где состояние градообразующего предприятия оценивается как стабильное или с возможностью ухудшения. Диагностика производится оперативно – главным образом, на основе экспертной оценки состояния на местах (см. рисунок 4).

Оперативная диагностика состояния ГРОП Кризисное состояние ГРОП Неустойчивое и стабильное состояние ГРОП Блок экстренных мероприятий Блок профилактических мероприятий

Рисунок 4 – Схема выбора блока мероприятий дорожной карты

Блок профилактических мер

Для городов со стабильным или неустойчивым состоянием ГРОП реализуются профилактические меры новой промышленной политики, направленные на снятие блокировок инновационного развития и диверсификацию местной производственной системы «изнутри» (базовый пакет мер -- пакет А). В зависимости от особенностей конкретных ГРОП и отдельных монопрофильных населенных пунктов в дополнение к пакету мер А реализуются специфические пакеты профилактических мероприятий (А-С, А-1, А-2, А-3, А-4) – см. Приложение Г.

Для группы городов с кризисным состоянием ГРОП подбираются меры из блока экстренных мероприятий, причем конкретный пакет (пакеты B-F) выбирается с учетом местных особенностей – размера города и его расположения по отношению к крупным рынкам труда (агломерационный эффект), уровня развития малого бизнеса – см. приложение В.

Для городов с неустойчивым и стабильным состоянием ГРОП базовый пакет (пакет А) включает меры, направленные на снятие основного препятствия диверсификации, а именно, функциональных, когнитивных и политических блокировок инновационного развития. Ослабление и устранение блокировок – важнейшее условие обеспечения устойчивости экономического развития монопрофильных населенных пунктов в долгосрочной перспективе. В силу необходимости борьбы с блокировками меры новой промышленной политики здесь включают не только непосредственные шаги по развитию новых производств, но и меры по инновационной трансформации самой производственной системы – обучающие мероприятия, развитие информационной и коммуникационной инфраструктуры, институциональные меры по созданию координационных структур, направленных на согласование интересов различных заинтересованных сторон местного развития: градообразующего предприятия, малого и среднего бизнеса, общественных организаций и др.

Что касается развития новых производств, то типовые меры реализуются через поддержку производственного малого и среднего бизнеса, при этом особое внимание уделяется созданию новых производств в сфере экологической промышленности (переработка и утилизация промышленных отходов, вторичная переработка «хвостов» горнодобывающих производств, организация производства тепла и энергии на базе накопленных и текущих отходов лесоперерабатывающих производств и т.д.). Многие виды экологической промышленности относятся к инновационным, поэтому в данной сфере целесообразно сотрудничество с институтами развития, ориентированными на поддержку инновационных производств и НИОКР (см. Приложение Г); в перспективе целесообразна также разработка целевой федеральной программы развития экологической промышленности России, где монопрофильные города будут выступать как пилотные площадки.

В целях улучшения качества жизни в монопрофильных городах целесообразна также поддержка производства продуктов питания для местного рынка (в проектах данного типа возможно получение поддержки Россельхозбанка, в настоящее время поддерживающего проекты развития предприятий АПК, например, в монопрофильных городах Павлово, Семилуки и др.).

Наконец, пакет включает общие меры по поддержке предпринимательства в монопрофильных городах, включая проведение конкурса поддержки лучших инновационных предпринимателей монопрофильных городов, создание и распространение рекомендаций по ведению успешного бизнеса в монопрофильных городах и др.

Для городов, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, вводится дополнительный пакет мер (не связанных со специализацией ГРОП) – это меры по снижению издержек производителей на отопление и обеспечение других коммунальных нужд, реализуемые в рамках функционала Департамента региональной промышленной политики Минпромторга (согласно Положению о Департаменте, он «подготавливает предложения по вопросам экономического и социального развития районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей») – пакет мер А-С. Речь идет об инновационной модернизации вспомогательных производств ГРОП, связанных с производством тепловой и электрической энергии, а также местного ЖКХ как важного потребителя их услуг. Здесь возможно партнерство с федеральным институтом развития – Фондом содействия реформированию ЖКХ. Итогом станет комплексное повышение энергоэффективности северных монопрофильных населенных пунктов и как одно из следствий – снижение издержек ГРОП.

