Дифференциация судов, уполномоченных на рассмотрение гражданских дел

Наряду с дифференциацией процесса по защите прав и распределением полномочий по рассмотрению и разрешению гражданских дел между судами общей и арбитражной юрисдикции существует и дифференциация уполномоченных судов внутри соответствующего звена судебной системы.

Так, в системе судов общей юрисдикции гражданские дела в первой инстанции рассматривают мировые судьи, районные суды, областные и равные им по уровню суды в субъекте Российской Федерации, Верховный Суд РФ. Кроме того, к судам общей юрисдикции относятся и военные суды, которые специализируются на защите прав военнослужащих; это гарнизонные и окружные военные суды, а также Военная коллегия Верховного Суда РФ. Одновременно районные суды являются апелляционной инстанцией для мировых судей, областные и равные им по уровню суды в субъекте Российской Федерации выступают в роли кассационной инстанции для решений районных судов, принятых в первой инстанции, а также надзорной инстанции для проверки вступивших в законную силу решений и определений мировых судей и районных судов. Соответственно окружные военные суды являются кассационной и надзорной инстанцией для гарнизонных военных судов. Верховный Суд РФ наряду с рассмотрением дел в первой инстанции выступает в роли кассационной инстанции для областных и равных им по уровню судов в субъектах Российской Федерации, а также для окружных военных судов. Кроме того, он является надзорной инстанцией для всех нижестоящих судов общей юрисдикции.

В системе арбитражных судов гражданские дела в первой инстанции рассматривают арбитражные суды в субъектах Российской Федерации. Для проверки в апелляционном порядке не вступивших в законную силу решений и определений арбитражных судов в субъекте Российской Федерации созданы специальные арбитражные суды в 20 судебных округах. В качестве судов кассационной инстанции для проверки вступивших в законную силу решений и определений действуют 10 специальных окружных федеральных арбитражных судов, а Высший Арбитражный Суд РФ кроме суда первой инстанции выступает также в роли надзорной инстанции.

Дифференциация судов также может вызывать трудности при определении компетентного суда, которому с учетом его территориальной и предметной юрисдикции подсудно конкретное дело в первой инстанции. Однако они в меньшей степени отражаются на доступности судебной защиты, поскольку защита прав в данном случае осуществляется посредством единой процессуальной формы, споры о подсудности между судами не допускаются, возникающие в связи с этим коллизии решаются внутри самой системы судов общей юрисдикции.

Несмотря на некоторые негативные моменты, связанные со снижением свободного доступа к судебной защите в связи с трудностями в выборе суда, уполномоченного на разрешение спора, отрицать необходимость дифференциации процесса и судов нельзя. Она позволяет в большей степени учитывать специфику субъективного материального права, подлежащего судебной защите, способствует специализации судебной деятельности, что приводит к повышению качества осуществления правосудия. Однако при неразумном подходе к решению этой проблемы отрицательные последствия дифференциации могут превысить положительный эффект, снизить доступность судебной защиты. В связи с этим с максимальной осторожностью следует относиться к предложениям о дальнейшем дроблении судебной системы и процессуальных форм защиты прав.

Так, в настоящее время активно обсуждается идея создания для рассмотрения дел о защите прав, возникающих из публичных правоотношений, административных судов в системе судов общей юрисдикции и принятия для регламентации их деятельности Кодекса об административном судопроизводстве. По законопроекту, внесенному Верховным Судом РФ и принятому Государственной Думой в первом чтении, предполагается в качестве суда первой инстанции создать 400 межрайонных административных судов, в качестве административного суда апелляционной инстанции - 21 окружной суд, в областных и равных им по уровню судах субъектов Российской Федерации и в Верховном Суде РФ создать административные коллегии.

Данное предложение по внесению изменений в систему судов общей юрисдикции в цивилистической процессуальной литературе подвергнуто обоснованной критике*(176). В частности, приведены серьезные и убедительные аргументы в обоснование того, что реализация проекта приведет к неоправданному усложнению судебной системы, увеличению споров о подведомственности и подсудности дел о защите прав в сфере гражданского оборота. Это само по себе отрицательно скажется на доступности и эффективности судебной защиты, но изъятие из подсудности районных судов дел, возникающих из публичных правоотношений, и передача их в ведение межрайонных административных судов еще больше в условиях Российской Федерации отдалит суды от населения, что также осложнит доступность судебной защиты.

В литературе обсуждается также возможность создания семейных, трудовых, земельных, патентных и других специализированных судов, необходимость разработки и принятия соответствующих процессуальных кодексов*(177). Однако реализация выдвигаемых предложений не только потребует значительных финансовых затрат, оправданность которых сомнительна, но и с неизбежностью приведет к такой раздробленности судебной системы Российской Федерации, при которой для значительной части населения специализированные суды будут просто недоступны в силу их отдаленности, неразвитости транспортной инфраструктуры на большей части территории страны, низкого материального уровня жизни. Доступность судебной защиты в целом может снизиться также из-за трудностей в определении необходимого соотношения количества судей в специализированных судах с количеством дел соответствующих категорий, их сложностью. Наверняка возникнет ситуация, когда в отдельных специализированных судах нагрузка будет незначительна, а в других судах судьи и аппарат суда из-за чрезмерной нагрузки не смогут организовать своевременное и качественное рассмотрение дел, надлежащее ведение делопроизводства.

