Правовое регулирование деятельности прокурора
Введение
Смешанная модель уголовного судопроизводства Российской Федерации, при которой обвинение формируется в ходе досудебного производства органами предварительного расследования, а затем поддерживается государственным обвинителем в судебном заседании, обусловливает необходимость активной роли прокурора в досудебном производстве. Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации (далее – УПК РФ) отнес прокурора к участникам уголовного судопроизводства со стороны обвинения, возложил на него обязанность по осуществлению от имени государства уголовного преследования, а также надзора за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия (ч. 1 ст. 37).
Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»[1] (далее – Закон о прокуратуре) определил в качестве предмета надзора за исполнением законов органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие, соблюдение прав и свобод человека и гражданина, установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, проведения расследования, а также законность принимаемых ими решений (ст. 29) и установил, что надзорные полномочия прокурора устанавливаются уголовно-процессуальным законодательством и другими федеральными законами (ч. 1 ст. 30). Согласно ч. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре уголовное преследование осуществляется прокурором в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством.
Надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов в сфере уголовного судопроизводства и уголовное преследование – два самостоятельных направления деятельности органов прокуратуры, имеющие собственные предмет, объект и содержание. Однако законодатель установил лишь общие положения и четко не разделил эти направления деятельности прокурора, а также его полномочия по осуществлению уголовного преследования и надзора за исполнением законов органами предварительного расследования. Разный объем процессуальных полномочий прокурора по отношению к органам дознания и органам предварительного следствия еще больше осложняет ситуацию, внося дополнительный элемент неопределенности в правовой статус прокурора в уголовном судопроизводстве.
Данное пособие является попыткой разграничить разные направления деятельности прокурора (надзорную деятельность и деятельность по уголовному преследованию) в досудебных стадиях уголовного процесса на основе таких критериев, как предмет и объект деятельности, ее сущность и содержание, акцентировав при этом внимание на порядке реализации прокурором полномочий, установленных уголовно-процессуальным законодательством.
Глава 1. Правовое регулирование
И организация деятельности прокурора
На досудебных стадиях уголовного судопроизводства
Правовое регулирование деятельности прокурора
на досудебных стадиях уголовного судопроизводства
Правовую основу деятельности прокурора на досудебных стадиях уголовного судопроизводства составляют Конституция Российской Федерации, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации, Закон о прокуратуре, УПК РФ, другие федеральные законы, а также нормативные правовые акты Генерального прокурора Российской Федерации.
Основополагающими международными правовыми актами в данной области являются:
Руководящие принципы, касающиеся роли прокуроров, принятые восьмым Конгрессом Организации Объединенных Наций по предупреждению преступности и обращению с преступниками (Куба, Гавана, 27 августа – 7 сентября 1990 г.);
Рекомендация Парламентской Ассамблеи Совета Европы 1604 (2003) 1 «О роли прокуратуры в демократическом обществе, основанном на верховенстве закона»;
Рекомендация R (2000) 19 Комитета Министров государствам – членам Совета Европы «О роли прокуратуры в системе уголовного правосудия», принятая Комитетом Министров Совета Европы 6 октября 2000 г.[2]
Закон о прокуратуре определил цели, задачи, основные направления деятельности прокуратуры, принципы ее организации и деятельности, полномочия прокуроров, закрепил порядок прохождения ими службы и их правовое положение. В соответствии со ст. 1 указанного Закона прокурор осуществляет надзор за исполнением законов органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие, а также уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством.
Правовой статус прокурора в уголовном судопроизводстве определяется уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации, нормы которого имеют приоритет перед другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами при регулировании правоотношений в сфере уголовного судопроизводства (ст. 7 УПК РФ).
В то же время следует помнить, что Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 29.06.2004 № 13-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 7, 15, 107, 234 и 450 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы» указал, что приоритет УПК РФ перед другими обычными федеральными законами не является безусловным, а ограничен рамками специального предмета регулирования, которым является порядок уголовного судопроизводства, т.е. порядок производства (досудебного и судебного) по уголовным делам на территории Российской Федерации. Положения ч. 1 и 2 ст. 7 УПК РФ – по своему конституционно-правовому смыслу в системе норм – не затрагивают определенную Конституцией Российской Федерации иерархию нормативных актов в правовой системе Российской Федерации и не предполагают распространение приоритета УПК РФ на разрешение возможных коллизий между ним и какими бы то ни было федеральными конституционными законами, а также между ним и международными договорами Российской Федерации. Если в ходе производства по уголовному делу будет установлено несоответствие между федеральным конституционным законом (либо международным договором Российской Федерации) и УПК РФ (который является обычным федеральным законом), применению подлежит именно федеральный конституционный закон или международный договор Российской Федерации как обладающие большей юридической силой по отношению к обычному федеральному закону.