Ключевая развилка в определении специфических мер поддержки монопрофильных населенных пунктов связана со степенью гибкости производственной цепочки ГРОП, определяющей потенциал диверсификации самого ГРОП и возможности налаживания производственных связей между ГРОП и другими игроками местной производственной системы. Потенциал диверсификации ГРОП напрямую связан с его отраслевой принадлежностью: в городах, специализирующихся на горнодобывающей промышленности и первичной переработке добываемого сырья потенциал диверсификации ГРОП минимален. Максимальный потенциал диверсификации ГРОП наблюдается в некоторых городах, специализирующихся на производстве продукции машиностроения. Для выбора механизма диверсификации здесь, в свою очередь, необходим учет географического положения населенного пункта и связанного с ним агломерационного эффекта. Ряд монопрофильных городов являются центрами городской агломерации (см. карты в Приложении Е) – здесь наиболее выгодное (на фоне других городов) транспортное положение, повышенные возможности для расширения рынка труда, обычно более высокие стандарты качества жизни, более развита сфера услуг, поскольку емкость потребительского рынка повышается за счет жителей соседних городов.

Выгоды местных условий целесообразно использовать, стимулируя превращение центров данного типа в точки роста районной экономики, эффект от которых будет распространяться не только на сам город, но и на соседние – в том числе монопрофильные – города. Так, например, рост промышленности в Серове (Свердловская область) улучшит ситуацию не только на рынке труда самого Серова, но и в соседних моногородах, находящихся в радиусе возможных ежедневных трудовых поездок: Карпинск, Волчанск, Краснотурьинск.

Пакет мер А-1, реализуемый в городах – центрах городских агломераций, включает создание многофункционального индустриального парка, призванного стать локомотивом районного экономического развития. Другая важная мера – это создание межмуниципальной ассоциации производителей, нацеленной на согласование интересов местных производителей, снижение издержек при совместном представительстве (например, на конкурсах госзакупок, при участии в выставках), совместном использовании транспортной и иной инфраструктуры, согласованной политике на рынке труда; в некоторых случаях возможно и перераспределение объемов работ между местными производителями.

Пакет мер А-2 ориентирован на усиление сетевого взаимодействия производственных структур монопрофильных населенных пунктов, расположенных в периферийных частях агломераций. Он включает улучшение инфраструктуры (в том числе – организацию новых маршрутов общественного транспорта) междугороднего сообщения, удешевление себестоимости коммунальных и промышленных услуг путем централизованного планирования сетевого хозяйства для всех городов и поселков агломерации. На институциональном уровне пакет включает стимулирование создания межмуниципальной ассоциации производителей (как и в пакете мер А-1).

Пакет мер А-3 реализуется в удаленных монопрофильных городах. Здесь целесообразна поддержка уже не индустриальных парков, а отдельных инновационных предприятий среднего и малого бизнеса (инновационный характер новых предприятий позволяет привлечь широкую поддержку специализированных институтов развития – см. Приложение Д), а также муниципальных особых зон экономического развития, муниципальных технопарков, ориентированных не столько на обеспечение опережающего экономического роста (пакет А-1), сколько на обеспечение «подушки безопасности» местного экономического развития.

Специфика производственной системы монопрофильных городов (гибкая производственная цепочка ГРОП) в условиях изолированного географического положения диктует необходимость мер по созданию специфической производственной ниши поддерживаемых предприятий: это поддержка создания предприятий, ориентированных на производство средств производства для малых и средних предприятий, получающих поддержку в других монопрофильных городах. Ориентация именно на другие монопрофильные города позволит отчасти компенсировать отрицательный эффект изоляции таких городов.

Приоритетными новыми производствами являются: производство технологических линий и оборудования для малых и средних предприятий экологической промышленности (поддерживаемых в рамках пакета А), для инновационных (энергосберегающих) производств в промышленности строительных материалов и АПК (пакет А); производство оборудования и приборов для инновационной модернизации коммунального хозяйства северных городов, производство альтернативных источников энергии, инновационных теплоизолирующих материалов и др. (т.е. производство продукции, потребляемой в других монопрофильных городах рамках пакета мер А-С).

Таким образом, идеология мер данного пакета состоит в выстраивании сетевых производственных контактов между самими монопрофильными городами: реализация мер поддержки (допустим, модернизации ЖКХ) в одних монопрофильных городах создает спрос на создание новых производств в других и т.д.

Меры могут быть реализованы через поддержку создания новых производств (старт-апов), так и через кредиты существующим ГРОП на создание новых производственных участков по направлениям, указанным выше (в обоих случаях возможно сотрудничество с институтами развития).

В монопрофильных населенных пунктах, где ГРОП обладает низким потенциалом диверсификации, существует своя развилка выбора мер поддержки. В тех случаях, когда ГРОП входит в крупный холдинг федерального уровня, возможно вовлечение холдинга в процесс диверсификации (пакет мер А-4). Механизмом реализации мер является трехстороннее соглашение (Минпромторг – холдинг – муниципальная власть).

Содержание соглашения вырабатывается с учетом местных условий, но базовый принцип один – это стимулирование вовлечения местных ресурсов (природных, человеческих, рекреационных) в орбиту интересов владельцев градообразующего предприятия. Речь идет о создании элементов инновационной инфраструктуры совместными усилиями местной власти и крупных корпораций – владельцев градообразующих предприятий. Содействие местной власти позволяет корпорации сделать выбор относительно размещения новых институтов в пользу конкретного монопрофильного города, взамен местное сообщество получает дополнительные рабочие места, а также услуги нового института. Так, например, сильный образовательный потенциал Усть-Илимска (несколько филиалов вузов, исключительно сильная подготовка в сфере общего среднего образования), а также имеющаяся инфраструктура размещения (курорт, здания существующих учебных заведений) может стать базой для создания корпоративного образовательного центра в сфере целлюлозно-бумажной промышленности. При этом корпорация формирует спрос на услуги присутствующих в городе квалифицированных специалистов – и пользуется местными льготами по созданию учебного центра.

В результате реализации пакета мер А-4 реализуется диверсификация экономики монопрофильных городов с практически «недиверсифицируемыми» производствами – поэтому диверсификация идет в основном в сторону развития сферы услуг. Приоритетны здесь производственные услуги – организация центров аудита, сертификации, экологической экспертизы, которые бы обслуживали интересы предприятий крупной корпорации за пределами монопрофильного города. Создание новых исследовательских образовательных структур будет способствовать обеспечению устойчивости экономического развития местной производственной системы; создание новых медицинских и рекреационных центров – улучшению качества жизни в монопрофильных городах.

Блок экстренных мер

Блок экстренных мер, реализуемых в городах с кризисным положением ГРОП, в еще большей степени ориентирован на учет местных особенностей. В ситуации кризиса невозможно принять верное решение «сверху», без тщательного учета всех местных природных, транспортно-логистических особенностей, специфики и традиций производства ГРОП и его сопряжения с другими игроками местной производственной системы, когнитивными и политическими установками местного сообщества. Поэтому ключевым элементом выбора мер по поддержке (де-факто – спасению) местной производственной системы здесь является активный диалог с местным сообществом, осуществляемый на созданной специальной институциональной и нормативно-правовой базе и при профессиональной консультационной поддержке. Функции консультационной и информационной поддержки – например, разработка «путеводителя по выходу из кризисной ситуации для местного сообщества и местной власти» (см. Приложение Ж) обычно берет на себя специальное агентство (госкорпорация). Именно в широком вовлечении местного сообщества (до того, как оно само вмешается широкими акциями протеста по пикалевскому сценарию) и состоит специфика новой промышленной политики в кризисных ситуациях.

Именно местное сообщество (при консультационной поддержке структур Минпромторга и других федеральных структур) легитимно принимать ключевое решение о сценарии выхода из создавшегося кризиса. Альтернатив, в общем случае, три: это радикальная диверсификация существующего производства, создание нового альтернативного производства, или различные варианты «жизни без ГРОП». Особенности реализации каждого из сценариев определяются размером города, предпринимательской активностью его жителей, транспортно-географическим положением монопрофильных населенных пунктов.

Пакет В подразумевает наиболее оптимистичный сценарий. Он применяется в городах разного размера (с небольшими вариациями для малых и крупных городов) и включает следующие меры:

-- развитие инфраструктуры (при условии, что она дает выход на новые рынки сбыта продукции, обеспечивает доступность новых источников сырья или снижение себестоимости продукции при доставке ее к потребителю);

-- переобучение сотрудников ГРОП и других предприятий местной производственной системы и безработных;

-- модернизация ГРОП в виде организации инновационных производств (аналогично пакету А-3);

-- организационные преобразования ГРОП: выделение отдельных технологических участков в малые и средние предприятия, часть из которых (ориентированная на выпуск инновационной продукции) получает специализированную поддержку, в том числе при взаимодействии с институтами развития.

В более крупных городах (кроме городов с населением менее 10 тыс. жителей) в число мер входит также поддержка создания технопарков и бизнес-инкубаторов на базе ГРОП, а также ассоциаций местных производителей.