Между тем повышения качества разрешения соответствующих категорий гражданских дел и ускорения судопроизводства, ради которых в основном и предлагается введение специализированных судов, можно добиться и путем введения специализации судей, чему не препятствует существующая организация судебной системы. Например, во всех арбитражных судах созданы специализированные коллегии по рассмотрению споров, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, в рамках которых при необходимости создаются специализированные составы по налоговым и другим делам. В Верховном Суде РФ Судебная коллегия по гражданским делам состоит из трех специализированных составов - по гражданским делам, по административным делам и по социально-трудовым делам. При этом нет никаких препятствий для дальнейшего углубления специализации, в частности, заслуживают внимания предложения о выделении в районных судах с учетом реальной нагрузки судей по трудовым спорам, по семейным и наследственным делам, в арбитражных судах - судей по делам о банкротстве, по корпоративным спорам, по инвестиционным спорам, по спорам в сфере интеллектуальной собственности, по спорам в сфере банковской и страховой деятельности*(178). Вместе с тем следует заметить, что в настоящее время есть суды, где подобная специализация судей уже введена, достаточно широко она применялась и в прошлом.

Сомнительны также предложения по разработке для каждой категории дел своего процессуального кодекса. Как отмечалось, несмотря на различия защищаемых в судебном порядке субъективных прав, универсальным средством их защиты объективно является исковая форма. Ее общие правила при любом законодательном регулировании будут применяться в производстве по делам, возникающим из публичных правоотношений, по семейным, трудовым, земельным, патентным и другим делам. Причем при выработке таких общих правил законодатель обязан исходить из наиболее эффективного процессуального механизма защиты прав, что требует их универсальности. Это не препятствует учету специфики предмета судебной защиты путем введения дополнительных правил для рассмотрения и разрешения отдельных категорий дел в рамках единого процессуального кодекса.

В обоснование предложений о формировании системы отдельных административных судов и принятия для судопроизводства в них специального процессуального кодекса нередко ссылаются на необходимость реализации положения ч. 2 ст. 118 Конституции, согласно которому судебная власть в Российской Федерации должна осуществляться наряду с конституционным, гражданским и уголовным судопроизводством также посредством административного судопроизводства. Указывают также на зарубежный опыт, на необходимость приведения судебной системы страны в соответствие с общеевропейскими принципами административного судопроизводства*(179). Однако существующая система судов в Российской Федерации и порядок судопроизводства в них не противоречат Конституции РФ и международным стандартам судебного контроля в сфере публичной власти.

Так, административное судопроизводство осуществляется судами общей юрисдикции и арбитражными судами как по правилам КоАП, так и по правилам АПК и ГПК. При этом арбитражное процессуальное законодательство производство по делам, возникающим из публичных правоотношений, прямо называет административным судопроизводством, а гражданское процессуальное законодательство этого не делает, однако суть соответствующего порядка от этого не меняется. Суд общей юрисдикции и арбитражный суд при рассмотрении соответствующих категорий дел в рамках гражданского и арбитражного процесса выступают, по существу, в роли административных судов. Причем существующее правовое регулирование не препятствует внесению изменений и дополнений в гражданское и арбитражное процессуальное законодательство, направленных на дальнейшее повышение эффективности судебного контроля в сфере административных и иных публичных правоотношений.

Нельзя не согласиться с европейским экспертом Института права и публичной политики проф. А. Нагелем, который отмечает, что возможны и особые административные суды и административное судопроизводство в арбитражных судах и судах общей юрисдикции, но при выборе соответствующей модели более важно, чтобы судебная система эффективно контролировала действия органов публичной власти*(180). Неслучайно принятые в 2001, 2003 и 2004 гг. Рекомендации Экспертного комитета по вопросам административного права, действующего в рамках Совета Европы, вообще не рассматривают вопрос об оптимальной структуре и системе административных судов. Государствам - членам Совета Европы лишь рекомендуется: включить в сферу судебного контроля актов органов исполнительной власти такие виды нарушений, как отсутствие законных полномочий у органа, принявшего оспариваемый акт, процедурные нарушения в ходе принятия акта и так называемое злоупотребление служебным положением; предоставить административным судам полномочия по отмене решений органов публичной власти и направлению таких решений обратно в эти органы для пересмотра и принятия новых, надлежащих; обеспечить судам возможность требовать совершения органами публичной власти определенных действий; наделить правом обжалования решений органов публичной власти в суде как физических, так и юридических лиц, а также рассмотреть возможность предоставления такого права объединениям, которые защищают коллективные права и законные интересы частных лиц; обязать органы власти, участвующие в качестве одной из сторон в административном судопроизводстве, представлять все необходимые документы по делу; предусмотреть для истцов по важнейшим категориям административных дел право на апелляцию в вышестоящий административный суд*(181). Всем перечисленным стандартам порядок судопроизводства по делам, возникающим из административным и иным публичных правоотношений, установленный гражданским и арбитражным процессуальным законодательствам, полностью соответствует.

Не является абсолютным аргументом в пользу очередной трансформации судебной системы и довод о том, что отдельные административные суды созданы во многих странах мира и почти во всех европейских государствах. По огромным размерам своей территории, неразвитости транспортной инфраструктуры, низкой плотности населения во многих регионах и отдаленности даже существующих судов от населения Российская Федерация отличается от всех стран мира. Во всяком случае следует тщательно просчитать все возможные негативные последствия от дальнейшего дробления судебной системы, учесть отрицательный опыт других государств по введению системы специализированных административных судов.

Еще одним аргументом, выдвигаемым в обоснование необходимости создания самостоятельных административных судов, является уменьшение зависимости от органов публичной власти. Однако опасения по поводу заведомой зависимости судов общей юрисдикции и арбитражных судов при существующем порядке судопроизводства по административным делам представляется преувеличенной, неслучайно конкретные факты в подтверждение распространенности этого негативного явления в сфере правосудия не приводятся. Тем более что есть действенные механизмы защиты против него, связанные, в частности, с правом обжалования судебных актов в вышестоящий суд по всем делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений.