Возникновение и развитие отечественного делопроизводства
УДК 651.4/.9(075.8)
ББК 65.050.2я73
Д29
Рецензенты:
кафедра документоведения Московского
гос. университета искусства и культуры
(зав. кафедрой проф.Ю.Н. Столяров);
канд. ист. наукМ.Ю. Ларин,директор ВНИИДАД
Главный редактор издательстваН.Д. Эриашвили
Д29Делопроизводство (Организация и технологии документационного обеспечения управления): Учебник для вузов / Кузнецова Т.В., Санкина Л.В., Быкова Т.А. и др.; Под ред. Т.В. Кузнецовой. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2001. - 359 с. ISBN 5-238-00193-2.
Освещены вопросы современной регламентации делопроизводства, составления и оформления управленческих документов. Дана характеристика законодательных актов и нормативно-методических документов, регламентирующих работу с документами. Рассмотрены организация делопроизводственной службы, ее структура, задачи, функции, должностной и численный состав.
Особо выделены вопросы документирования управленческой деятельности: понятие документа, виды и разновидности документов, требования к составлению бланков документов, оформлению всех реквизитов документов, а также правила составления организационных, распорядительных и информационно-справочных документов, входящих в систему организационно-распорядительной документации. Освещены вопросы организации работы с документами, включая организацию документооборота, технологии регистрации документов, контроля за сроками их исполнения, информационно-справочной работы. Рассмотрены правила хранения документов в делопроизводстве и подготовки их к сдаче в архив.
Для студентов и преподавателей вузов, а также для руководителей предприятий и организаций, работников делопроизводственных служб, секретарей-референтов.
ББК 65.050.2я73
ISBN 5-238-00193-2ã Коллектив авторов, 2000
ООО “ИЗДАТЕЛЬСТВО ЮНИТИ-ДАНА”, 2000.
Воспроизведение всей книги или любой её части запрещается
без письменного разрешения издательства.
Содержание
Содержание.......................................................................................................................................................................................................... 3
Предисловие.......................................................................................................................................................................................................... 6
1. Основные понятия...................................................................................................................................................................................... 7
2. Возникновение и развитие отечественного делопроизводства................................................................. 14
2.1. Делопроизводство в Древнерусском государстве (X—XI вв.) и в период феодальной раздробленности (XI—XV вв.).............................................................................................................................................................................................................................. 14
2.2. Приказное делопроизводство (XVI—XVII вв.)............................................................................................................................... 14
2.3. Делопроизводство в учреждениях России XVIII в. (коллежское делопроизводство)................................................ 17
2.4. Делопроизводство в учреждениях России XIX — начала XX вв. (министерское делопроизводство)................ 20
2.5. Государственное делопроизводство в советскую эпоху....................................................................................................... 23
Контрольные вопросы..................................................................................................................................................................................... 28
3. Современное государственное регулирование делопроизводства........................................................ 28
3.1. Законодательное регулирование делопроизводства................................................................................................................ 28
3.2. Нормативно-методическое регулирование делопроизводства........................................................................................... 29
Контрольные вопросы....................................................................................................................................................................................... 32
4. Оформление управленческих документов...................................................................................................................... 32
4.1. Общие требования....................................................................................................................................................................................... 32
4.2. Форматы бумаги и поля........................................................................................................................................................................... 34
ГОСТ Р 6.30-90.............................................................................................................................................................................................. 35
4.3. Бланки документов................................................................................................................................................................................... 36
4.4. Правила оформления отдельных реквизитов документов..................................................................................................... 39
Таблица 4.2. Фирменные наименования.................................................................................................................................................. 41
Генеральному директору издательства .................................................................................................................................................. 43
Должностная инструкция (кого?) секретаря........................................................................................................................................... 45
Если приложения сброшюрованы, количество листов можно не указывать....................................................................................... 46
4.5. Требования к изготовлению документов........................................................................................................................................ 50
Контрольные вопросы..................................................................................................................................................................................... 52
5. Составление документов.................................................................................................................................................................. 52
5.1. Требования к тексту документа.......................................................................................................................................................... 52
5.2. Подготовка документов на компьютере........................................................................................................................................ 56
Таблица 5.1..................................................................................................................................................................................................... 59
Таблица 5.2..................................................................................................................................................................................................... 60
Таблица 5.4..................................................................................................................................................................................................... 60
Таблица 5.5..................................................................................................................................................................................................... 61
Таблица 5.6..................................................................................................................................................................................................... 61
Таблица 5.7..................................................................................................................................................................................................... 61
Таблица 5.8..................................................................................................................................................................................................... 62
Таблица 5.10................................................................................................................................................................................................... 62
Контрольные вопросы..................................................................................................................................................................................... 65