В ч. 1 ст. 37 УПК РФ указывается, что прокурор является должностным лицом, уполномоченным в пределах компетенции, установленной УПК РФ, осуществлять от имени государства уголовное преследование в ходе уголовного судопроизводства, а также надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия. Часть 2 этой же статьи определяет полномочия прокурора в ходе досудебного производства по уголовному делу.
Полномочия прокурора по уголовному преследованию и надзору за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия и органов дознания, принятию необходимых мер реагирования в случае выявления нарушений закона, перечисленные в ст. 37 УПК РФ, осуществляются прокурорами района, города, их заместителями, приравненными к ним прокурорами и вышестоящими прокурорами (ч. 5 ст. 37 УПК РФ).
Полномочия прокуроров по осуществлению надзора за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия закреплено и в иных федеральных законах. К их числу следует отнести федеральные законы от 03.04.1995 № 40-ФЗ «О федеральной службе безопасности»[3] (ст. 24), от 28.12.2010
№ 403-ФЗ «О Следственном комитете Российской Федерации»[4] (ст. 44), от 07.02.2011 № 3-ФЗ «О полиции»[5] (ст. 52).
Нормы, устанавливающие дополнительные гарантии соблюдения конституционных прав и свобод участников уголовного судопроизводства, также должны учитываться прокурорами при осуществлении своей деятельности.
Так, ч. 3 ст. 8 Федерального закона от 31.05.2002 № 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации»[6] предусматривает, что проведение оперативно-розыскных мероприятий и следственных действий в отношении адвоката
(в том числе в жилых и служебных помещениях, используемых им для осуществления адвокатской деятельности) допускается только на основании судебного решения.
Федеральным законом от 08.05.1994 № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»[7] предусмотрено, что член Совета Федерации, депутат Государственной Думы обладают неприкосновенностью в течение всего срока своих полномочий. Возбуждение уголовного дела, производство дознания, предварительного следствия осуществляется только в случае лишения члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы неприкосновенности (ст. 19).
Гарантии прав депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления при привлечении их к уголовной ответственности, задержании, аресте, обыске, допросе, совершении в отношении их иных уголовно-процессуальных действий закреплены в ч. 8 ст. 40 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[8].
Деятельность прокуроров регулируется и Указами Президента Российской Федерации в случаях, предусмотренных Законом о прокуратуре.
Например, основные направления и формы работы прокурора по координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью регламентируются Положением о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 18.04.1996 № 567[9].
Указ Президента Российской Федерации от 15.03.1999 № 350 «Вопросы Службы специальных объектов при Президенте Российской Федерации» закрепляет, что прокурорский надзор, предварительное следствие по уголовным делам, рассмотрение таких дел в судах, обеспечение общественного порядка, личной безопасности граждан, предупреждение, раскрытие и расследование преступлений на специальных объектах Службы осуществляются в порядке, установленном для особорежимных объектов.
В Указе Президента Российской Федерации от 26.03.1997 № 268 «Об усилении контроля за использованием средств федерального бюджета, предназначенных для выплаты заработной платы» в целях обеспечения целевого и своевременного использования средств федерального бюджета, выделяемых на заработную плату и иные выплаты населению, Генеральной прокуратуре Российской Федерации рекомендовано усилить надзор за соблюдением сроков проведения расследования дел, возбужденных в связи с нецелевым расходованием средств федерального бюджета, выделенных на заработную плату и иные выплаты населению.
Деятельность прокуроров регламентируется и приказами Генерального прокурора Российской Федерации, в которых находят разрешение как вопросы организации работы по осуществлению надзорной и иной деятельности органов прокуратуры, так и вопросы распределения процессуальных полномочий между прокурорами различного уровня.
Издавая нормативные правовые акты, Генеральный прокурор РФ ставит перед прокурорами конкретные задачи, подлежащие разрешению, определяет приоритеты в их деятельности.
В соответствии с ч. 1 ст. 17 Закона о прокуратуре приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции Генерального прокурора РФ, регулирующие вопросы организации деятельности системы прокуратуры Российской Федерации, являются обязательными для исполнения всеми работниками органов прокуратуры.
Следует назвать приказы от 06.09.2007 № 137 «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания»[10], от 02.06.2011 № 162 «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия» и другие нормативные правовые акты Генеральной прокуратуры Российской Федерации[11].
Согласно названным приказам, прокурорам надлежит обеспечить постоянный и действенный надзор за неукоснительным исполнением органами дознания и предварительного следствия требований УПК РФ и иных федеральных законов при приеме, регистрации, проверке и разрешении сообщений о преступлениях.