Пакет F подразумевает привлечение новых инвестиционных проектов, призванных заменить бесперспективное предприятие и тем самым предотвратить ликвидацию и деградацию монопрофильного поселения. Речь идет о создании индустриального парка – но в отличие от пакета мер А-1 речь идет об индустриальном парке с низкой степенью диверсификации, рассчитанном на узкий круг инвесторов. В небольших городах целесообразно создание муниципальных особых зон экономического развития. При реализации проекта индустриального парка здесь крайне целесообразна работа с местной диаспорой – проживающими в других городах и странах уроженцами кризисного населенного пункта, которые, как правило, готовы осуществить инвестиции в развитие родного города по этическим соображениям.

«Жизнь без ГРОП» возможна по трем различным сценариям – в зависимости от местных условий.

В сверхмалых монопрофильных поселениях (менее 10 тыс. жителей) при кризисном состоянии ГРОП целесообразно обсуждение сценария управляемого сжатия монопрофильного поселения (пакет мер B). Ключевое мероприятие здесь – это создание фонда управления земельными участками и недвижимостью, осуществляющего выкуп неиспользуемых производственных площадей, производственных и жилых помещений, а также участков, предназначенных под жилую застройку. Деятельность фонда необходима для предотвращения неконтролируемой деградации городской среды, а также «подушки безопасности» для тех, кто хотел бы выехать из города, но не имеет возможности продать жилье в силу обвального падения цен на местную недвижимость. Возможно оказание помощи в переселении. Параллельно проводится пересмотр градостроительной документации, перевод земель из одной категории в другую (например, возможен перевод некоторых участков промзоны – обычно это участки зоны отчуждения и охранной зоны бывшего ГРОП – в категорию земель сельскохозяйственного использования).

Дополнительные меры – это поддержка новых предприятий экологической промышленности, ориентированных на переработку накопленных промышленных отходов, вторичную переработку хвостов горнодобывающих производств, санацию неиспользуемых производственных площадок; в некоторых случаях возможна также поддержка проектов по альтернативному использованию промышленной зоны (создание лофтов, развитие креативных индустрий, реализация проектов в сфере промышленного туризма и т.д.).

В более крупных городах, если они находятся на периферии городских агломераций, при отказе от трансформации ГРОП и/или привлечения новых производственных проектов реализуется аналогичный пакет мер (пакет E) – отличающийся тем, что вместо помощи в переселении целесообразна реализация проектов повышения транспортной связности города с другими местами приложения труда в рамках агломерации: организация централизованных поездок, содействие в трудоустройстве высвобожденных работников на предприятиях соседних городов (через заключение централизованных договоров с собственниками предприятий). Как и в предыдущем пакете мер, необходима целенаправленная работа по санации городской среды, ускоренному развитию экологической промышленности силами малого бизнеса. Трансформации участков промзоны в туристические и рекреационные объекты здесь более перспективна, чем в предыдущем случае.

Данный пакет мер целесообразен именно для городов на периферии агломераций. Для центральных городов агломераций, а также крупных, но удаленных монопрофильных населенных пунктов варианты с организацией занятости работников в других местах маловероятны (за исключением обеспечения временной занятости в случае залповой безработицы). Здесь необходимо сочетание пакетов F или B с мерами пакета C, в первую очередь – с созданием фонда управления земельными участками и имуществом. Фонд должен обеспечить стабилизацию градостроительной ситуации в период кризиса.

В некоторых случаях кризис ГРОП не является фатальным для социально-экономического развития монопрофильного города. Это те случаи, когда местным сообществом уже, по сути, найдена новая специализация. Так, например, поселок Умёт в Республике Мордовия – уникальный в масштабах страны центр предоставления услуг общественного питания (ориентированный на проезжающих по федеральной трассе Москва – Самара). Аналогично, в поселке Вяртсиля крайне слабое ГРОП (метизное производство) существует на фоне постепенного развития более перспективной отрасли – деревообработки, а также приграничной торговли.

Статистические показатели слабо отражают сложившуюся ситуацию. Наиболее адекватным показателем диагностики таких особых случаев является численность занятых на предприятиях малого и среднего бизнеса на 1000 жителей монопрофильного населенного пункта. В случае кризиса ГРОП в подобных ситуациях в целях снижения негативных социальных эффектов зачастую более целесообразно оказать поддержку существующему малому бизнесу (пакет мер D), а не бороться за жизнеспособность ГРОП.