6. Особенности языка и стиля служебных документов........................................................................................... 65
6.1. Нормы официально-делового стиля.................................................................................................................................................. 65
Лексика.................................................................................................................................................................................................. 66
Орфография.......................................................................................................................................................................................... 67
Опираться на что-либо — базироваться на чем-либо .................................................................................................................. 70
Композиция документа........................................................................................................................................................................ 76
6.2. Редакторская правка служебных документов............................................................................................................................. 77
Этапы редактирования......................................................................................................................................................................... 77
Виды правки.......................................................................................................................................................................................... 79
Контрольные вопросы..................................................................................................................................................................................... 81
7. Особенности подготовки и оформления отдельных видов документов........................................... 82
7.1. Организационные документы.............................................................................................................................................................. 82
Устав...................................................................................................................................................................................................... 83
Структура и штатная численность....................................................................................................................................................... 84
Штатное расписание.............................................................................................................................................................................. 84
Инструкции........................................................................................................................................................................................... 86
Договор................................................................................................................................................................................................. 87
7.2. Распорядительные документы............................................................................................................................................................. 88
Приказ................................................................................................................................................................................................... 89
Указание................................................................................................................................................................................................ 89
Распоряжение........................................................................................................................................................................................ 90
Решение................................................................................................................................................................................................. 90
7.3. Протокол.......................................................................................................................................................................................................... 92
7.4. Информационно-справочные документы...................................................................................................................................... 98
Акт................................................................................................................................................................................................ 98
Докладная записка................................................................................................................................................................................ 99
Письмо................................................................................................................................................................................................ 101
Телекс.................................................................................................................................................................................................. 104
Телефонограмма................................................................................................................................................................................. 105
Контрольные вопросы................................................................................................................................................................................... 106
8. Организация службы делопроизводства......................................................................................................................... 106
8.1. Общие требования..................................................................................................................................................................................... 106
8.2. Организационные формы работы с документами................................................................................................................... 107
8.3. Типовые организационные структуры службы делопроизводства................................................................................. 108
8.4. Задачи и функции службы делопроизводства........................................................................................................................... 109
8.5. Функции структурных подразделений службы делопроизводства................................................................................ 110
8.6. Должностной и численный состав службы делопроизводства......................................................................................... 112
8.7. Нормативная регламентация службы делопроизводства.................................................................................................... 113
8. 8. Условия труда........................................................................................................................................................................................... 119
Контрольные вопросы................................................................................................................................................................................... 120
9. Организация документооборота.............................................................................................................................................. 121
9.1. Проблема совершенствования документооборота.................................................................................................................. 121
9.2. Понятие «документооборот», его развитие и нормативно-методическая регламентация.................................. 122
9.3. Основные правила организации документооборота в учреждении................................................................................ 124
9.4. Прием, обработка и распределение поступающих документов........................................................................................ 127
Прием и первичная обработка........................................................................................................................................................... 127
Передача документов......................................................................................................................................................................... 129
9.5. Порядок направления на исполнение и работы исполнителя с документами........................................................... 129
9.6. Правила обработки исходящих документов............................................................................................................................... 131
Контрольные вопросы................................................................................................................................................................................... 131