Кроме того, вопросы осуществления прокурорского надзора в рассматриваемой сфере нашли свое отражение и в совместном приказе Генеральной прокуратуры Российской Федерации и МВД России от 12.09.2006 № 80/725 «Об усилении прокурорского надзора и ведомственного контроля за процессуальными решениями при рассмотрении сообщений о преступлениях»[12].
Порядок приема, регистрации и разрешения сообщений о преступлениях регламентирован совместным приказом Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 29.12.2005 № 39, МВД России № 1070, МЧС России № 1021, Минюста России № 253, ФСБ России № 780, Минэкономразвития России № 353, ФСКН России № 399 «О едином учете преступлений»[13], на основании которого приняты ведомственные Инструкции о порядке приема, регистрации и разрешения заявлений, сообщений и иной информации о происшествиях.
Важную роль в регулировании правоотношений в данной сфере играют решения Конституционного Суда Российской Федерации и постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации.
При проверке исполнения требований федерального закона при приеме, регистрации и разрешения сообщений о преступлениях прокурору следует учитывать правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации сформулированные в постановлениях от 14.01.2000 № 1-П, от 23.03.1999 № 1999 № 5-П, от 27.06.2000 № 11-П, согласно которым стадия возбуждения уголовного дела является обязательной; актом возбуждения уголовного дела начинается публичное уголовное преследование от имени государства в связи с совершенным преступным деянием, обеспечивающие последующие процессуальные действия органов дознания, предварительного следствия и суда и одновременно влекущие необходимость обеспечения права на защиту лица, в отношении которого осуществляется обвинительная деятельность. Данная позиция была конкретизирована в определениях Конституционного Суда Российской Федерации от 18.07.2006 № 343-О, от 21.12.2006 № 533-О, от 21.10.2008 № 600-О-О применительно к содержанию ст. 171 и 175 УПК РФ, регламентирующих привлечение лица в качестве обвиняемого и изменение, дополнение ранее предъявленного обвинения.
В целях обеспечения законности избрания и применения мер процессуального принуждения необходимо учитывать постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 29.06.2004 № 13-П[14], от 22.03.2005 № 4-П[15], постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 05.03.2004 № 1
«О применении судами норм Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации»[16], от 29.10.2009 № 22 «О практике применения мер пресечения в виде заключения под стражу, залога и домашнего ареста»[17], от 01.02.2011 № 1 «О судебной практике применения законодательства, регламентирующего особенности уголовной ответственности и наказания несовершеннолетних»[18].
В ходе осуществления надзора за соблюдением установленного законом порядка продления процессуальных сроков в случае возобновления предварительного следствия по приостановленному или прекращенному производством уголовному делу необходимо руководствоваться определением Конституционного Суда Российской Федерации от 11.07.2006 № 352-О[19].
Осуществляя надзор за соблюдением прав и законных интересов потерпевшего, следует учитывать определения Конституционного Суда Российской Федерации от 04.11.2004 № 430-О[20], от 11.07.2006 № 300-О[21], в которых отмечается, что за потерпевшим закреплено право на ознакомление с постановлениями о назначении судебных экспертиз, независимо от их вида, и экспертными заключениями и, соответственно, обязанность следователя, вынесшего постановление о назначении судебной экспертизы, обеспечить потерпевшему такую возможность. Кроме того, в целях обеспечения правильного и единообразного применения норм уголовно-процессуального законодательства, регламентирующих участие потерпевшего в уголовном судопроизводстве, следует руководствоваться и разъяснениями Пленума Верховного Суда Российской Федерации, которые изложены в постановлении от 29.06.2010 № 17 «О практике применения судами норм, регламентирующих участие потерпевшего в уголовном судопроизводстве»[22].
В целях обеспечения прав подозреваемого и обвиняемого прокурору необходимо руководствоваться положениями, содержащимися в постановлении Конституционного Суда РФ от 27.06.2000 № 11-П «По делу о проверке конституционности положений части первой статьи 47 и части второй статьи 51 Уголовно-процессуального кодекса РСФСР в связи с жалобой гражданина В.И. Маслова», определениях Конституционного Суда Российской Федерации от 19.04.2007 № 343-О-П[23], от 18.12.2003 № 429-О[24].
Прокурорам, осуществляющим надзор за исполнением законов в указанной сфере, следует учитывать, что в УПК РФ неоднократно вносились многочисленные изменения и дополнения и работа по его совершенствованию продолжается. В связи с этим необходимо обращать внимание на то, является ли норма закона, подлежащая применению в конкретном случае, действующей либо утратила силу. При этом принимать во внимание, что согласно ст. 4 УПК РФ при производстве по уголовному делу применяется уголовно-процессуальный закон, действующий во время производства соответствующего процессуального действия или принятия процессуального решения, а также решения Конституционного Суда Российской Федерации.