Бюрократия и проблемы формирования конституционной экономики

Экономика бюрократии.Одним из направлений теории общественного выбора является экономика бюрократии. Законодательные органы создают исполнительные, а они, в свою очередь, — обширный аппарат для выполнения разнообразных функций государства, которые затрагивают интересы избирателей. Избиратели, проголосовавшие за депутатов, оказываются в непо­средственном подчинении у бюрократов (рис. 14—6).

Бюрократия развивается как иерархическая структура внут­ри государства. Она необходима в качестве стабильной организа­ции для осуществления долгосрочных программ, организации, спо­собной приспосабливаться к внешним изменениям. Политический процесс представляет собой единство прерывности и непрерывности. Периодическое обновление законодательных органов сочетается с относительной стабильностью основных эшелонов исполнительной власти. Бюрократия помогает сохранить преемственность в руковод­стве, осуществляет контроль за оппортунистическим поведением.

Рис. 14—6. Роль бюрократии

Экономика бюрократии (economics of bureaucracy) согласно теории общественного выбора — это система организаций, удов­летворяющая как минимум двум критериям: во-первых, она не производит экономические блага, имеющие ценностную оценку, и, во-вторых, извлекает часть своих доходов из источников, не связанных с продажей результатов своей деятельности. Уже в силу своего положения бюрократия не связана непосредственно с интересами избирателей, она обслуживает прежде всего интересы различных эшелонов законодательной и исполнительной ветвей влас­ти. Чиновники не только реализуют уже принятые законы, но и ак­тивно участвуют в их подготовке. Поэтому они нередко напрямую связаны с группами, отстаивающими особые интересы в парламенте. Через бюрократов группы с особыми интересами "обрабатывают" политиков, представляют информацию в выгодном для них свете.

Бюрократия, как правило, опасается не недовольства общест­ва в целом, а прицельной критики со стороны групп с особыми интересами, которые легко могут использовать для этого средства массовой информации. И наоборот, в случае провала им могут по­мочь выйти из затруднительного положения опять те же группы с особыми интересами, с которыми они тесно связаны.

Реализуя свои собственные цели и интересы особых групп, бюрократы стремятся к принятию таких решений, которые откры­вали бы для них доступ к самостоятельному использованию разно­образных ресурсов. На экономии общественных благ они мало что могут заработать, принятие же дорогостоящих программ предостав­ляет им широкие возможности для личного обогащения, усиления влияния, укрепления связей с поддерживающими их группами и в конечном счете для подготовки путей "отхода" на какое-нибудь "теплое" местечко. Не случайно многие служащие корпораций, по­работав в государственном аппарате, возвращаются в свои корпо­рации с заметным повышением. Такая практика получила назва­ние "системы вращающихся дверей".

Бюрократии присущи стремление ускорить ход дела админи­стративными методами, абсолютизация формы в ущерб содержа­нию, принесение стратегии в жертву тактике, подчинение цели ор­ганизации задачам ее сохранения. "Бюрократия, — писал К. Маркс, — считает самое себя конечной целью государства. Так как бюрокра­тия делает свои "формальные" цели своим содержанием, то она всюду вступает в конфликт с "реальными" целями. Она вынуждена поэтому выдавать формальное за содержание, а содержание — за нечто формальное. Государственные задачи превращаются в кан­целярские задачи, или канцелярские задачи — в государственные"*.

* Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т. 1. С. 271.

С ростом бюрократии развиваются и негативные стороны уп­равления. Чем больше становится бюрократический аппарат, тем ниже качество принимаемых решений, тем медленнее осуществля­ется их претворение в жизнь. Различные ведомства преследуют нередко противоположные цели; их работники часто дублируют работу друг друга. Устаревшие программы не отменяются, издают­ся все новые и новые циркуляры, увеличивается документооборот. Все это требует огромных средств для решения простых вопросов.

Укрепление бюрократии усиливает неэффективность работы организации. В частной фирме простым критерием эффективности является рост прибыли. В государственном аппарате такой четкий критерий отсутствует. Обычной реакцией на провалы принятых ранее программ является увеличение ассигнований и рост штатов сотрудников. Все это способствует разбуханию государственного аппарата — людей, занятых поиском политической ренты.

Поиск политической ренты. Крупным достижением в теории общественного выбора стала начатая в 1974 г. Анной Крюгер разработка теории политической ренты. Поиск политической ренты (political rent seeking)— это стремление получить экономическую ренту с помощью полити­ческого процесса. Правительственные чиновники стремятся полу­чить материальные выгоды за счет как общества в целом, так и отдельных лиц, добивающихся принятия определенных решений. Бюрократы, участвуя в политическом процессе, стремятся провес­ти такие решения, чтобы гарантировать себе получение экономи­ческой ренты за счет общества. Политики заинтересованы в реше­ниях, которые обеспечивают явные и немедленные выгоды и требу­ют скрытых, трудно определяемых издержек. Подобные решения способствуют росту популярности политиков, но, как правило, они экономически неэффективны.

Иерархическая структура государственного аппарата строит­ся по тем же принципам, что и структура крупных корпораций. Однако государственные учреждения часто не могут воспользоваться преимуществами организационной структуры частных фирм. При­чинами служат слабый контроль за их функционированием, недо­статочная конкуренция, большая самостоятельность бюрократии. Поэтому представители теории общественного выбора последова­тельно выступают за всемерное ограничение экономических функ­ций государства. Даже производство общественных благ не повод, с их точки зрения, для государственного вмешательства в экономи­ку, поскольку разные налогоплательщики извлекают неодинако­вую выгоду от государственных программ. По их мнению, демокра­тичным является опосредованное рынком преобразование общест­венных товаров и услуг в экономические блага.

Условием эффективной борьбы с бюрократией они считают приватизацию, его содержанием — развитие "мягкой инфраструк­туры", а конечной целью — создание конституционной экономики. Введенное У. Нисканеном понятие "мягкая инфраструктура" озна­чает увеличение экономических прав человека (укрепление прав собственности, честность и ответственность за выполнение контрак­тов, терпимость к инакомыслию, гарантии прав меньшинства и т.п.) и ограничение сфер деятельности государства.

Политико-экономический цикл. Политико-экономический (политический деловой) цикл (political business cycle) — экономический экономической и политической ак­тивности правительства между выборами*. Деятельность прави­тельства между выборами подчинена определенным закономерностям. С известной долей условности она может быть описана следу­ющим образом. После выборов осуществляется ряд мер, направ­ленных на изменение целей или масштабов деятельности предше­ствующего правительства.

* Nordhaus W. The Political Business Cycle. // Review of Economic Studies. 1975. № 42. P. 169—190.

Эти меры носят особенно радикальный характер, если к власти приходит партия, до этого находившаяся в оппозиции. Предпринимаются попытки по сокращению дефицита государственного бюджета, сворачиванию непопулярных программ, перестройке работы государственного аппарата. Вновь пришедшие к власти люди стараются выполнить хотя бы часть предвыборных обещаний. Однако затем активность снижается до тех пор, пока падение популярности нового правительства не достигает крити­ческого уровня. С приближением следующих выборов активность правительства возрастает. Если отложить на оси абсцисс время, а на оси ординат — активность правительства, то описанный цикл в общем виде будет выглядеть примерно так (рис. 14—7).

Рис. 14—7. Политико-экономический цикл

Отрезок Т₁ Т₂ отражает падение популярности правительства, отрезок Т₂ Т₃ — наращивание активности, связанное с подготовкой предстоящих выборов. Целесообразно отметить, что пик новой активности не должен находиться слишком далеко от предстоящих перевыборов, иначе избиратели успеют забыть о периоде активной деятельности правительства. При этом желательно, чтобы уровень активности в точке Т₃ был не ниже активности предшествующего правительства в точке Т₁. Общий политико-экономический цикл может включать ряд более мелких подциклов, которые в целом вписываются в указанную закономерность.

"Провалы" государства. "Провалы" (фиаско) государства (правительства) (government failure) — это случаи, когда государство (правительство) не в состоянии обеспечить эф­фективное распределение и использование общественных ресурсов.

Обычно к "провалам" государства относят:

1. Ограниченность необходимой для принятия решений ин­формации. Подобно тому как на рынке возможно существование асимметричной информации, так и правительственные решения могут приниматься часто при отсутствии надежной статистики, учет которой позволил бы принять более правильное решение. Более того, наличие мощных групп с особыми интересами, активного лоб­би, мощного бюрократического аппарата приводит к значительно­му искажению даже имеющейся информации.

2. Несовершенство политического процесса. Напомним лишь основные моменты: рациональное неведение, лоббизм, манипулиро­вание голосами вследствие несовершенства регламента, логроллинг, поиск политической ренты, политико-экономический цикл и т. д.

3. Ограниченность контроля над бюрократией. Стремитель­ный рост государственного аппарата создает все новые и новые проблемы в этой области.

4. Неспособность государства полностью предусмотреть и кон­тролировать ближайшие и отдаленные последствия принятых, им решений. Дело в том, что экономические агенты часто реагиру­ют отнюдь не так, как предполагало правительство. Их действия сильно изменяют смысл и направленность предпринятых прави­тельством акций (или законов, одобренных законодательным собранием). Мероприятия, осуществляемые государством, вливаясь в общую структуру, часто приводят к отличным от первоначальных целей последствиям. Поэтому конечные результаты действий госу­дарства зависят не только, а нередко и не столько от него самого.

Деятельность государства, направленная на исправление "про­валов" рынка, сама оказывается далекой от совершенства. К фиас­ко рынка добавляется фиаско правительства. Поэтому необходимо строго следить за последствиями его деятельности и корректиро­вать ее в зависимости от социально-экономической и политической конъюнктуры. Экономические методы должны применяться таким образом, чтобы они не подменяли действия рыночных сил. Исполь­зуя те или иные регуляторы, правительство должно строго следить за негативными эффектами и заблаговременно принимать меры по ликвидации негативных последствий.

Модель Конституции Ф. Хайека.Модель Конституции, предложенная Фридрихом фон Хайеком, исходит из необходимости кардинального преобразования суще­ствующих демократических институтов. Они были созданы, счита­ет он, для нужд управления, а не законодательства. Первоначально под демократией понимали даже не содержание управления, а лишь форму (или процедуру) принятия решений. Эта форма ничего не говорила о целях управления и средствах их достижения. С тече­нием времени, однако (и не без влияния английской традиции), пред­ставительное собрание (парламент) обретает не только высшую, но и неограниченную власть в обществе. "Если те, кто принимает ре­шения по любым вопросам, — пишет Ф. Хайек, — могут издавать любой закон, то очевидно, что сами они не подвластны закону'*. Это означает, что в обществе господствует принцип парламентского суверенитета.

* Хайек Ф. Общество свободных. С. 52.

Принятие законов и контроль за их исполнением — это раз­ные функции. Если выборный орган будет иметь право изменять сами законы, то он рано или поздно сделает все возможное, чтобы укрепить и расширить свою власть. Бесплатные раздачи общест­венных средств отдельным категориям населения, поблажки раз­личным группам с особыми интересами становятся условием пере­избрания, средством покупки поддержки большинства, т. е. поли­тической необходимостью. Сохранение власти любой ценой превра­щается в цель, растрата общественных благ — в средство достиже­ния этой цели. Такая тенденция объективно таит в себе опасность перерождения демократического идеала.

Поэтому Ф. Хайек считает, что в подлинно демократическом обществе необходимы три представительных органа:

— "один — для занятия исключительно конституцией (он бу­дет собираться с большими интервалами, лишь когда потребуются изменения в конституции);

— другой — для постоянного совершенствования кодекса спра­ведливости;

— третий — для текущего правления, т. е. для распоряжения общественными ресурсами"*.

* Хайек Ф. Общество свободных. С. 69.

Целью первого из них будет сдерживание произвола, т. е. "прав­ления без правил". Конституция, которая должна быть одобрена высшим органом, сможет оградить частную сферу деятельности каж­дого от вмешательства государства, т. е. сформулировать четкие пре­делы по использованию права государства на принуждение.

Ф. Хайек предлагает совершенно новый принцип формирова­ния законодательного собрания. Для этого каждое поколение, до­стигшее 45 лет, выбирает из своей среды представителей сроком на 15 лет. Таким образом, в законодательном собрании будут пред­ставлены люди в возрасте от 45 до 60 лет, представительство будет ежегодно обновляться на 1/15. Общая структура власти, по Ф. Хайеку, будет выглядеть тогда следующим образом (рис. 14—8):

Высшей инстанцией является Конституция, которая опреде­ляет функции всех органов власти. Законодательное собрание фор­мирует правительственное собрание, оно, в свою очередь, — правительство, которое руководит административно-бюрократическим аппаратом.

Такая структура, по мнению Ф. Хайека, позволит избежать извращения демократического идеала, защитит, от перерождения закона в произвол, создаст пределы для роста административной машины.

Вопросы для повторения

1. Экономический и политический рынок: в чем их единство и в чем различие?

2. Что понимается под рациональностью индивида в общест­венном выборе?

3. Перечислите признаки прямой демократии. В чем их досто­инства и недостатки?

4. Всегда ли правило большинства обеспечивает демократич­ность принятия решений? Когда, на ваш взгляд, необходимо при­нятие решений при условии полного единогласия?

5. Что такое издержки принятия решений? Из чего они скла­дываются?

6. Покажите на конкретных примерах, как используют модель медианного избирателя лидеры различных партий.

7. Какие факторы повысили рациональное неведение на пре­зидентских выборах в России в июне 1996 г., а какие способствова­ли его понижению?

8. Что будет происходить, если в условиях прямой демократии одновременно наблюдается неравномерное распределение и выгод, и затрат? Объясните это на приведенном примере с озеленением улицы. Будет ли тогда действовать модель медианного избирателя?

9. Если вы — русский, проживающий в Эстонии, или эстонец, живущий в России, то какой бы вы предпочли парламент: пользу­ющийся простым большинством голосов или характеризующийся относительным единодушием? Почему?

10. Какой смысл вкладывают сторонники теории общественно­го выбора в понятие "политическая экономия"?

11. Приведите конкретные примеры лоббирования правитель­ственных решений.

12. Противоречит ли система логроллинга оптимуму по Парето?

13. В чем единство и в чем различие прямой и представитель­ной демократии?

14. Что представляет собой бюрократия как экономическое явление?

15. В чем единство и в чем различие экономической и полити­ческой ренты?

16. Почему произошло извращение демократического идеала? Чем отличается закон от произвола?

17. Сравните авторитарный либерализм, анархо-либерализм и ограниченную демократию. Какая система лучше и почему?

18. Может ли модель Конституции Ф. Хайека быть реализова­на на практике? Что для этого необходимо?

19. Каковы условия проведения эффективной денационализа­ции? Проанализируйте опыт приватизации в России: каковы его достоинства и недостатки?

20. Что такое конституционная экономика? Почему ее разработка стала актуальной задачей в развитых странах в настоящее время?

Примеры решения задач