10. Регистрация документов.............................................................................................................................................................. 132
10.1. Значение и задачи регистрации документов........................................................................................................................... 132
10.2. Общие правила регистрации документов................................................................................................................................... 133
10.3. Формы регистрации документов.................................................................................................................................................... 134
10.4. Автоматизированные системы регистрации........................................................................................................................... 136
Рис. 10.1. Форма регистрационной карточки............................................................................................................................... 138
Контрольные вопросы................................................................................................................................................................................... 140
11. Информационно-справочная работа по документам........................................................................................ 140
Контрольные вопросы................................................................................................................................................................................... 141
12. Контроль за исполнением документов........................................................................................................................... 143
12.1. Значение и виды контроля................................................................................................................................................................. 143
Форма отчета по контролю........................................................................................................................................................................ 145
12.2. Формы контроля. Сроковая картотека......................................................................................................................................... 145
12.3. Автоматизированные системы контроля за исполнением документов.................................................................... 146
Название подразделения................................................................................................................................................................................ 147
Название подразделения......................................................................................................................................................................... 147
Нормы времени на операции контроля..................................................................................................................................................... 148
Контрольные вопросы................................................................................................................................................................................... 148
13. Работа с письмами и обращениями граждан.............................................................................................................. 149
Контрольные вопросы................................................................................................................................................................................... 154
14. Организация текущего хранения документов......................................................................................................... 154
14.1. Номенклатура дел................................................................................................................................................................................. 154
Разработка номенклатуры дел........................................................................................................................................................... 156
14.2. Формирование дел................................................................................................................................................................................. 160
14.3. Хранение дел............................................................................................................................................................................................ 162
ВНУТРЕННЯЯ ОПИСЬ ....................................................................................................................................................................... 163
Контрольные вопросы................................................................................................................................................................................... 164
15. Подготовка дел к архивному хранению......................................................................................................................... 164
15.1. Экспертиза ценности документов................................................................................................................................................ 164
15.2. Оформление дел...................................................................................................................................................................................... 168
15.3. Составление описей дел..................................................................................................................................................................... 170
15.4. Порядок передачи дел в архив.......................................................................................................................................................... 171
Контрольные вопросы................................................................................................................................................................................... 172
16. Хранение документов в электронной форме............................................................................................................. 173
16.1. Систематизация документов.......................................................................................................................................................... 173
16.2. Обеспечение сохранности документов в электронной форме......................................................................................... 174
16.3. Архивное хранение................................................................................................................................................................................ 176
Контрольные вопросы................................................................................................................................................................................... 178
Перечень нормативных актов.................................................................................................................................................................... 179
Библиографический список......................................................................................................................................................................... 181
Приложения......................................................................................................................................................................................................... 182
УТВЕРЖДЕНО ............................................................................................................................................................................. 189
Предисловие
Документационное обеспечение управления (делопроизводство) — это специфическое направление деятельности, которое заключается в составлении, оформлении документов, их обработке и хранении. От того, насколько правильно составлен и оформлен документ, организована работа с ним, во многом зависит своевременность и правильность принятия управленческого решения. В документах отражается и учитывается деятельность организации, фирмы, предприятия. Поэтому ведение многих документов предписано законами. При проверке работы организации, проведении ревизии проверяют прежде всего документы, в которых деятельность организации или фирмы зафиксирована.
Организация и ведение делопроизводства требуют профессиональных знаний и навыков, поэтому эту работу в учреждении (фирме) ведут специальные подразделения (службы делопроизводства), а в небольших организациях и фирмах - секретари-референты (секретари).
Специалистов по документационному обеспечению управленческой деятельности готовят как высшие учебные заведения по специальности 350800 «Документоведение и документационное обеспечение управления», так и средние профессиональные учебные заведения по специальности 0611 «Делопроизводство и архивоведение». Кроме того, курс «Документационное обеспечение управления» во многих вузах страны включён в подготовку менеджеров, юристов, экономистов и других специалистов, готовящихся к работе в сфере управления.
Учебник предназначен прежде всего для изучения курса «Организация и технология документационного обеспечения управления», входящего в блок общепрофессиональных дисциплин по специальности «Документоведение и документационное обеспечение управления». Он написан в соответствии с требованиями к обязательному минимуму содержания дисциплин, изложенному в Государственном образовательном стандарте высшего профессионального образования по специальности 350800. Содержание курса по стандарту должно освещать следующие темы:
«Роль и место информационно-документационного обеспечения в работе аппарата управления; история организации делопроизводства в дореволюционной России и в советских государственных учреждениях; современная технология и организация делопроизводства; задачи и функции службы ДОУ, должностной и технический состав работников, функциональные обязанности; нормативная база, регламентирующая организацию и технологию информацион-но-документационного обеспечения деятельности учреждения; организация документооборота, регистрация и контроль за исполнением документов в учреждении; информационно-справочная система по документам учреждения, особенности работы с обращениями граждан; организация текущего хранения документов; номенклатура дел, формирование дел, организация и проведение экспертизы ценности документов, уничтожение документов; подготовка документов к передаче на ведомственное хранение».
Однако учебник рассчитан также и на студентов других специальностей, изучающих курс «Документационное обеспечение управления», для чего в него включены разделы по составлению и оформлению документов, читаемые для документоведов в специальном курсе «Документоведение».
Учебник полезен и любому работнику управленческого аппарата, работа которого связана с документами.
Содержание учебника охватывает проблемы как составления и оформления документов, так и организации и технологии работы с документами на всех этапах — от получения (составления) до передачи дел на архивное хранение. На каждом этапе учитывается внедрение в сферу управления компьютерных технологий. Учебник написан коллективом кафедры документоведения Российского государственного гуманитарного университета.
Авторы учебника:
Е.Н. Басовская — гл. 6;
Т.А. Быкова -гл. 1, §3.1;
Л.М. Вялова — гл. 2;
Т.В. Кузнецова — предисловие, § 3.2, 5.1, 10.1 — 10.3, 12.1, гл. 13;
С.Л. Кузнецов - § 5.2, 10.4, гл. 11, § 12.2, 12.3, гл. 15, 16;
Л.В. Санкина — гл. 4, 7, 8, 9;
Т.А. Быкова, Е.М. Емышева, О.В. Мосягина — совместно гл. 14, 15.
Основные понятия
Приступая к изучению курса, прежде всего следует ознакомиться с основными профессиональными терминами и определениями, постоянно встречающимися в работе с документами.
Делопроизводство — отрасль деятельности, обеспечивающая документирование и организацию работы с официальными документами*.
* ГОСТ Р 51141-98 Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения. — М.: Госстандарт России, 1998, с.1.
Первоначально термин появился в устной речи (предположительно в XVII в.) и означал процесс решения (производства) дела: «дело производить» — решать вопрос. В ходе решения возникала необходимость закрепления результата, например, достигнутой договоренности. Для этого издревле и создавали документы, так как устное слово кратковременно, может быть забыто, искажено при передаче или не так понято. Уже в XVI в. употребляется слово дело как собрание документов, относящихся к какому-либо делу, вопросу*. Впервые в этом понятии слово «дело» зафиксировано в документах в 1584 г.
* См.: Словарь русского языка (XI-XVII вв.), вып. 4. - М.: Институт русского языка АН СССР, 1977, с.207.
Современное делопроизводство включает:
§ обеспечение своевременного и правильного создания документов (документирование);
§ организацию работы с документами (получение, передача, обработка, учет, регистрация, контроль, хранение, систематизация, подготовка документов для сдачи в архив, уничтожение).
Параллельно с термином «делопроизводство» в последние десятилетия используется термин документационное обеспечение управления (ДОУ). Его появление связано с внедрением в управление компьютерных систем и их организационным, программным и информационным обеспечением для приближения к терминологии, употребляемой в компьютерных программах и литературе. В настоящее время термины «делопроизводство» и «документационное обеспечение управления» являются синонимами и применяются для обозначения одной и той же деятельности. И тот, и другой термин можно встретить, например, в названиях документов, регламентирующих организацию документационных процессов: «Государственная система документационного обеспечения управления» и «Типовая инструкция по делопроизводству в министерствах и ведомствах Российской Федерации».
Документирование — это процесс создания и оформления документа. Государственный стандарт определяет документирование как «запись информации на различных носителях по установленным правилам»*.
* ГОСТ Р 51141-98 Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения. - М.: Госстандарт России, 1998, с.2.
Необходимость фиксировать информацию появилась у людей в глубокой древности. До нашего времени дошли «документы» различных эпох, созданные на глиняных табличках, бересте, каменных стелах и т.д. Способы нанесения информации также были разными: рисунок, графика, письмо. В настоящее время в управленческой практике используют главным образом документы, созданные каким-либо способом письма — рукописным, машинописным, типографским, компьютерным, а также с использованием графики, рисунка, фотографии, звуко- и видеозаписи и на специальном материале (бумаге, кино- и фотопленке, магнитной ленте, диске и др.). Изучением развития способов документирования и носителей информации занимается научная дисциплина — документоведение.
Древнейшей техникой документирования было текстовое рукописное письмо. В конце XIX в. с изобретением пишущей машинки для документирования все больше стали применяться средства механизации труда. В течение XX в. канцелярская пишущая машинка постоянно совершенствовалась за счет появления более совершенных моделей пишущих и организационных автоматов и создания электронных моделей пишущих машинок различного назначения. С внедрением в 1980-е годы в управленческую деятельность персональных компьютеров они стали широко использоваться для создания документов. В настоящее время практически все компьютеры имеют программное обеспечение, позволяющее автоматизировать процессы составления, корректировки, редактирования, оформления, изготовления и пересылки текстовых документов. Однако внедрение новых информационных технологий не исключает составления документов на бумажной основе и их обязательного оформления в соответствии с установленными правилами.
Документирование в аппарате управления может осуществляться на естественном языке (рукопись, машинопись, телеграмма, телефонограмма, факсограмма, машинограмма) или на искусственных языках с использованием соответствующих носителей (магнитные ленты, диски, лазерные диски, дискеты и др.). На сегодняшний день в управленческой практике преобладающим способом документирования является машинописная или компьютерная печать. Однако ряд документов, таких, например, как заявления, объяснительные записки, создается обычно рукописным способом.
Во многих случаях документирование является обязательным, предписывается законами и актами государственного управления.
Так, Федеральный закон «Об информации, информатизации и защите информации» (ст. 5) указывает: «Документирование информации является обязательным условием включения информации в информационные ресурсы. Документирование информации осуществляется в порядке, устанавливаемом органами государственной власти, ответственными за организацию делопроизводства, стандартизацию документов и их массивов, безопасность Российской Федерации»*.
 |
* Федеральный закон Российской Федерации «Об информации, информатизации и защите информации»» от 20 февраля 1995 г. № 24-ФЗ, ст. 609.
Организация работы с документами — это обеспечение движения документов в аппарате управления, их использования в справочных целях и хранения. Термин определяется государственным стандартом как «организация документооборота, хранения и использования документов в текущей деятельности учреждения»*.
 |
* ГОСТ Р 51141—98 Делопроизводство и архивное дело, термины и определения. — М.: Госстандарт России, 1998, с.З.
Документооборотомстандарт называет движение документов в организации с момента их создания или получения до завершения исполнения или отправления*. В технологию работы с документами входит:
 |
* ГОСТ Р 51141-98 Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения. –М.: Госстандарт России, 1998, с. 3.
• прием и первичная обработка документов;
• их предварительное рассмотрение и распределение;
• регистрация документов;
• контроль исполнения документов;
• информационно-справочная работа;
• исполнение документов;
• их отправка;
• систематизация (формирование дел) и текущее хранение документов.
Раскроем некоторые из перечисленных понятий. Так, регистрация означает запись учетных данных о документе по установленной форме, фиксирующая факт его создания, отправления или получения; контроль исполнения документов — совокупность действий, обеспечивающих их своевременное исполнение, формирование дела — группирование исполненных документов в дело в соответствии с номенклатурой дел (систематизированным перечнем наименований дел, заводимых в организации, с указанием сроков их хранения, оформленным в установленном порядке) и систематизация документов внутри дела.*
 |
* Там же, с. 3,4.
Любое управленческое решение всегда базируется на информации по рассматриваемому вопросу или управляемому объекту. Информация тождественна понятиям: «данные», «сведения», «показатели». Законодательно закреплен следующий термин:
«Информация — сведения о лицах, предметах, фактах, событиях, явлениях и процессах независимо от формы их представления»*.
 |
* Федеральный закон Российской Федерации «Об информации, информатизации и защите информации» от 20 февраля 1995 г. № 24-ФЗ, ст.2.
В каждой области человеческой деятельности информация имеет свою специфику и поэтому она соответственно подразделяется на медицинскую, научную, техническую, технологическую и др. В федеральных органах власти и управления, в учреждениях, организациях и на предприятиях (независимо от направления деятельности и формы собственности) обязательно возникает управленческая информация, которая используется для целей управления каким-либо объектом или структурами. К управленческой информации предъявляется ряд требований: полнота, оперативность, достоверность, точность, адресность, доступность для восприятия человеком.
Наиболее существенны два требования к управленческой информации: во-первых, она должна быть своевременной и, во-вторых, достаточной для принятия наилучшего решения. Если информация приходит с опозданием, она может дать неверные сведения о проблеме, так как за время, ушедшее на передачу и обработку информации, состояние проблемы может измениться, и управленцы уже не смогут принять участие в ее решении.
Полнота информации выражается ее объемом, который должен быть достаточным для управления и отражать все стороны вопроса. Недостаточная информация, в которой отсутствует ряд фактов, приводит к малообоснованным, неверным или ошибочным управленческим решениям.
В настоящее время объемы информации удваиваются каждые три года. Общество переживает информационный бум. Любая организация, так же как и каждый человек в отдельности, может существовать, только обмениваясь информацией. В нынешних экономических условиях, когда очень быстро меняются и ситуация, и законодательство, предприятия могут выжить только в том случае, если они вовремя узнают, что, где, когда и почем. Другими словами, кто владеет информацией, тот владеет ситуацией. Носителем информации выступает документ.
Организации работы с информацией и документами в экономически развитых странах уделяется большое внимание. Например, в США принят и действует Закон о документе. В нашей стране принят закон «Об информации, информатизации и защите информации», которым установлены правовые нормы создания, сбора, обработки, накопления, хранения, поиска, распространения и представления информации.
Создание законодательной основы использования информации является фактом существенного изменения отношения общества к организации информационных ресурсов, осознания того, что информация и документ как ее носитель, пронизывая все аспекты управления, влияют на функционирование различных структур и в конечном итоге приводят к достижению экономических результатов.
Документы используются в различных областях деятельности, отраслях знаний, сферах жизни и являются объектом исследования многих научных дисциплин. Поэтому содержание понятия «документ» многозначно и зависит от того, в какой отрасли и для каких целей он используется. Так, для юристов документ является прежде всего способом доказательства или свидетельства чего-либо, для историка — историческим источником, кибернетика-документалиста — носителем информации, а специалисты в области управления считают его средством фиксации и передачи управленческих решений.
В Федеральном законе «Об информации, информатизации и защите информации» закреплено следующее определение понятия «документ»:
Документ — это зафиксированная на материальном носителе информация с реквизитами, позволяющими ее идентифицировать*. Это же определение дано и в государственном стандарте на термины и определения «Делопроизводство и архивное дело». Для более полной характеристики понятия «документ» следует раскрыть и понятие «реквизит».
 |
* Федеральный закон Российской Федерации «Об информации, информатизации и защите информации» от 20 февраля 1995 г. № 24-ФЗ, ст.2.
Каждый документ состоит из ряда составляющих его элементов, которые называются реквизитами (наименование, автор, адресат, текст, дата, подпись и т.д.). ГОСТ закрепляет следующее определение:
Реквизит документа — обязательный элемент оформления официального документа.*
 |
* ГОСТ Р 51141-98 Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения. -М.: Госстандарт России, 1998, с.2.
Различные документы состоят из разного набора реквизитов. Число реквизитов определяется целями создания документа, его назначением, требованиями к содержанию и форме данного документа. Для многих документов число реквизитов строго ограничено. Для ряда документов число и состав реквизитов установлены законодательными и нормативными актами. Но в любом случае, как следует из определения, информация, зафиксированная на материальном носителе, должна быть обязательно оформлена путем проставления необходимых реквизитов. Только тогда она становится документом.
В документоведении документ рассматривается как результат закрепления (отображения) фактов, событий, явлений объективной действительности и мыслительной деятельности человека любым удобным способом на специальном материале.